和林格尔县集体建设用地征收补偿改革研究

王桂华+吴全+姜剑锋+张弈恺

摘要：研究目的：破解和林格尔县集体建设用地在征收补偿过程中遇到的难题。研究方法：运用理论结合实际、定性定量分析、系统分析，案例分析等研究方法，以相关土地征收理论为指导，将国内外土地征收制度做比较，努力探索集体建设用地征收补偿改革路径，加强改革的力度，不断完善体制机制建设。研究结果：公平合理的补偿标准与科学完善的补偿政策，可以保护农民的基本权益，使农民可以获得更加为理想的补偿，促进经济发展和社会稳定。研究结论：现行征收补偿中存在问题的原因是相关法律法规不完善、社会保障力度不够，政府农民沟通不畅，导致出现就业保障机制不健全、征收补偿标准不精准，征收补偿制度不完善的问题，解决问题的改革路径为规范征收补偿程序、完善征收补偿安置办法、推进社会保障体系的建设，确保全局监督。

关键字：和林格尔县；集体建设用地；征收补偿

Research on the Reform of the Collective Construction Land Expropriation Compensation---Take Helingeer County as an Example

Abstract：Research purposes：to solve the problem of collective construction land in Helingeer County in the process of compensation and expropriation. Research methods include combining theory and practice，qualitative and quantitative analysis，system analysis，case analysis and other methods. Under the guidance of the relevant land expropriation theory，comparing the land expropriation system at home and abroad. Efforts should be made to explore the reform path of collective construction land expropriation compensation，strengthen the reform efforts，and improve the system and mechanism construction constantly. The results of the study：fair and reasonable compensation standards and scientific and perfect compensation policy can protect the basic rights and interests of farmers so that farmers can get more satisfactory compensation，and promote economic development and social stability. The conclusion of the study：the existing problems in the collection compensation are due to imperfect laws and regulations and inadequate social security. The poor communication between government and farmers leads to imperfect employment security mechanism，inaccurate collection compensation standards and imperfect compensation system. The reform way of solving the problem is to standardize the procedure of collection and compensation，to perfect the method of levying compensation and resettlement，to promote the construction of social security system，and to ensure the overall supervision.

Key words：Helingeer Country；Collective Construction Land；Expropriation Compensation

1.前言

1.1研究背景及意義

当下和林格尔县集体建设用征收补偿过程中存在很多的问题，为了解决这些问题，为了维护农民土地权益与保障农民公平分享土地增值收益，需结合和林格尔县实际情况进行集体建设用地征收补偿改革研究。

通过研究制定出台的相关制度办法，探索实践改革试点项目，做到将理论与实践相结合，完善体制机制建设。公平合理的补偿标准与科学完善的补偿政策，可使农民获得更加公平合理的补偿，促进社会经济发展及维护社会。

1.2研究的理论基础

1.2.1.马克思主义地租地价理论

马克思认为土地的价格是资本化的地租[1]，有了地租后才产生了土地价格[2]，这个购买土地的价值是土地提供的地租的购买价格[3]，并不是土地的购买价格而是地租资本化的表现。

1.2.2产权制度理论

现代经济学认为产权清楚明晰的界定是商品进行交换和转移的前提，产权明晰了才能够明确各个权利主体之间权、责，利[4]。地价为土地产权的交易价格，产权的让予为土地交易的实质[5]。endprint

1.2.3征地补偿理论

各国土地征收的法律依据都具有以下三个显著的特征：

（1）土地征收是政府特有的权力；

（2）征收土地只能用于公共目的；

（3）在行使土地征收的权利时，必须给予农民以合理补偿[6]。

1.3研究内容、方法及技术路线

1.3.1研究内容

本文从和林格尔县集体建设用地征收补偿入手，首先从阐明为什么要进行集体建设用地征收补偿研究。其次借鉴国外土地征收补偿先进经验，和集体建设用地征收补偿研究的相关理论。然后了解集体建设用地征收补偿现状，提出集体建设用地征收补偿的改革路径，最后对全文论述的主要观点进行总结和提炼。

