美国对“占中”事件的介入及中国的应对策略

杨松霖，黄 雯

（武汉大学a.中国边界与海洋研究院；b.政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

2014年9月28日，香港少数极端反对派发起了策划已久的“让爱与和平占领中环（Occupy Central with Love and Peace）”（以下简称“占中”）非法集会，此次非法集会持续了79天，给香港社会稳定造成了极大的破坏。2014年12月15日，香港特区政府依法对铜锣湾及立法会示威区进行清场，结束了此次非法集会。中央和特区政府拒绝占领人士所有非法诉求。香港回归中国之后，美国逐步取代英国成为对香港社会发展影响最大的外部因素，美国对香港事务的介入逐渐由幕后走向台前。香港作为中国的一个特别行政区，是中国内政与外交的契合点。保持香港社会稳定对维护中国国家安全有着极为重要的作用。本文试从动因、方式、特点等方面对美国介入“占中”事件予以分析，并尝试提出应对美国介入香港事务的对策与建议。

一、美国介入香港事务的路径

在亚太局势快速变迁和中国和平崛起的战略背景下，美国对香港的政策随着香港社会形势、美港关系互动以及中美关系的变化而不断调整［1］，美国介入香港事务的方式和重点不断发生变化。美国在所谓“人权”、“政制发展”和“高度自治”等方面介入香港事务。

支持所谓的“民主”和“人权”。香港回归祖国后，中央政府通过“一国两制”方针保留了香港原有的社会制度，并依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称 《基本法》）稳步推进香港民主发展。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《全国人大常委会关于香港特区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》（以下简称 “8·31决定”）提出了具体的选举框架，进一步明确了香港民主发展的方向。香港的民主发展得到了中央政府的高度重视，民主发展成果有目共睹。而美国无视香港民主的进步，指责中国在香港人权保障方面存在问题。2014年2月，美国发布《国别人权报告》，对中国政治、民主、司法、宗教等方方面面进行了攻击，批评中国政府打击并胁迫维权组织与个人，限制民众集会、宗教及言论自由［2］，同时开辟“香港人权报告”专栏评述香港所谓的人权状况，指责《基本法》限制了香港市民和平改变政府的权利。

支持2017年香港特首提名实行普选制。按照中央政府设定的香港政改框架，香港反对派难以顺利获得2017年香港特首选举胜利，实现和维护反对派利益诉求和美国在港战略利益。美国认为人大“8·31决定”不符合民主的国际标准，亦不符合美国利益。为实现美国在港战略目标和维护其在港利益，美国支持香港反对派的政治诉求，要求将“公民提名”及“政党提名”纳入行政长官选举提名程序，意图使行政长官候选人的提名方式有利于香港反对派，要求中央及特区政府尽可能增加香港反对派在立法会中的席位，要求全国人大常委会撤回政改决议并重新启动政改咨询等。2014年9月23日，美国国会众议院议员艾略特·恩格尔发表声明称香港2017年的特首选举如果要真正代表香港人民的意愿，就必须允许他们选择自己的候选人。

声援香港“占中”示威人士。“占中”事件发生后，美国通过各种渠道表达对香港“民主”发展的关注和对香港街头抗议人士的支持。在2014年9月29日的例行记者会上，美国白宫新闻发言人厄尼斯特（Josh Earnest）称，“白宫正密切留意香港的民主抗议活动，并支持香港人民的民主意愿”。9月30日，参议院东亚和太平洋事务委员会主席本杰明·卡丁（Benjamin Cardin）发表声明，“强烈支持为捍卫民主的完整性而走上香港街头的抗议人士，以及他们追求的公民权利和人权的自由”［3］。除支持反对派非法游行集会外，美国还试图改变“占中”事件的非法性质。10月1日，美国众议院外交事务委员会主席爱德华·罗伊斯（Ed Royce）指出，“最近北京不信守民主选举的承诺，从而使香港的自由遭到破坏”，将“占中”事件爆发的责任推卸给中央政府。

二、美国介入“占中”事件的主体及实践

在“占中”事件中，美国依靠非政府组织具体实施其计划，通过行政部门在“占中”过程中进行协调，依靠国会在立法层面对美国介入香港事务予以法律支持。三大主体相互配合，分工协作，共同实现和维护美国在香港的国家利益。

