“一带一路”倡议下的中巴合作基金对接作用研究

谌华侨

(四川外国语大学 国际关系学院，重庆 400031)

中国-巴西扩大产能合作基金(以下简称中巴基金)是两国政府基于各自的战略需求，着眼于深化两国全方位合作而进行的重大金融安排。中巴基金对于推进下一阶段中巴合作意义重大。本文将在简要介绍巴西的“投资伙伴计划”和中国的“一带一路”倡议的基础上，梳理中巴基金的基本情况，重点分析中巴基金在两国发展战略对接中的作用，并简要讨论基金面临的机遇和挑战。

一、中国和巴西的重大发展战略

(一)巴西“投资伙伴计划”概况

巴西前总统罗塞夫因为受到议会弹劾，被剥夺总统职位，副总统特梅尔就此接替总统位置，于2016年5月12日开始担任巴西临时总统。他在就任临时总统第一天的第一项举措便是利用宪法赋予总统的特权，签署具有法令功效的临时措施，实行“投资伙伴计划”(Programa de Parcerias de Investimento，葡萄牙语简称PPI))，将该计划通过立法途径递交议会。

除了将该计划通过临时措施予以颁布，还为此计划专门设立一个机构——总统投资伙伴计划委员会(Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República)*该委员会的成员包括总统办公厅主任，财政部部长，规划、发展与管理部部长，交通部部长，环境保护部部长，国家经济和社会发展银行(BNDES)行长。，该机构为总统府内设机构，受总统直接领导，特梅尔总统本人亲自担任该委员会主席。在委员会之下，设立秘书处，指派资历深厚的官员担任秘书长。

“投资伙伴计划”着眼于巴西公共基础设施领域严重滞后的现状，期待通过系列改革举措，采取新的特许经营模式，吸引外国资本投资巴西基础设施领域，提升基础设施水平，促进经济发展[1]。

(二)中国“一带一路”倡议概况

2013年秋天，习近平主席在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路，即“一带一路”倡议。该倡议的主要内容包括政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，即五通发展。

“一带一路”建设聚焦发展问题，目的在于释放各国发展潜力，实现经济大融合、发展大联动、成果大共享。为此，需要相关国家深入开展产业合作，推动各国产业发展规划相互兼容，加强国际产能和装备制造合作。*《携手推进“一带一路”建设——在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲》，《人民日报》2017年5月15日，第3 版。

二、中国-巴西扩大产能合作基金简介

中巴基金是两国关系发展到一定阶段的产物，全面而客观地认识该基金，有利于充分发挥其功效，推动中巴关系发展。

(一)产生背景

早在2015年5月，李克强总理访问巴西期间，巴西规划、预算和管理部与中国国家发展和改革委员会签署关于开展产能投资与合作的框架协议，*《中华人民共和国政府和巴西联邦共和国政府联合声明》，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1265272.shtml。提出中巴两国开展产能合作的倡议。随后，国务院副总理汪洋访问巴西，参加中巴高层协调与合作委员会第四次会晤，期间提出建立产能合作基金。

中巴高层协调与合作委员会是两国重要的双边协调机制，负责落实领导人会晤成果，协调中巴关系发展过程中的重大事宜。从产生背景来看，该基金源于中巴发展战略的协调成果。

(二)优先投资领域

李克强总理在访问巴西时指出：“双方可在签署产能投资与合作框架协议基础上，本着互利共赢、共同发展原则，制定两国产业投资合作规划，打造中巴互利合作升级版。”*《人民日报 》，2015年05月20日，第1版。最终签署的谅解备忘录表明，中巴基金将尤为关注巴西的基础设施和物流领域，还有能源和矿产资源、高科技、农业、制造业和信息服务业等双方感兴趣的领域。该基金将基于互惠原则在巴西运行。

由此可见，双边产能投资基金的目的在于推动中巴两国进行产业投资合作规划，连接两国的发展战略，实现优出优进，深化务实合作。

(三)运行方式

中巴基金不是投资基金，不是一个法律实体或封闭体，而是建立在两国之间的一种合作机制，用于遴选和金融支持巴西所急需的基础设施项目，这些项目有利于推动中巴之间的产能合作。*详细情况参见http://www.planejamento.gov.br/assuntos/internacionais/copy_of_fundo-brasil-china，2017年6月10日。

中巴基金交由中拉产能合作投资基金有限责任公司管理，按照市场化运行的方式进行。巴西方面，由规划、发展和管理部国际司负责牵头对接。中巴基金支持的项目，均通过公开招标的方式产生，符合最优资源配置目的，实现基金的最大收益化。为了推动基金的有效进行，设立指导委员会、工作组和秘书处。