1.3.2研究方法

本文用到的研究方法有文献调查、定性定量分析、系统分析、案例分析，理论结合实际。阅览相关学术著作，借鉴国内外先进经验，摸索出自己的研究方向。查阅比较和分析相关资料。设计论文大纲，理顺研究的思路，找到写作难点和重点，分析和林格尔县集体建设用地征收补偿存在的问题，探索解决问题的对策。以和林格尔县发电厂贮灰场改革试点项目为案例，探索出更加利于经济发展的新路径。

1.3.3技术路线

具体研究思路见下图1，即和林格尔县集体建设用地征收补偿改革研究技术路线。

2.集体建设用地征收补偿现状

2.1研究区概况

2.1.1地理位置

和林格尔县是内蒙古自治区首府呼和浩特市所辖旗县之一，占地总面积达3436hm2，处于内蒙古自治区的中南部，北边靠着和林格尔县市赛罕区和土默特左旗，西面连着托克托县，往南与清水河县接壤，东南方向是山西省右玉县，再往东便能与凉城县和山西省左云县相邻[7]。

2.1.2社会经济条件

以下（见表1）是和林格尔县2016年底在社会经济增长方面的情况统计：

2.1.3土地利用现状

和林格尔县土地类型比例如图2所示：

2.2征收补偿标准

迁补助费：按1000元/户给予补助。临时安置补助：按照200元/月/户、货币补偿临时安置期8个月给予补助，产权调换临时安置期24个月给予补助，因特殊原因不能如期产权调换，每延期一月，按300元/月/户给予补助。具体按表2和表3的标准来补偿。

一类装修补偿300元/平方米、二类装修补偿200元/平方米，三类装修補偿150元/平方米。具体按表4的分类来补偿。

土地征收涉及房屋装饰装修中一等装修补偿200元/平方米，二等装修补偿150元/平方米。具体按表6的分类来确定补偿价格。

2.3征收补偿存在不足的原因

2.3.1相关法律法规不完善

和林格尔县政府台了一些关于土地征收补偿的办法和规定，但效果并不理想，在对于处理集体建设用地征收补偿问题时，政府一般只考虑到农民目前受到的损失，只把征收面积作为确定补偿标准的因素，却没有考虑农民失业的潜在风险和失去生活来源这些因素[8]，最终还是不能确切的为维护农民利益提供有力的政策依据。

2.3.2社会保障力度不够

一些评估机构，并没有用公平公正的态度来对和林格尔县的土地进行评估，于是就有了近年来因拆迁导致的悲剧。农民文化程度普遍不高，就业的观念也比较落后，即使有些地方开展了农民工技能培训研讨会，但并没有好的效果。另外在征收补偿过程中，农民养老保险方面也存在着补偿安置不到位的问题，农村养老保险制度的完善是农民今后依靠基本生活的重要保证。

2.3.3政府农民沟通不畅

有时政府在公告发布之后农民却不知情，一是很多农民没有看公告的意识，二是政府相关部门对于农民能否看到以及了解公告内容没有足够的重视。政府发布公告的目的就是征求农民的意愿，所以政府发布公告与农民了解公告是一个政民沟通的过程，倘若这个过程没能达到它的作用[34]，政府没有办法及时的了解农民的诉求，以至于对农民利益的维护更加困难。

2.4现行征收补偿中存在的问题

2.4.1就业保障机制不健全

在和林格尔县集体建设用地征收补偿的过程中，政府总是对农民采取货币安置的补偿政策，农民在享受货币补偿安置方式带来财产瞬间猛增的同时，还承担了很多风险，政府未考虑农民未来会遇到的风险。现行的集体建设用地征收补偿没有健全的就业保障机制，农民大多都没有劳动技能和技术特长，从劳动向就业的转变非常困难。便靠着原来的土地补偿款和搬迁补助费来生活，一些农民肆意挥霍，影响了自己将来生活的同时也扰乱了社会。