首先，非政府组织在资金支持、方案策划等方面积极运作。大量有美国背景的香港非政府组织依靠美国国家民主基金会（National Endowment for Democracy，以下简称NED）的资助在香港活动，加强青年学生的“抗争”培训，设计和开展“民主”抗争运动。

向香港反对派政团提供资金支持。NED通过其下属分支机构全国民主党国际事务协会（National Democratic Institute for International Affairs，以下简称NDI）资助反华势力，介入香港“占中”事件。根据NED官网上公布的数据，香港地区的反对派政团接收的资助资金的年度总额非常可观。流入香港地区的NED资金很大一部分成为策划“占中”事件的非法资金，用以推动反港政治团体的建设和运作。1995年，NED就开始资助香港人权监察。2002年NDI在香港成立地区办公室。2012年，香港大学比较法与公法研究中心得到NDI的资助。职工盟在1994年便接受NED旗下的劳工团结中心资助，职工盟每年向其申请5万至10多万美元资助，合计总额达164万美元，折合约1300万港元［4］。经过多年来NED的资金支持和NDI的具体实施，美国政府深度介入了香港民主发展的讨论。同时，美国对香港街头抗争活动的组织和设计施加了重要影响力。

策划“占中”事件行动方案，培养香港反对派的斗争技巧。非政府组织利用其在香港法律上有利的地位，积极参与“占中”事件的行动策划。美国政治智库Land Destroyer的研究员卡塔卢奇（Tony Cartalucci）在该智库的网站上撰写题为《整个占中行动在华盛顿写剧本》的文章，称早在2014年香港民主党前主席李柱铭和前政务司司长陈方安生就已经和美国国务院辖下的NED及NDI商讨香港“占中”事宜。NED地区副主席格雷夫（Louisa Greve）亲自阐述“占中”行动的计划、参与人物及政治诉求等。卡塔卢奇形容，这场行动在示威者真正上街前几个月，已在美国的介入下计划好［5］。由此可见，香港“占中”事件的爆发绝非偶然，美国始终在其中扮演着重要角色。NDI资助香港反对派并协助其开展一系列活动，试图对香港民主选举及政制框架的形成产生影响。2006年，NDI与香港大学比较法与公法研究中心合作组织名为 “香港政党的角色”研讨会；2007年，NDI宣布将它在香港的活动集中在 “香港民主化承诺”系列报告、民意调查、青年公共参与、妇女政治参与等四大项目方面。NED和NDI在上述领域频频发力，对香港反对派势力及青年学生进行所谓的 “民主”训练，以提高其应对突发事件的能力。

其次，行政部门发挥“执行官”和“协调者”的作用。行政部门负责协调介入“占中”事件的行为主体，充分发挥各主体作用，并通过执行涉港法律、高层政要表态等方式表达美国官方立场。同时，充分发挥驻港总领馆协调各类反华势力和信息情报搜集的作用，落实美国对华和对港政策。

美国国务院提交涉港报告，对香港政制发展持续关注。2015年4月，美国国务院公布了《香港政策报告》，这是2008年以后，美国政府首次就香港政策向国会提交报告并对外公布。报告尽管承认香港在“一国两制”的模式下享有高度自治，但对香港的政制发展和言论自由横加指责。“占中”事件爆发后，时任国务卿克里表示，享有最高程度的自治并进行法治管理，对于香港的稳定和繁荣必不可少。在对香港“民主”运动表示支持的同时，美国还试图撇清与“占中”事件的关系。2014年12月，助理国务卿拉塞尔（Daniel Russel）在参议院对外关系委员会上就香港“占中”事件发表证词时，明确否认“占中”事件系外部挑起的说法，并宣称多位候选人参加特首竞选的选举制度对于香港的政治发展，是一个重大步骤［6］。拉塞尔一方面否认美国参与“占中”事件，另一方面认为“占中”事件的爆发对香港政治发展是有益的步骤。

