论PPP模式在公共体育场馆项目中的应用

郑芳媛

[摘 要] 当前，我国公共体育场馆建设运营中普遍存在两大矛盾，主要是公共体育场馆建设质量要求的日益增高与政府财政无力负担之间的矛盾；公共体育场馆后续运营公益性与商业性多寡之间的矛盾。通过集中阐述PPP模式的相关概念、分类、必要性以及在公共体育场馆项目中的应用价值，并以PPP模式在公共体育场馆项目中的应用为主题，分别从项目招投标阶段、建设阶段以及运营阶段剖析了项目实施过程中存在的共性问题，并就解决对策提出个人看法。PPP模式虽然仍旧有待完善，但是不失为我国公共体育场馆改革的路径选择。

[关键词] PPP模式；社会资本；公共体育场馆；应用价值

[中图分类号] F566 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）01-0120-03

一、前言

自2008年我国首都北京首次成功承办夏季奥运会以来，人民群众对体育锻炼的需求日益旺盛，全民健身活动蓬勃开展，而公共体育场馆的建设是保证人民群众顺利开展体育健身活动的必要条件。传统方式下公共体育场馆的建设工作由政府一力承担，但是随着公共体育场馆建设质量要求的日益增高，政府财政难以独立支撑，不仅如此，后续公共体育场馆高额的运营与维护成本更是加重了政府的债务负担。

我国公共体育场馆的兴建目的应以满足人民群众的健身需求为主，然而实际上我国修建公共体育场馆主要是为了成功举办体育赛事。应运而生的专为赛事承办而建成的公共体育场馆在拉动经济增长、展现国家和城市形象等方面作用显著，但随之而来的是一系列“历史遗留问题”。第一，服务于大型体育赛事的公共体育场馆在修建过程中均使当地政府财政产生巨大的赤字缺口；第二，公共体育场馆同质化高，闲置率高，带来的社会效益弱；第三，公共体育场馆的后续运行管理与维护成本居高不下，未实现良好的经济效益。

然而，PPP模式在我国公共基础设施领域的逐步推行，为解决上述矛盾带来了希望。PPP模式能以其独有的“公私合作、利益共享、提高效率、风险共担”特色，为公私双方带来“共赢”的局面，即在减轻政府财政压力的同时，向人民群众提供高质量的公共服务，兼顾经济效益与社会效益，使公共体育场馆走出连年亏损的困境。

二、PPP模式的概述

（一）PPP模式的概念

PPP模式的全称为Public-Private-Partnership，又名公私合营模式。2014年财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）文件指出：“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、維护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。

世界各国对PPP模式的定义的共通点如图1所示：

（二）PPP模式分类

我国多数学者将PPP模式分为三大类：外包类、特许经营类以及私有化类。

从外包类到私有化类，政府的参与程度与其所承担的风险呈正相关关系，即社会资本占比越高，风险越大。这三种模式的主要差异如下表：

（三）应用PPP模式的必要性

2017年是PPP模式在中国发展的第4年，这4年间PPP项目持续增加、热度有增无减的主要“推手”就是政府。PPP模式满足了政府的现实需要。首先，政府债务已遇瓶颈，截止2015年中央财政债务余额已达10.66万亿，是2006年债务的3倍多。其财政实力难以支撑经济结构转型、体制机制改革、普惠民生等目标下的压力。其次，基础设施投资板块存在巨大缺口亟待弥补，但是庞大的社会资本又难以进入基础设施投资领域进行弥补。最后，尽管政府每年因为大力投资基础设施建设而债台高筑，但是基础设施运行效率低下，政府财政已经不堪重负。

通过采用PPP模式投资基础设施领域，政府打破了财政资金有限的瓶颈，与采用具有管理实践和经验的私营投资者合作，通过引入私营部门的资金和实践来重组公共部门的服务，实现提供更高效率的公共服务的目标。近年来政府部门更为偏好PPP模式的决定性原因在于“PPP模式的提效作用”，即其促使政府提供的公共产品质量更好、成本更低、效益更高。

三、PPP模式在公共体育场馆项目的应用价值

（一）公共体育场馆项目的实施模式

不管是新建场馆、改扩建场馆还是运营维护场馆，都可以从PPP模式中找到相应的优质实施模式，如图2所示。其中，运营维护、新建、改扩建最常用的模式分别为O&M、BOT、ROT。

（二）公共体育场馆项目应用PPP模式的前提条件

在传统方式中，公共体育场馆作为公共基础设施，主要由政府直接提供，而PPP模式的诞生增加了政府提供公共产品方式的选项。但是，PPP模式的施行必须是建立在双方有合作意愿的前提之下的。由于社会资本具有逐利性质，社会资本只有在确保一定的经济效益下才会进行投资，所以要在保障公共体育场馆公益性的基础上合理增加其商业性，设计合理的收益回报机制，增加其盈利的机能，才能更好的吸引社会资本进入，调动社会资本的积极性，才能奠定良好的合作基础。