中巴基金设立指导委员会，指导基金的运行。其主要职责是批准所有的投资决策，审议工作组的年度工作计划。委员会由两国各三名成员构成，巴西方面成员包括规划、发展和管理部副部长*为行文方便，以及遵循巴西葡萄牙缩写习惯，后续简称为规划部。、总统办公厅副秘书长和财政部副部长。中方也有同等级别的三位高级官员构成[2]。同时，由两方相同数量的成员组成一个工作组，工作组主要任务是完成基金投资政策分析，为具体项目设立工作小组，评估在建项目，向指导委员会提交年度投资计划，向指导委员会提交项目选择最终报告，邀请外部评估方参加项目遴选。工作组的所有决策必须双方所有代表一致同意才能生效。秘书处设在规划、发展和管理部国际司，主要职责是协调指导委员会和工作组项目审核的协调工作，提供相关技术支持等。公司、财团、金融机构等感兴趣的机构可以向工作组提交一个商请函，工作组再向指导委员会提交一个推荐项目分类供指导委员会决策。遴选确认的项目会收到指导委员会的一个证书，这一证书将会转发给潜在的投资者。项目提出者就可以向潜在投资者提供融资和投资请求。*详细信息参见http://www.planejamento.gov.br/assuntos/internacionais/frequently-asqued-questions，2017年6月10。

(四)决策方式

中方出资150亿美元，巴西出资50亿美元，未来合作有可能追加金额。中国担保的150亿美元，其中15%将来自国家开发银行，其余的85%将在市场筹集。巴西方面届时将使用投资担保基金(FI-FGTS)、国家经济和社会发展银行(BNDES)资金和私人资金。*Fundo China/Brasil apresentado oficialmente em São Paulo dia 30 de Maio, https://macauhub.com.mo/pt/2017/05/29/pt--fundo-chinabrasil-apresentado-oficialmente-em-sao-paulo-dia-30-de-maio/,2017年6月10日。

虽然股本结构不同，但中巴基金采取共同参加，共同决策的方式，中巴双方在决策时具有同等地位，各占50%的权重，这是中巴基金所有机制的根本原则。

(五)启动方式

2017年5月30至31日，巴西联邦政府在圣保罗举行了2017巴西投资论坛，这是自2016年5月12日特梅尔政府执政以来，最为重要的对外经济活动。

从议程设置上来看，论坛第一天专门设置了中巴基金启动仪式，成为该论坛的亮点之一。在平行的分论坛中，又专门设立“中国在巴投资”专场，成为整个论坛唯一以外国投资者视角进行的研讨。该环节的演讲嘉宾邀请到中国驻巴西大使，中国在巴投资的领军企业负责人。*详细信息参看巴西投资论坛官方网站，http://www.brasilinvestmentforum.com/。

三、中巴基金在两国发展战略对接中的作用

在新中国成立以来的很长一段时间里，两国的发展战略不同步，由此导致中巴两国接触的愿望不够强烈，经贸关系发展停滞不前或发展缓慢。随着时间的推移，当两国的发展战略自发靠近时，有力地推动了中巴经贸关系快速发展[3]。中巴经贸关系发展历程表明，发展战略对接与否是影响两国经贸关系的重要因素。为了推动务实合作，深化双边关系，需要加大两国的发展战略对接进程。

中巴基金在两国发展战略对接中发挥着重要作用，概括而言，主要体现在以下几个方面：

(一)沟通双方政策

中巴基金对于两国发展战略对接最重要的作用在于实现了政策沟通的目的。政策沟通的作用主要源于基金的产生背景和运行方式。

中巴基金源于两国领导人的共识，具体产生于中巴高层协调与合作委员会第四次会晤。该委员会是落实领导人会晤的成果，由中国国务院副总理和巴西副总统牵头的最高级别双边协调机制。对内而言，委员会能有效聚焦发展战略的焦点问题，汇集各自的政策诉求；对外而言，委员会能够将彼此政策进行交汇，寻求战略共同点。

从运行方式上来看，中巴基金指导委员会的成员为两国相关领域主管部门。规划部国际司在特梅尔中央政府机构改革后，增加了基础设施规划和管理职能，调整后的国际司团队中多人熟谙中国事务，并有着在国际组织、国内高校、联邦部委和地方工作的履历。规划部国际司作为中巴基金秘书处挂靠单位，从组织职能和人力资源方面来看，最为适宜。

国家经济和社会发展银行作为巴西最为重要的政策性银行，在其基础设施领域扮演着不可替代的作用。该银行将为基础设施领域的资金需求提供政策性贷款，通过金融杠杆撬动巴西基础设施建设落后的现状。