美国驻港总领馆与情报部门密切配合。美国驻港总领事夏千福（Clifford Hart）和其前任杨苏棣（Stephen M.Young）是美国介入“占中”事件中的重要人物。夏千福来港发表公开演说时便大谈香港政制发展：美国支持香港选举逐步达致“真普选”、港人对所谓的“政制”制度有“最终发言权”等。夏千福上任后即调整了“香港-美国学术交流中心”（以下简称“港美中心”）主任，接任者为美国情报部门资深人士侯儒楷（Morton Holbrook），其本人未有任何学术界资历。2017年3月，港美中心不间断举办“工作坊”，以培训大学生抗争骨干，教其在大型抗议活动中的行动策略。虽然港美中心以非营利的大学机构示人，但实质上其真正靠山是美国驻港总领馆［7］，其日常运作受到美国驻港总领馆的影响和约束。在香港特区政府应对“占中”事件之际，杨苏棣联合另外两名前驻港总领事包润石（Richard Boucher）和威廉姆斯（Richard Williams）联署发表公开信，批评香港特首选举中的提名委员会制度是民主的倒退。

最后，美国国会提供法律保障和资金支持。国会是美国介入香港事务的重要主体，在此次“占中”事件中发挥重要作用。美国国会通过制定涉港法律、出台相关报告以及议员发表涉港言论等方式推动美国对香港事务的深度介入。

制定涉港法律报告是美国国会介入“占中”事件的重要方式。国会推进涉港法律文件的制定与实施，为美国介入香港事务提供法律依据。在“占中”期间，国会及行政当局中国委员会（Congressional-Executive Commission on China，以下简称 CECC）发布《2014 年中国人权和法治年度报告》，认为中国目前的人权和法治不仅没有改善，甚至出现恶化，公民在言论、集会和宗教自由方面受到进一步制约。报告还建议美国政府应持续关注香港的民主发展，加强与香港的互动，派遣美高官访问香港等［8］。在“占中”事件陷入穷途末路之际，有“中美关系麻烦制造者”之称的美中经济与安全评估委员会（US-China Economic and Security Review Commission，以下简称USCC）在给美国国会的2014年年度报告中对香港政改横加指责，批评中央政府提出的2017年特区行政长官选举框架实际上从提名中排除了民主候选人，并允许北京操控选举结果［9］。美国国会对2017年香港特首选举框架横加指责，并认为中央政府试图操控香港特首选举进程和结果。

美国国会议员通过推出涉港议案等方式介入“占中”事件。国会议员以所谓“合法”的方式，通过起草议案、参加听证会以及发表个人言论等途径推动美国国会对香港事务加强关注。2014年11月，美国国会两院部分议员和CECC主席联合推出新的 《香港人权和民主法案》草案称，“总统在给予香港任何新的优惠政策之前，需要事先核实香港是否享有足够的自治”［10］。2014年11月20日，CECC举行“香港民主的未来”听证会，中国问题委员会联合主席谢罗德·布朗（Serrod Brown）扬言，“香港是对中国是否有意愿履行其国际承诺的一次检验”，欲借香港政改问题向中国施压。在“占中”期间，CECC共同主席史密斯（Chris Smith）还表示，他准备着手创建一个国会香港小组（a Hong Kong Caucus inthe Congress），以进一步监督香港的人权状况。

三、美国介入“占中”事件的特点

在此次“占中”事件中，美国介入香港事务的方式、介入主体等表现出诸多新特点。美国积极扩大香港泛民主派势力，加强了泛民主派的整合。同时，国会、行政部门、非政府组织等主体相互配合，使美国对香港事务的介入呈现公开化趋势。

继续加强香港泛民主派的整合。2006年，美国开始尝试整合香港黎智英、陈日君、李柱铭、陈方安生四股反对派力量。一方面，在“占中”期间，美国进一步加强了同香港泛民主派的联系，并提供政治、经济支持。2014年2月，美国外交事务委员会主席爱德华·罗伊斯（Edward Royce）率团访港，闭门会见李柱铭及香港前政务司司长陈方安生。2014年4月，美国副总统拜登在白宫“偶遇”李柱铭和陈方安生。在“占中”正在筹备之际，拜登此次会面，被媒体形容为 “异常高调”。2015年3月，美国东亚及太平洋事务小组就香港问题举行听证会，李柱铭获邀出席。美国国务卿鲍威尔、国家安全事务助理赖斯等高官相继会见李柱铭一行，规格之高，非常罕见。另一方面，美国通过提供资金支持对香港泛民主派进行整合。黎智英是此次“占中”事件的重要人物，美国通过黎智英加强了对香港泛民组织和人士的资金支持。2012年4月至2014年6月，接受黎智英捐款的香港泛民组织包括民主党、公民党、工党、社民连、朱耀明领导的香港公民教育基金会及香港民主发展网络，泛民人士包括陈方安生、李柱铭等，资金数额巨大。

