地方政府行为对新型城镇化建设的影响：文献综述

唐雪华+马泽伟+唐雪静+秦俊丽

[摘 要] 当前，我国正处于城乡二元经济结构向现代经济结构的转换时期，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力，加快农业转移人口市民化的进程，控制城镇空间扩张，应成为今后一个时期城镇化的首要任务。通过在梳理相关文献的基础上，指出地方政府在新型城镇化建设中提供的基本公共服务应不仅仅投向能尽快促进经济增长的项目上，还应在城镇化进程中使农业转移人口在养老、医疗、教育、就业、住房等方面获得与市民平等的权利和待遇上进行投放，以打破城乡二元结构的藩篱。通过把地方政府的职能控制在合理的范围内，避免其“越位”和“缺位”，实现基本公共服务均等化。进而使城镇成为经济、社会、科技和文化发展的中心，促进城乡一体化发展。

[关键词] 地方政府行为；新型城镇化；基本公共服务

[中图分类号] F406.17 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）01-0037-04

改革开放以来，中国城镇化进程成效显著，城镇化率从1978年的17.87%增长到2016年的57.35%1（數据来源：根据《中国统计年鉴》相关数据整理），与世界平均水平相当。但是，在对城镇化的成绩予以肯定的同时，也应看到，当前中国城镇化的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，仅仅靠城镇化率这一人口数量型指标是远远不够的，也产生了诸多问题，如城乡差距持续扩大，城乡矛盾趋于尖锐，资源环境条件恶化等。可见，城镇化不仅仅是数量的增长，更应着重调整城镇化的布局和结构，走以提升质量为主的转型发展之路。“新型城镇化”是中国现代化转型视角下社会结构和关系的再调整，建立适应城乡发展转型与健康城镇化战略转变的新型城镇化，提高城乡基本公共服务水平，离不开地方政府行为。通过从地方政府行为出发，探讨基本公共服务的供给如何促使空间城镇化与人口城市化相结合，进而建立相应的农业转移人口市民化激励机制，引导政府的财政支出与新型城镇化挂钩，提升新型城镇化建设水平，激发经济活力。在此，对地方政府行为与新型城镇化建设的相关研究进行梳理。

一、城镇化发展的内涵

作为经济发展过程中不可避免的重要环节，学术理论界对城镇化的内涵进行了深入的研究。城镇化，也有部分文献将其称之为“城市化”，该词最早由A·塞尔达（1867）提出。一直以来，城市均被视为“革新的中心地”、“发展机遇的环境”（Friedmann，1973）。当前，城镇化的衡量指标主要是城镇化率（城镇人口占全部人口的比重）。从人口迁移的角度，城镇化进程指的是城市和乡村间人口分布方式的变化（托达罗，1988；库兹涅茨，1989）。针对城乡之间人口的分布状况变化，Lewis-Fei-Ranis二元经济模型对Lewis的劳动力无限供给这一前提假设进行修正，探讨城镇化发展过程中工农业两部门的平衡增长（Lewis，1954；Fei & Ranis，1964）。根据逻辑斯蒂曲线，城市化过程有其自身的发展规律，分为初期、中期和后期三个阶段：初期的城镇化率小于30%，处于较低水平，城镇化过程缓慢；中期城镇化率在30%-70%之间，这一时期主要是农村人口向城市人口转化的过程，城镇化发展迅速；后期城镇化率为70%-90%之间，该时期农村人口的转化已趋于停止，主要是城市人口由第二产业向第三产业转移这一构成的变化（Ray M·Northam，1975）。可见，城镇化过程并非始终是直线上升的。工业化的发展在初期快于城镇化发展水平，当工业化与城镇化水平达到13%后，城镇化进程加快并赶超工业化水平，与工业化的发展相辅相成（H.Chenery，1988），而城乡收入差距和地理距离通过影响城乡之间的人口迁移，也进一步对城镇化的水平产生影响（Zhang and Song，2003）。