2.4.2征收补偿标准不精准

据资料显示和林格尔县的征地补偿费从2006年平均每亩为7401.3元，提高到了2011年每亩23113.57元，而同期土地出让金由每亩平均1.6万元提高到每亩5.9万元，根据以上数据可以了解到，直观上来看补偿费似乎是提高了，但其实政府从农民集体手中拿走了更多的财产性收入，农民并没有在真正意义上获得更高的补偿款。endprint

2.4.3征收补偿制度不完善

关于集体建设用地征收补偿的法律严重缺失，只有少数通用的规则，这种情况使得和林格尔县农民的权益很难得到保障，土地问题是一个反映深层次矛盾和问题，极为敏感突出和复杂，然而关于和林格尔县农民社会保障的文件，都是一些立法层次较低的行政法规、规章，法律级次太低，缺乏指导农民社会保障工作的纲领性文件[9]。

3.集体建设用地征收补偿改革路径

3.1改革的原则

第一是必须公平透明，审批、规划、补偿都要公开。

第二是必须以农为本，所有利益均与农民共建共享。

第三必须是依法办事，政府务必尊重农民所拥有的权利。

3.2改革的具体路径

3.2.1规范征收补偿程序

出台集体建设用地征收补偿制度的相关法律法规，涵盖调解矛盾纠纷的相关条款，以及政府如何监管条款。征收人弄虚作假，提供伪造、涂改收土地有效证明文件，骗取补偿款的，调查属实后将已领补偿款全部依法追回，所签订的征收补偿协议也依法作废，并追究相关责任人。

3.2.2完善征收补偿安置办法

对和林格尔县集体建设用地征收补偿安置办法和和林格尔县集体宅基地补偿办法的补偿方式、补偿内容、补偿标准、安置标准，补助及奖励这五个方面来探索更加公平的补偿机制；强调政府责任，遵循市场原则，确定较高的征收补偿标准。

3.2.3推进社会保障体系的建设

就业是农民通过自我保障提高生活水平的最可靠的出路。在促进就业的过程中最主要的是提高和林格尔县农民的职业技能，政府部门应强化对农民就业的培训力度，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训[10]。提高失地青壮年农民的转岗就业能力，积极为他们拓展就业渠道，同时应加强他们的思想引导，鼓励他们进城创业，并在一定程度上给予创业和就业的优惠政策[11]。

3.2.4确保全局的监督

首先要采取有效措施解决矛盾，做好本职工作的同时还要注重与农民的沟通，保证拆迁工作顺利开展。其次为提高农民的生活环境，生活水平及生活品质，必须加快对基础设施建设的完善，再次要坚持完善集体建设用地征收补偿制度，使农民获得更加公平合理的补偿。

3.2.5和林格尔县征收补偿改革案例

（1）案例介绍

和林格尔县发电厂由中国华能集团北方联合电力有限责任公司投资建设，厂址位于新店子镇境内，工程静态投资50.57亿元，动态投资55.72亿元，于2014年3月正式开工建设，建设规模为2台660兆瓦超临界燃煤间接空冷发电机组，2016年5月5日，该试点项目集体建设用地使用权转让签约仪式成功举行。计划2017年底投产1台机组。和林格尔县发电厂贮灰场项目作为配套项目，位于新店子镇浮石山行政村高夭子自然村，占地面积321.33亩，首期启动280亩。按实际情况给予农民青苗补偿费500元/亩～1000元/亩，土地使用权转让费38000元/亩（其中农民补偿费17794元/亩、村集体经济组织补偿费2500元/亩、耕地占用税及政府其他收益17706元/亩）。