外交部作为巴西历史上成立的第三个联邦部委，因为历史渊源、人员配置和机构设置的缘故，具有较强的经济职能。特别是在特梅尔担任临时总统伊始，便将巴西贸易与投资促进局划归外交部，专司投资吸引工作。该机构具有专业性和独立性，能够为外国投资巴西提供个性化的咨询服务工作，并取得了显著的成效[4]。

(二)衔接双方需求

自2015年5月12日签署总统法令以来，联邦政府和州政府出台了系列举措，推动铁路、公里、港口、机场、码头、医疗等领域的减让、特许经营或私有化进程，吸引外国资本进入上述领域。不仅如此，因为部分州政府出现财政危机，州政府在与财政部商讨中央政府的救援计划时，财政部要求相关州政府对基础设施领域进行改革，采取中央政府相似的举措，吸引外国资金进入基础设施领域。

“投资伙伴计划”是特梅尔政府的首要发展战略，基础设施成为新政府提振经济发展，促进就业的重要施政领域。近年来，巴西经济受到世界大宗商品价格的波动和经济发展周期的影响，经济发展低迷，政治危机不断，社会矛盾激化。同时，巴西中央政府财政赤字逐年攀升，资金缺口较大。该计划所需要的大量资金需要外国资本的投入。因此，“投资伙伴计划”本质上是巴西政府的招商引资计划，对于处于严重政治和经济危机之中的巴西意义重大。

“一带一路”倡议的重要内容之一就是道路联通，基础设施合作是焦点内容之一。自改革开放以来，中国在基础设施领域取得了有目共睹的成就，积累了丰富的基础设施建设和管理经验，为世界称道。在“一带一路”倡议实施过程中，中国在海外的基础设施领域建设了多个重大工程，项目赢得东道国的赞许，在相关领域建立了中国标准体系，建立了中国品牌。

国际产能合作是新时期中国装备制造业提档升级，由“中国制造”向“中国创造”转变的外部动力。国际产能合作能够将中国的优势产能与国际市场的需求结合起来，将中国经济建设过程中积累的装备制造经验和成果通过国外市场需求的通道传播到世界。为此，国务院专门出台《中国制造2025》，大力推动优势产能走出去，在全球市场进行布局。

从“一带一路”倡议实施的效果来看，中国装备制造业在基础设施领域形成了显著的比较优势，为东道国建设了诸多公路、铁路、机场和港口等设施，在重大工程领域已经形成了中国品牌效应。

从中巴基金的职责来看，优先关注的领域与巴西“投资伙伴计划”的重点领域高度吻合，与中国“一带一路”倡议取得良好收益的领域完全一致，中巴基金完全符合两国发展战略的重大诉求。

(三)推动务实合作

从中巴基金所扶持的重要领域来看，所选领域均是巴西国内亟待发展的行业，而中国在这些方面取得了显著成效，积累了诸多经验。优先发展的领域选择中国具有优势的领域，而巴西又迫切需要发展，如此一来，双方都有积极性大力推动这些领域的合作。中巴基金所支持的领域对于双方具有吸引力，项目源头具有合作的潜能。

从中巴基金的运行方式来看，为了避免项目出现问题，督导委员会将设立投资筛选和授权机制，确保项目开发获得成功，切实可行。

从中巴基金的决策方式来看，不同于其他的基金按照出资比例形成相应的决策权限，中巴基金秉持共同决策的方式，双方具有同等决策权，确保每项决定都基于双方意愿，确保项目实现各方利益最大化。这样的决策方式从项目实施的角度确保了其可行性。中巴基金的决策方式确定了双方平等的决定权，有利于调动双方的积极性，挖掘互利共赢的项目。

从谅解备忘录的本地支持条款来看，规划部国际司承诺在推进项目时会与州与市政府沟通，获取地方政府的支持，同时确保获得环境评估许可，地方政府金融支持和税收优惠政策。

(四)提供融资平台

自罗塞夫总统第二届任期伊始，巴西国内经济萎靡不振。因为公共支出大幅攀升，财政赤字不断攀升。为了抑制不合理的公共开支增加，2017年初，特梅尔政府通过了宪法修正案，设定公共开支天花板，实行财政紧缩政策，未来二十年联邦政府的财政支出增长将宣告结束。因为受到此次宪法修正案的制约，在有限的资金总量下，难以将更多资金投入到基础设施领域。

根据协议规定，中巴基金的股本构成是中方出资150亿美元，巴西出资50亿美元，后续根据需要，可以追加金额。中方资金来自于国家开发银行，以及社会募集。巴方资金来源于国家经济与社会发展银行，以及社会资本。从资金来源上看，双方资金主要是政策性银行的注资和社会资本募集，属于典型的公私合营模式。