参与“占中”事件的主体多元，分工明确。美国介入香港事务的主体多元化，形成了政府、国会、非政府组织为主体的多层次复合多元结构［11］。在香港“占中”事件中，美国国务院、国会、驻港总领馆等都参与其中，分别扮演不同的“角色”，分工明确。国会及下属涉港委员会通过立法、听证会等方式表达美国对“占中”事件的态度和看法，推动政府对香港事务的介入；以国务院和驻港总领馆为主的行政部门负责具体实施，并通过整合香港反对派、提供政治黑金等方式协调香港各类反华势力；涉港非政府组织充分利用对其有利的香港法律规定和相对超脱的政治地位负责具体落实，完成美官方不便出面完成的工作。介入香港“占中”事件的不同主体密切配合，在发挥作用上相互衔接，共同服务于美国对“占中”事件的整体布局。

美国对香港事务的介入呈现公开化趋势。中英进行香港回归问题的谈判时，美国对香港事务采取了“低调关注”［12］的态度。1997年以后，美国对香港事务的介入逐渐公开。奥巴马政府实施“亚太再平衡”战略后，特别是此次“占中”事件，美国的介入方式愈发高调。作为美国对香港政策的重要法律文件，《1992年美国—香港政策法》于2007年到期后失效，2014年11月，美国国会推出新的涉港法案——《香港人权和民主法案》（参议院第2992号法案）。该法案除对香港“人权”状况、“自治化”程度、选举情况公开指责外，还要求国务院提交的涉港年度报告要常态化［13］，进一步加强对香港民主发展的关注。除国会外，美国国务院、驻港总领馆、涉港非政府组织以及媒体等对香港事务的讨论亦毫不避讳，大谈香港政制发展和民主进步。由此来看，美国对香港事务介入的公开化趋势已经是十分明显。

四、美国介入“占中”事件的动因与条件

香港在美国的对外政策中有着极为敏感和关键的作用，香港事务也是美国制衡中国的重要议题之一。2015年10月，美国国务院出台的香港政策报告（Hong Kong Policy Act Report）称美国在港利益是长期和重大的。美国对此次“占中”事件的介入，有着多方面的战略考量。

“8·31决定”重创美国操纵香港政改进程的企图。“8·31决定”指出，提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人，每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持，行政长官人选经普选产生后，由中央人民政府任命［14］。避免反对“一国两制”方针的人选成为香港特首，是中央政府必须坚持的政治底线。“8·31决定”没有封死香港本地对政改进程的讨论空间，香港特区行政长官提交政改法案虽然必须遵循“8·31决定”的框架，但需要香港立法会通过才能最终生效。泛民主派尽管在立法会中拥有否决特首提出的选举框架的政治能量，但在决定香港政改框架问题上却无法修改或者提出新的框架。香港政制发展一旦启动，就绕不过“8·31 决定”。 “8·31 决定”就像一道铁闸一样，对未来香港普选框架的实现发挥宪制作用［15］。这就意味着美国培植多年的香港反对派势力将在香港特首选举问题上受到法律强制约束。

美国在香港拥有重大经贸利益。香港以其优越的地理位置、良好的投资环境以及完善的市场经济体系，成为亚太地区重要的航运中心、贸易中心和金融中心。美国把香港视为亚洲的“战略性商业中心”，其对中国的贸易和投资很大一部分都是通过香港进行的。20世纪80年代末，美国对香港的直接投资总额超过60亿美元［16］。目前，有超过1300家美国注册公司在港营业。波音、花旗集团、通用电气、微软和雅虎等跨国公司均在港设有分支机构运营。香港是美国第九大制造业产品出口市场，第六大农产品出口市场（其中，坚果出口占位第一、牛肉和酒类出口均占位第四），美国是香港第二大贸易伙伴，仅次于中国内地［17］。美国认为，香港保持自由、开放和安全的商业环境对其在香港的经济利益具有重要意义。