但是，城镇化水平不能仅以人口比重的变动作为衡量标准，除了城镇化率这一数量指标，城镇化水平的衡量还应有质量指标和功能指标（洪银兴、陈雯，2000），即新型城镇化。新型城镇化作为现代进步的标志，实质是缩小城乡之间的差异，实现城乡经济社会协调发展，共同繁荣（曹钢、何磊，2011）。与传统的城镇化相比，新型城镇化主要以新型工业为推动力，打破以往单存靠“圈地”等行政手段人为城镇化的模式，要求空间城镇化与人口城镇化协调发展。以农民工城镇化为例，农民工城镇化分为两个路径，即打工城市的城镇化和老家的城镇化（周蕾、谢勇、李放，2012）。可见，新型城镇化不仅涉及人口就业结构，还涉及经济产业结构和城乡空间社区结构，唯有统筹兼顾，才能在城镇化过程中使城乡人口、经济、社会、资源、环境等各方面共同发展（何平、倪苹，2013）。需控制城镇空间的盲目扩张，围绕“人”的需求，重视服务业匹配，有条件的地区甚至可以适度超前推进以服务业为载体的城市功能建设（谢呈阳、胡汉辉、周海波，2016）。

二、城镇化建设的规模和聚集效应

城镇是区域发展的综合产业极，而成为区域中商贸中心、服务中心的城镇，其带动作用对地区差别效应的增加具有重要影响（佩鲁，1998）。可见，城镇间存在空间相互作用，不同规模的城市具有不同程度的聚集效应和外部成本，大城市辐射区内的中小城市和小城镇发展更快（王小鲁、夏小林，1999）。城镇太分散不利于城镇的可持续发展，无法充分发挥规模效应和集聚效应，也会造成农业的不可持续发展（洪银兴、陈雯，2000）。美国1900—1990年期间城市发展的变化验证了“城市簇”的概念，即毗邻其他城市而出现的新城市发展相对较快，且相邻城市增长率的依存度较高（Dobkins&Loannides，2001）。但是，城市的净聚集效应并非始终上升，而是与城市规模呈倒U型关系：最初，随着城市规模的扩大，净集聚效应也急剧上升，达到最高点后，尽管城市规模仍在扩大，但净集聚效应逐渐下降（王小鲁、夏小林，1999；Au&Henderson，2006）。就中国而言，中国东部地区城镇化和工业化提高了农业技术水平，对加快城乡一体化进程效果显著（Longetal，2009）。endprint

鉴于城市“规模效应”和“集聚效应”的显著存在，城镇化与经济增长具有紧密的联系。对城镇化与经济增长持乐观态度的学者认为，经济发展对城镇化具有巨大的推动作用，二者是一种线性关系（Northam，1975）。经济增长对城镇化水平具有积极的影响（Bruckner，2012），这种影响既体现在城镇规模的扩大上，也体现在城镇数量的扩大上（Lanmpard，1995）。加快城镇化，在促进经济创新增长的同时，也有利于缩小城乡差距（沈凌、田国强，2009）。经济增长对城镇化的影响有规模效应和结构效应两方面，结构效应在经济增长对城镇化的促进效应中的作用不容忽视（苏素、贺娅萍，2011）。也有观点认为城镇化是一把双刃剑，尽管城镇化能够通过聚集效应促进经济增长，但也造成了交通拥挤和环境污染等问题（Duranton & Pugals，2004）。城镇化对经济增长并不全是正面效应，在拉丁美洲、非洲和东亚等国家和地区中，城镇化对改善城市内部的贫困现状收效甚微（Ravallionetal，2007），城镇化的演进并未促进非洲、拉美等国家的经济和就业增长，而是与经济增长呈负相关关系（Poelhekke，2008）。