（2）征收补偿过程

政府在充分调查研究和与村民座谈协商的基础上，开展了社会稳定风险评估工作。在村集体经济组织在与农民充分协商，并给予合理补偿的基础上，签订了补偿安置协议，公开项目占用土地信息，农民交回了承包土地的使用权。村集体经济组织申请办理了农用地转用审批手续，通过城乡建设用地增减挂钩的方式办理了农用地转用手续，解决了建设用地指标。村民代表大会的召开，会上讨论土地使用权转让的事宜，经过村民代表大会讨论决定，由村集体经济组织出具集体建设用地使用权转让授权委托书，委托和林格尔县人民政府转让属于本集体经济组织的集体建设用地使用权，用于和林发格尔县电厂贮灰场项目用地，并代为处理土地使用权转让过程中的一切事宜。和林格尔县人民政府与中国华能集团北方联合电力有限责任公司和林格尔县签订集体建设用地使用权转让协议。县不动产登记局为用地单位核发了不动产权证书。县公证处公证人员对集体建设用地使用权的转让簽约进行了现场监督和公证，并且出具了公证书。政府委托了有资质的评估公司，对该宗土地进行了地价评估，来帮助企业融资贷款。

（3）征收补偿评价

和林格尔县是农村土地征收制度改革试点县，在实际工作中，和林格尔县利用城乡建设用地增减挂钩政策，为和林格尔县发电厂贮灰场项目空间置换建设用地，通过协议转让方式为和林格尔县发电厂提供集体建设用地，从而对集体经营性建设用地入市进行了实践和探索。

4.结论与讨论

4.1结论

本文根据目前因土地征收引发的社会矛盾，以相关土地征收理论为指导，对将国内外土地征收制度做比较，运用系统分析、定性定量分析，案例分析等多种研究方法，分析征收补偿不足的原因，找出征收补偿过程中出现的问题，提出集体建设用地征收补偿的改革路径。

（1）当前在和林格尔县集体建设用地征收补偿过程中存在就业保障机制不健全、征收补偿标准不精准，征收补偿制度不完善的问题[12]；

（2）存在这些问题的原因是相关法律法规不完善、社会保障力度不够，政府农民沟通不畅；

（3）解决这些问题的集体建设用地征收补偿改革路径为规范征收补偿程序、完善征收补偿安置办法、推进社会保障体系的建设，确保全局监督。

公平合理的补偿标准与科学完善的补偿政策，可以保护农民的基本权益，使农民可以获得更加公平合理的补偿，促进经济发展与社会稳定。

4.2讨论

（1）和林格尔县部分用地单位的积极性不高的事情如何处理；

（2）和林格尔县集体建设用地征收补偿制度不符合市场规则的问题如何解决；

（3）集体建设用地入市后，因所有权属于本集体经济组织，如和林格尔县集体经济组织农民因某种原因要求收回使用权时，如何处置；

（4）和林格尔县的一些企业为降低用地成本，不惜侵害农民利益，政府如何调控和监管。

参考文献：

[1]Hui E C M，Bao H J，Zhang X L. The policy and praxis of compensation for land expropriations in China：An appraisal from the perspective of social exclusion[J]. Land Use Policy，2013，32（3）：309-316.

[2]邓卫玲.土地资产会计问题研究[D].湖南大学，2005.

[3]李佩瑾.海域使用评估理论与实证研究[D].辽宁师范大学，2006.

[4]曲波.城镇化进程中土地征收补偿制度的研究[D].哈尔滨工业大学，2008.

[5]韩磊.农村集体土地征收补偿制度改革研究[D].南昌大学，2013.

[6]吴鹏.我国农村土地征收法律制度研究[D].东北师范大学，2005.

[7]张静.社会资本对贫困家庭收入的影响分析[D].西南财经大学，2012.

[8]王蒙. Challenges Faced by SMEs in African Countries：Case Study Focusing on Uganda[D].南昌大学，2012.

[9]何兰兰.我国被征地农民的社会保障制度研究[D].湖南大学，2007.

[10]丁艺，刘占君.浅析当前失地农民问题及对策[J].科教文汇旬刊，2008（5）：148-148.

[11]王红梅.城市化与就业的相关性分析[D].苏州大学，2009.

[12]王晓慧.加快农村集体建设用地使用权流转之利弊分析[J].天津职业院校联合学报，2014（5）：47-50.endprint