从基金的运行方式来看，将基金交由中拉产能合作投资基金有限责任公司管理。该公司此前曾负责中拉产能合作基金，积累了诸多经验。将根据市场主体需要，按照市场化规范运行，为双方的合作项目提供融资服务，确保基金的永续经营。

从基金的投资方式来看，支持工业投资、外国基金、私人基金，或者联合投资人投资。也可以是股权投资、债券投资、基金、或者双方商议的其他投资方式。由于项目的特性，基于双方同意，可以与第三方进行投资领域的合作[3]。

通过上述四个方面的分析，可以看出，巴西“投资伙伴计划”在基础设施领域迫切需要吸引外国资本，而中国“一带一路”倡议对于装备制造业走出去和国际产能合作具有强大的推动作用。中巴基金能够连接这样的吸引力和推动力，将两大战略进行对接，形成中巴关系发展的合力。

四、中巴基金面临的机遇和挑战

(一)发展机遇

自始至终，巴西政府对于中巴基金表现出浓厚的兴趣，为此做了大量准备工作。主要体现在对内和对外两个方面：

对内方面，除了规划部国际司强化基础设施领域的协调和管理外，还调整了外交部的所属机构关系，将外贸委员会和贸易与投资促进局划归外交部管理，对二者的经济职能予以优化，贸易和投资促进局主要负责招商引资工作，并选派此前曾担任过规划部副部长，巴西前驻华大使江豹出任该机构的主席。

对外方面， 2017年5月30至31日，巴西投资论坛顺利召开。论坛邀请巴西总统、财政部长、外交部长、规划部长、总统府秘书、众议院议长和参议院议长，以及巴西重要国有企业负责人参会。会议议题涵盖投资巴西的机会、议会的作用、投资过程中的环境问题等外国资本投资巴西过程将要面对的重大和棘手问题。在此会议期间，隆重推出中巴基金。从论坛议程设置可以看出，巴西政府对中巴基金高度重视。

2017年5月30日，在中巴基金启动仪式当天，特梅尔总统和财政部长共同签署法令[2]，将中巴基金及时形成法律文件，通过法制程序，确保了中巴基金有序运行。将中巴基金通过法制轨道确定下来，有利于双方开展合作的稳定性和持久性。

同时，中巴基金不仅仅单纯从事投资活动，更要发挥基金的引领作用，融合中巴两国的政府和私人资本，将其投入到巴西所急需的领域，以此来引领相关产业发展。

(二)现实挑战

自特梅尔执政以来，“洗车行动”不断发酵，巴西一度陷入政治僵局。随着“封口费”录音泄露以来，要求弹劾特梅尔的呼声一度高涨。高等选举法院对于罗塞夫-特梅尔2014年大选组合相关问题的判决尘埃尚未落定。同时，2018年大选候选人还不够明朗，选举面临不确定性。巴西政局不稳，内阁成员变化不断，2018年大选之后的政策走向不明晰，这些因素叠加起来，给中巴基金运行带来巨大的政策风险。

与此同时，中巴基金按照市场化运行，面临其他金融机构的竞争。另外，作为国家开发银行和外汇管理局出资设立的基金，也面临着与其他国有资本出资建立的基金相同的问题——绩效考核。因为绩效考核的缘故，中巴基金可能会设立利率下限。如此一来，相比较国际市场的融资而言，资本密集型、投资周期较长的项目融资成本过高，中巴基金的优势就不够明显。*笔者曾于2016年调研过13家国际化经营成绩显著的中央企业，访谈结果表明，以国有资本为主的基金因为上级主管部门的绩效考核而存在利率偏高的问题，对于投资周期长，资金需求量大的项目而言，这些基金的融资成本偏高，削弱了项目的国际竞争力。因此，中巴基金的运行还面临着市场竞争风险。(本文的写作过程中，雷纳托·鲍曼教授和内尔松·贝萨博士多次就笔者的疑问给予及时的解答，并提供了诸多资料，在此表示感谢。)

参考文献：

[1]Medida Provisória No-727, de 12 de maio de 2016, Diário Oficial da União, Seção 1, Edição Extra, N°90-B[Z].quinta-feira, 12 de maio de 2016.

[2]Decreto No-9.063, de 30 de maio de 2017, Diário Oficial da União, Seção 1, Edição Extra, N°102-A[Z].terça-feira, 30 de maio de 2017,Decreta.

[3]谌华侨.经济视角下的中国与巴西关系研究[M].北京：时事出版社,2017.

[4]谌华侨,马军兰.对外直接投资吸引战略形成研究：以巴西伯南布哥州风能项目为例[J].徐州工程学院学报(社会科学版),2017(1):58.