城鎮化的规模效应与聚集效应已被多数文献所阐述。在中国当前的国情条件下，中国的城镇化速度是否过快，规模是否适度，理论界存在较大的分歧（白南生，2003）。一种观点认为中国的存在过度城镇化现象，应适当予以控制（陈阿江，1997；董黎明，1999；李强，2006）。工业产值有相当一部分是由隐形城市人口（乡镇企业和农民工）创造，中国的隐性超城市化问题明显，中国真实的城镇化率比统计数据要高（邓宇鹏，1999；国家计委宏观经济研究院课题组，2000；姜波，2004）。城镇化水平一年提高0.16-0.18个百分点，远超当前世界平均的城镇化水平（周一星，2005）。城镇化存在冒进和空间扩展失控的状况，城镇化特别是“土地城镇化”速度虚高，影响资源的合理配置，带来环境污染等问题（陆大道等，2007）。盲目追求城镇化速度，忽视了城镇化的质量，进一步拉大了城乡差距（周迪，2007）。主流观点则认为中国的城镇化水平严重滞后，应加快中国的城镇化发展进程。政府人为限制城镇发展的制度与政策使得城镇化严重滞后（夏小林、王小鲁，2000；朱铁臻，2000；孙永正，1999），此外，倘若在城镇化水平的衡量标准中考虑进质量和功能指标，中国的城镇化水平将更低（洪银兴、陈雯，2000）。作为扩大需求的长期战略，城镇化与部分流动人口市民化步伐的加快能有效改善中国目前产品结构和消费结构不匹配的问题（Cai，2000）。城镇化进程的加快对中国的现代化建设意义重大，有利于稳定农业基础、增加农民收入、调整国民经济结构（杜鹰，2001），且是解决“三农”问题、实现城乡一体化、使城镇化进程与工业化进程协调发展的根本途径（蔡继明等，2007）。金融危机造成的钢材和建筑装潢材料价格走低，给城镇化进程的加快推进带来了契机，采用有效的激励方式刺激农民的需求，将使城镇化快速发展（洪银兴，2008）。城镇化建设使中国的经济发展更符合市场的运行规律，是中国经济向现代化进程迈进的内生性要求（王建，2009）。

在中国需要加快城镇化进程成为主流观点的情况下，采用何种路径可以充分发挥城镇化的规模效应和聚集效应，使城镇化建设健康可持续发展呢？当前主要有小城镇路径、大城市路径和协调发展观三种观点。主张小城镇路径的学者认为农村劳动力就近转移的社会排斥比较少，生活成本相对较低（温铁军，2000；沈坤荣、唐文健，2006）。主张大城市路径的学者认为市场调节下大城市的合理发展可以改善资源配置状况，提高经济效益，中国应改变重点鼓励小城镇发展这一政策，发挥大城市的辐射带动效应（王小鲁、夏小林，1999；王小鲁，2010）。持协调发展观的学者则认为大中小城镇应协调发展（辜胜阻、李永周，2000；洪银兴、陈雯，2000；王国刚，2010）。在已有小城镇的基础上，城镇应成为向乡村传播城市现代化要素的中介，实现城镇化与城市化的衔接（洪银兴、陈雯，2000），促使每个人（乃至每个家庭）可以根据不同城镇消费成本的高低而流动，选择与自身条件相符的城镇（王国刚，2010）。整体上，产业结构高级化、新型城镇化建设对经济增长存在正向结构性冲击且外溢效用明显，经济增长空间依赖性强（陈含桦，2017）。

三、政府行为在城镇化建设中的影响

促进城乡一体化，缩小城乡收入分配差距，应加大对农业的人力资本投资，以进一步解放农业劳动力（Schultz，1964），因而教育是中国农村人口做出是否向城市迁移决策的重要因素（Zhao，1999）。除教育之外，中国在进行城镇化建设的过程中，政府还应同时兼顾其他社会保障措施。长期以来，中国以经济增长为主要目标，地方政府实施经济政策的过程中带有明显“城市倾向”，对收入分配均等化的不够重视，带来了城乡收入差距的不断拉大（陆铭、陈钊，2004）。政府应引导产业进行梯度转移，合理规划不同类型产业的发展区域，并在欠发达地区鼓励发展劳动密集型产业，促使农业转移人口就近市民化（温铁军，2000；沈坤荣、唐文健，2006）。尽管在内陆地区的公共服务均等化方面，财政均等化政策（包括农村财政支出、地方税收等）发挥了积极作用，但在收入分配均等化方面，该政策的效果并不显著（Shenggen Fan & YiYao，2006）。对于行政级别高的大城市，如果依然实行“城市倾向”的政策，财政政策和资本市场向其倾斜，会鼓励人口向大城市流动，导致大城市人口的过度集中，出现超大城市，这是中国城市在发展过程中应予以注意的（亨德森，2007），实施新型城镇化战略，应避免政策过多地向大城市尤其是特大城市倾斜。城乡投资的差异程度越大，城乡的差距就越大，加大城乡间的固定资产投资（骆永民，2010），完善交通基础设施，提高城乡间的交通便捷度，能够缩短城乡之间人员往来的时间，对城乡的发展具有促进作用（刘红梅、张忠杰、王克强，2012）。不过，中国经济运行过程中，存在的主要问题还是“住、行、学”等方面供给量的严重不足，政府应将生产性投资和消费性投资分离出来区别对待，避免搞“一刀切”，对生产性投资进行有效调控，同时对消费性投资的调控予以适度放开，赋予广大城乡居民充分的选择权（王国刚，2010）。推进城市化的进程要适时制定相应的财税、社会救助和就业等配套措施，避免收入分配差距的扩大而导致社会结构失衡，增加社会的不稳定因素，激发社会矛盾（莫亚琳、张志超，2011）。endprint