（三）公共体育场馆项目应用PPP模式的必要性

1.解决公共体育场馆经济效益与社会效益不均衡的矛盾。公共体育场馆作为准公共产品，其用途就在于为人民群众提供运动健身场所，这是其所能带来的社会效益。公共体育场馆对外租赁用于比赛训练或是举办体育赛事获得的租金，以及场馆内的相关体育用品商铺获得的营业利润，都是体育场馆所能带来的经济效益。目前我国体育场馆进行的公益性活动居多，商业性活动较少，收入不足以维持日常营运。PPP模式的引进能解决公共体育场馆经济效益与社会效益不均衡的矛盾，即通过体育场馆的市场化运作，提升其运营效率，以商业带动公益，实现社会效益与经济效益的双赢。endprint

2.解决社会资本需求旺盛与政府财政供给乏力之间的矛盾。从党的十五大至今，国家不断鼓励发展非公有制经济，党的十六大中也明确指出应大力支持非公有制经济的发展，鼓励社会资本参与到公共基础设的建设中来。在良好的政策支持下，近年来社会资本更是不断发掘投资机会，活跃在各个领域中，规模骤增。由于公共体育场馆的建设规格越来越高，相应的建设成本也越来越高，政府财政独木难支，面对后续的高额运营及维护成本更是焦头烂额。PPP模式给政府提供了把其对基础设施投资的职责部分分担给社会资本的机会，调动了社会资本投资的积极性的同时也满足了社会资本投资的需求，很好地解决了社会资本的投资需求与政府财政负担的矛盾。

（四）公共体育场馆项目应用PPP模式的可行性

1.政策环境。在我国实行计划经济体制阶段，公共产品仅由政府提供。公共体育场馆属于公共产品，故政府独揽其建设工作，并且不允许社会资本参与其中。随着经济体制改革，国家放宽了对非公有制经济的管制，近几年国内外利用PPP模式获得成功的案例不在少数，政府对PPP模式的态度也逐渐由排斥变为主动尝试，陆续颁布相关条例政策支持社会资本参与到公共体育场馆项目中来。近两年颁布了《财政部政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》、《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》、《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》来着重规范PPP项目的管理。

2.社会资本。在国家政策的大力扶持下，我国私营经济经历了从小渐大、从弱到强的发展历程，已经具有足够的实力参与公共基础设施的建设。据国家统计局统计数据，截至2014年底，我国城乡居民人民币储蓄存款年底余额达到了48.53万亿元，且全国私营经济固定资产投资达到14.95万亿元。居民储蓄与私营经济中的巨额闲置资金能够有效的弥补公共体育场馆建设中的资金缺口，私营经济所具有的管理方式、专业技术等能使公共体育场馆改变效率低下的运营方式，助力体育产业逐步走向市场化。

3.体育产业。体育产业扶植政策向好。2014年国务院提出“到2025年，中国体育产业总规模超过5万亿元，增加值2万亿元”的目标，表明国家对体育产业发展的重视度不断提高。近年来居民健康意识的增强，加速了居民消费结构的改变，居民在体育产业中的消费占比不断增大。

市场规模不断增大。2014与2015的体育产业总规模分别达到了1.35、1.8亿元。体育产业历年增加值相关数据如图3：

体育产业链更为完善。以竞赛表演和健身休闲为驱动，体育用品为支撑，公共体育场馆、体育培训、体育中介、体育传媒等业态快速发展的体育产业链已初步形成，以百度、阿里巴巴为首的资本巨头也看好体育产业这块“香饽饽”，大力注资体育产业。

（五）公共体育场馆项目应用PPP模式的优势

1.提高公共体育场馆的运营效率。在PPP模式下，一方面社会资本的参与拓宽了项目的融资渠道，增加了项目的资本金，降低了政府部门的财政债务负担；另一方面，社会资本与政府的合作贯穿整个项目周期，权责对等，双方一荣俱荣，一损俱损，能同时兼顾公共体育场馆项目的公益性与商业性。另外，PPP模式下市场化机制的引入，带来了成本降低、效益增大、效率提高等诸多益处。

2.促进公共体育场馆制度变革。PPP模式的推行，将会使社会资本大量注入到公共体育场馆的建设和运营中，打破我国公共体育场馆发展资金的“瓶颈”，减轻政府的财政压力，形成了多元化的投资主体，改变了政府包办公共体育场馆的腐朽体制，推进了大型公共体育场馆管理体制的深化改革。