香港青年的身份认同问题为其介入提供了便利。香港回归中国后，特区的青年政策基本沿袭了港英政府时期的青年政策，在快速发展的香港经济社会中已显得十分不适应。香港独特的政治经济环境加上并不成功的青年爱国教育，对香港青年的国民身份认同产生了显著的影响。香港青年协会调查显示，香港青年国民身份认同情况不容乐观，认同自己是中国人的占62.6%，比 2007年的 92.8%大跌［18］。 2012年，为增进香港青少年对国民身份的认同和加强爱国熏陶，特区政府推行“德育及国民教育科”，却遭到了大规模抵制，迫使特区政府搁置了发布仅半年的香港 《德育及国民教育科课程指引》。不完善的国民教育导致香港青少年对《基本法》认识不清，不能从近现代史角度理解国家的历史变化。香港严重的社会认同问题为美国介入 “占中”事件提供了契机。美国利用香港青年爱国教育不足、国民意识薄弱等方面问题，蛊惑在港青年学生及学生团体参与“占中”非法集会。

“亚太再平衡”战略遭遇“一带一路”倡议。2012年12月，美国发布《全球趋势2030》报告，称中国综合国力将在2045年左右赶上美国。中国的快速崛起引起了美国的战略焦虑［19］，美国加大了对中国的战略制衡，“亚太再平衡”战略也因此成为美国针对中国量身定做的制衡战略。2013年9月至10月间，习近平主席先后提出共建“丝绸之路经济带”和21世纪“海上丝绸之路”的倡议构想，意图推动沿线国家的共同发展。香港是国家开放格局中的重要门户，包括香港在内的粤港澳地区，是中国重要的经济增长极，在“一带一路”建设中的位置不可替代。然而，美国认为“一带一路”建设会威胁到美国在欧亚大陆的利益和领导地位，对中国相关举措多有防范。在“亚太再平衡”战略实施和“一带一路”倡议提出的双重战略背景下，香港的战略地位愈加重要，香港也成为中美大国博弈的重要阵地。

五、“一带一路”倡议背景下的中国应对策略

“一带一路”倡议提倡沿线各国加强互联互通，推动区域经济的新一轮发展。中央政府要充分发挥香港的优势，服务祖国对外开放战略。香港可凭借良好的经济基础和产业优势，把握随之而来的发展机遇，妥善应对来自内外部的挑战，实现香港经济的转型和升级。

第一，加强政治沟通，促进香港立法和国民教育工作。围绕2017年香港特首选举规则的制定，香港的建制派和泛民主派展开了激烈的博弈。根据“8·31决定”提出的香港特首选举框架，特区政府要想获得香港立法会三分之二多数通过，必须取得泛民主派的政治支持。而泛民主派尽管拥有“否决权”，却没有提出特首选举框架的资格。推动香港政改进程，建制派和泛民主派进行合作是唯一的正确选择。泛民主派在香港政坛取得一席之地的想法，只有与中央、特区政府和香港建制派进行合作才能实现。在香港政改选举框架问题上，双方若能进行有效沟通达成一致，则不仅有利于双方在香港政坛的生存发展，同时也会极大地推动香港民主的进步。

香港回归至今，仍未完成对《基本法》第23条的立法，导致国家安全体系产生巨大漏洞。要尽快推进香港立法工作，落实《基本法》对“一国两制”方针的法律保障，规范在港非政府组织活动，打击境外势力从事危害国家安全的活动。同时，要高度重视香港教育界的工作，为香港繁荣发展凝聚更多的爱国爱港力量。香港回归后，特区政府已经加强国民教育，以改变港人国家意识薄弱的状况，但收效甚微。香港青年教育要按照循序渐进的原则，逐步深入到对内地政治制度和文化方面的学习。要开展形式多样的交流活动，组织更多香港青少年到内地交流，了解改革开放后祖国的发展变化，增强香港青年对“一国两制”方针的认同和理解。