与当前中国的现状一样，美国的进步时代（19世纪90年代到20世纪20年代）也曾经经历城市蔓延（空间城镇化快于人口城镇化）。北美的空间城镇化快于人口城镇化这一现象，除了受经济增长与家庭所有权、个人使用区域扩大的影响外，还受政府行为的影响，主要是政府补贴以及在此政策激励下高速公路、郊区基础设施的投资增长（Club，2000a）。以此为鉴，中国应避免城市蔓延，使空间城镇化与农业转移人口市民化均衡协调发展。然而，在以经济增长为主要政绩考核指标的体制下，地方政府具有较强的征地激励，并在主观上认为推动土地农转非市场化改革便是城镇化建设，造成了空间城市化与农业转移人口市民化的不匹配（陶然、曹广忠，2008）。可见，城市空间规模过度扩张，主要是地方利益驱动与现行土地制度的缺陷二者共同作用的结果，而农业转移人口市民化增长滞后的制度障碍，则是城乡二元体系下福利制度的差异造成的（蔡继明、程世勇，2011）。城乡二元土地制度和财政体制通过地方政府间的经济竞争，进一步加剧了地方政府的行为对空间城镇规模和农业转移人口市民化的影响程度（蔡继明、熊柴、高宏，2013）。

农业转移人口市民化的成本较高，也是导致空间城镇化与农业转移人口市民化不协调的原因之一。据测算，在不考虑运行和管理成本的情况下，城市人口每新增一个，相应的市政公用设施配套成本特大城市、大城市、中等城市、小城市分别为10、6、3、2万元（建设部调研组，2006）。针对当前的农民工市民化问题，市民化所需投入的最低资金量，在考虑市政基础设施投入和教育、医疗、住房等社会保障投入的情况下，应是10万元左右（中国发展研究基金会，2010）。这一结论与以嘉兴、武汉、郑州和重庆四个城市为调研对象进行估计的结果是大体一致的，农民工市民化的成本同城镇规模和经济发展水平具有较强的相关性，以2010年为不变价格，市民化所要增加的财政支出，大约为8万元（国务院发展研究中心，2011）。在财政分权程度越高的情况下，地方政府作为“理性经济人”，从成本收益的角度考虑，更倾向于推进空间城镇化，对农业转移人口市民化的重视程度不够（熊柴、高宏，2012），农业人口城镇化的增长严重滞后，新型农村养老保险的覆盖率不足17%，大量农民工被排除在城乡社会保障之外（周蕾、谢勇、李放，2012），人口城市化与空间城市化的不匹配问题进一步扩大。