3.提高社会资本投资的积极性。按照PPP模式的操作流程，社会资本与政府部门的合作贯穿整个项目始终，从设计、建设到运营社会资本均在其中，且二者共担风险、共享收益。同时社会资本能享受到政府部门给与的扶持政策。如此一来，降低了社会资本的投资风险，保障了社会资本相应的利益，极大的提高了社会资本投资公共体育场馆项目的积极性。

四、公共体育场馆项目应用PPP模式的问题与对策

（一）项目招投标阶段

1.存在问题。该阶段主要问题是多元化融资背景下投资主体的磨合问题。主体之间存在两方面矛盾，即风险与利益的分担比例、权利与责任的分配问题。如我国第一座国际标准的公共体育场馆“鸟巢”在建设过程中，由于考虑国家形象、敏感政治因素以及一些对于社会资本准入条件的限制，造成最终只有3个联合体正式递交了投标文件参加评审，并且联合体代表均变更为国内企业，没有外资企业参与其中。并且“鸟巢”项目存在着一些投资方资金不到位、中途退出、分头施工等问题，影响了国家公共体育场馆的施工进度。这些问题均是投资主体项目合作中权责不明晰导致的。

2.解决方案。在风险与利益的分配问题上，主要是通过谈判确定兼顾多数人利益的项目方案，并在合作协议中明确规定出资比例、招标流程、场馆公益性与商业性的多寡、设计方案等来避免后续纠纷。在权利与责任的分配问题上，PPP项目的實施需要通过法律法规界定各方在公共体育场馆建设中应承担的责任和义务，从而保障各方的合法权益。深圳大运中心项目就成功做到了这一点，在项目合作中详细列明了公私双方的权利、责任、义务、利益分配、运营要求、商业模式选择、财政扶持政策、绩效考核机制等条件，奠定了双方合作的基础，并成为项目成功的保证。

（二）项目建设阶段

1.存在问题。该阶段存在信息不对称以及项目施工难度大的问题。信息不对称问题主要是由公共体育场馆方案设计者与建设运营者不相同导致的。在建设过程中，施工方由于按照并非自行设计的图纸施工，如果施工队与设计者信息沟通不及时，施工时就可能出现错误不得不返工重建，不仅延缓项目进度，也会增加项目开支。在后续运营中，由于运营管理者并非设计方案者，建成后公共体育场馆相应功能规划可能不利于后续商业化运营。如在“鸟巢”公共体育场馆的建设中，就发生了工期安排与建设难度的不匹配、设计方案临时改动等问题，均延缓了工期进程，损失了相当的利益。另外，公共体育场馆是具有鲜明特色的专业化建筑，它的建造不光包括一般工业与民用建筑的部分，还包括与体育工艺相关的系统，建设难度高。endprint

2.解决方案。建立项目管理团队小组，将管理贯穿项目的概念阶段、准备阶段、实施阶段以及收尾阶段，尤其要对实施阶段的进度、质量和费用进行严格的控制。注重相关专业人才培养，更要注重高端复合型人才的培养，包括融合经济、金融、财务、等专业学科的人才。

（三）项目运营阶段

1.存在问题。该阶段通常存在两方面问题：一是缺乏专业管理团队或者是不具备项目运营经验；二是缺乏良好的商业模式，难以形成完善的体育商业链，从而带来可观的经济效益。如“鸟巢”因为是国家公共体育场馆，多是用于进行一些非营利性活动，导致国家公共体育场馆的公益性强、商业性弱，难以维持公共体育场馆的日常运营。此外，项目公司从未运营过体育场，缺乏相应经验。

2.解决办法。要引进专业的管理团队，结合项目自身特色设计合理的运营管理模式，同时项目策划方案中应明确场馆后续运营的盈利模式，并论证该模式的可行性。盈利模式的主要设计思路为场地出租与衍生服务相结合。

具体方案可简要概括为在专业运营公司的建议下，对公共体育场馆片区整体统一规划，划分场馆与商业片区，公共体育场馆内部应与周边各类业态相互补充，形成体育生态圈。公共体育场馆可通过出租场地用于文娱活动、赛事举办、体育队训练等赚取租金，另外可同时出租广告位获得广告收入。建立体育周边用品商店，结合赛事、明星选手等卖点售卖相关体育周边产品，比如奥运会纪念品等。在体育场馆周边发展补充业态，包括餐厅、酒店、商圈等。

五、总结

公共体育场馆项目对PPP模式的应用，加快了政府的职能转变，使政府专心执行其作为领导者和监督者的职责，将提供体育运动场所的职责交给管理专业化、技术创新力强的社会资本。同时，市场竞争机制的引入使得公共体育场馆服务质量提高、运营成本降低、运营效率提升，达到了公益性和商业性的双赢状态。尽管PPP模式在公共体育场馆项目实施中优势明显，但随着PPP模式的大量运用创新，会出现越来越多的问题，需要我们不断研究并努力解决。

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[责任编辑：潘洪志]endprint