第二，灵活应对，有针对性地回应美国对香港事务的介入。目前，大陆和香港的社会组织发展并不完善，在人员培训、组织网络、信息搜集与反馈等方面都有很大进步空间。应当有计划地培育和加强香港本地社会组织的发展，并给予适当政策支持。推进本地社会组织对香港政治生活的科学参与，壮大爱国爱港社会力量。中央政府和特区政府以官方立场不便出面完成的工作，可充分发挥香港本地社会组织的积极作用，指导其推动实施。这样，不仅可以有效地促进香港本地社会组织的成熟和完善，引导其有序发展，还可以回应美国在港非政府组织对香港事务的介入，维护中央和特区政府的权威。

除政治、经贸交往外，人文交流是中美两国交往的重要内容［20］。要加强香港立法机构与美国国会的各层面交往，特别是双方议员个人之间的沟通。通过双方相关机构、人员之间的人文交流促进官方之间的正式交往，增进美国涉港机构和部门对香港事务的正确认知，为中美关系的健康发展注入正面力量。加强人员互访，了解彼此利益关切，对美国国会关键议员进行重点沟通，使其不仅了解香港泛民主派对政改选举的意见，也要听到香港建制派的声音；建立和完善美国国会议员的个人数据库，在“占中”事件中表现“抢眼”的CECC和USCC等成员的信息要重点关注，对其个人履历、所在选区情况、对华政策立场、主要观点等进行动态跟踪。

第三，落实“一带一路”倡议，推进中美新型大国关系建设。香港地处亚太中心，是全球著名的经济中心，历史上就是亚洲各国连接世界的重要枢纽。在“一带一路”倡议实施过程中，香港的领先优势将有机会转化为实际效益。亚洲基础设施投资银行、金砖国家银行的成立和上合组织金融机构的筹建，为香港发挥经济优势提供了更大空间。中央政府要发挥香港的优势，促进香港经济、社会等各项事业的发展。香港社会的繁荣稳定是“一国两制”方针落实和“一带一路”倡议实践的重要保证。香港的未来发展须与国家“一带一路”倡议有益协调和良性互动。特区政府要把握住“一带一路”建设的战略机遇，实现香港经济的转型发展。

随着中国的快速崛起，中美逐渐在南太平洋地区形成一种“软平衡”态势［21］，对特朗普政府而言，随着中国的快速成长，美国要承担越来越多的制衡成本。特朗普政府将逐步整合国内各方资源，调整美国对华政策。未来一段时间，中美在香港问题上的博弈将会受到新的不确定性因素影响。中国应当充分利用香港在“一带一路”建设中的有利地位和现有区域合作机制，寻找和创造中美在香港的利益契合点，加强各领域的务实合作。总之，只有凝聚合作共识，增强战略互信，才能更好推进中美新型大国关系的建设。

六、结语

早在中英商谈香港回归问题之际，邓小平就曾指出，“某种动乱的因素，捣乱的因素，不安定的因素”，“不能排除存在于香港内部，也不能排除来自某种国际力量”［22］。香港问题的升温，与美国等域外因素的介入密不可分。美国将防范中国快速崛起作为其全球战略的重要目标［23］，对香港“占中”事件的介入有利于其战略目标的实现。

特朗普政府倡导美国利益优先，主张以实力求和平。其实现美国利益的方式和手段与奥巴马政府有所差异。2017年12月，特朗普政府出台的首份《国家安全战略报告》将中国称为“竞争对手”［24］，未来中美关系的发展将面临一系列新的挑战。面对日益复杂的亚太形势，我们应当采取措施应对美国对香港事务的介入，维护香港社会的繁荣稳定。后“占中”时期的香港要抓住“一带一路”倡议的发展机遇，推动香港社会的新一轮发展，为香港繁荣和国家稳定做出自己的贡献。

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［5］ 美智库研究员爆：华盛顿撰写“占中”剧本［EB/OL］.（2014-10-20） ［2017-07-12］.http：//news.southcn.com/china/content/2014-10/20/content_110490473.htm.

［6］ 助理国务卿拉塞尔在参议院就香港“雨伞运动”发表证词［EB/OL］.（2014-12-03）［2017-12-22］.https：//china.usembassy-china.org.cn/zh/pr-12032014-zh/.

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