要有效限制城市空间规模的增长，应制定城市增长边界（Gennaioetal，2009），实行发展税和分级税率（Bentoetal，2006；Banzhaf & Lavery，2010）。中国的城镇化进程直接推动了利益主体的变化，这就需要促使地方政府转变目标和职能，改革分税制，通过政策促进经济增长模式的转型，改变过度依赖土地财政的行为，转而通过增强城镇的竞争力并发挥城镇的聚集效应获益，从对物的投资向对人的投资这一方向转变（中国经济增长前沿课题组，2011），弱化附着在户籍制度中的各种功能，使农业转移人口共同分享医疗、教育等各项城镇福利（周蕾、谢勇、李放，2012）。因此，只有改革一直以来采取的具有明显“城市倾向”的居民收入分配政策和固定资产投资体制，才能破除城乡二元结构的藩篱，统筹城乡发展（刘红梅、张忠杰、王克强，2012）。新型城镇化对优化财政职能、夯实财政运行基础等方面具有积极的意义（孙健夫，2013）。推进农业转移人口市民化与空间城镇化协调发展，关键在于改革城乡二元土地制度、财政制度和以GDP增长为主的官员政绩考核制度（蔡继明、熊柴、高宏，2013）。传统的地方经济发展模式已不符合新型城镇化和土地利用效率提高的要求，为了更好地推进城镇差异化发展，需要提升要素市场化水平，建立差异化地方政府考核办法，出台配套户籍与转移支付等政策（曹飞，2017）。

四、简要评述

通过对上述文献的梳理，已有文献的贡献及不足之处主要如下：

（一）已有文献的贡献

1.在城镇化水平的衡量方面，豐富了城镇化建设的理念，随着城镇化内涵的不断发展及对城镇化效应探讨的不断深入，城镇化建设的衡量标准从注重数量指标向注重质量指标转变。这些为新型城镇化建设如何提升质量标准、发挥城镇的规模效应和聚集效应提供了重要思路。

2.在地方政府行为与城镇化建设的关系方面，研究当前体制下对地方政府的行为激励如何进一步影响城镇化建设。这些研究有助于正确认识当前体制中存在的不足之处，规范地方政府的行为，进而在新型城镇化建设中避免空间城镇化与农业转移人口市民化的非协调发展。

（二）已有文献研究存在的不足之处

1.对新型城镇化建设中公共权责的实际配置问题较少涉及。已有文献很少提出在新型城镇化中如何规范地方政府的财政支出偏好行为，以使地方政府更好地履行政府职能，由“强政府”向“有限政府”、“公共服务型”政府转变。

2.对城镇化建设的定量分析主要集中于研究经济因素对城镇化建设的影响，非经济因素仅有少量学者进行定性分析。新型城镇化要使空间城镇化与农业转移人口市民化协调发展，实现基本公共服务均等化，而已有文献尽管也涉及了地方政府的行为对新型城镇化建设的影响，但较少对财政支出与城镇化建设的质量二者进行定量分析。

总之，经济发展方式转变是一个复杂的系统工程，政府在转变经济发展方式过程中必然要扮演相当重要的角色。在新型城镇化建设中，需要重新认识和调整政府与市场关系，把地方政府的职能控制在合理的范围内，避免地方政府在新型城镇化建设过程中的“越位”和“缺位”，实现基本公共服务均等化。研究新型城镇化中地方政府的行为问题，不仅是转型期加快地方政府职能转变的需要，也是规范地方政府行为的外在要求。研究地方政府的权责配置，并通过引进非经济因素进行定量分析，能够更深入地论证地方政府行为偏好对提高城镇化建设水平，使城镇成为经济、社会、科技和文化发展的中心，促进城乡一体化发展。

[参考文献]

[1]蔡继明，熊柴，高宏.我国人口城市化与空间城市化非协调发展及成因[J].经济学动态，2013（6）.

[2]曹飞.基于演化博弈视角的地方政府间建设用地指标配置策略研究——促进差异化发展的城镇化观察[J].商业研究，2017（10）.

[3]陈含桦.“新常态”背景下产业结构高级化、新型城镇化与经济增长——基于省域面板数据的空间计量分析[J].商业经济研究，2017（11）.

[4]何平，倪苹.中国城镇化质量研究[J].统计研究，2013（6）.

[5]洪银兴，陈雯.城市化模式的新发展——以江苏为例的分析[J].经济研究，2000（12）.

[6]孙健夫.推进新型城镇化发展的财政意义与财政对策[J].财政研究，2013（4）：63.

[7]万广华.城镇化与不均等：分析方法与中国案例[J].经济研究，2013（5）.

[8]王小鲁.中国城市化路径与城市规模的经济学分析[J].经济研究，2010（10）：31.

[9]谢呈阳，胡汉辉，周海波.新型城镇化背景下“产城融合”的内在机理与作用路径[J].财经研究.2016（1）.

[责任编辑：潘洪志]endprint