从“链合”到“啮合”

朱灵艳 陈俊傲 陈艳

摘要：当下民办高校呈现出“链合”式的管理模式，各主体间结合不紧密，有制约之形而无制衡之实，因此出现民主决策机制失范、政策預期性与人员变动率的耦合，党组织功能发挥效能不足这三个方面的困境。研究提出内部治理主体相互“啮合”的结构是民办高校内部治理重构的理想类型之一，而从“链合”到“啮合”是可能的转型路径。“啮合”结构以整体性治理的视角为前提，以各主体间有效制衡的权能分配为基础，以充分发挥主体性的党委会为政治保障核心。“啮合”结构更突显出各主体间的制衡、协调与联动，为民办高校共建共治共享的内部治理重构提供了新路径。

关键词：民办高校；内部治理；转型路径

一、引言

在社会的转型过程中，民办高等教育已经成为中国高等教育的重要组成部分，体现着越来越重要的社会价值。自2002年《民办教育促进法》颁布后，民办高校的治理作为民办教育现代化和高校治理体系现代化的重要组成部分，成为近年来教育学领域关注的焦点，尤以民办高校内部治理结构等问题为重点研究内容。

因此，本文试图讨论民办高校内部治理结构的有效性问题，主要包括民办高校内部的职权责分配、施行、制约与平衡的长效机制，并探求怎样的内部治理结构能够为高校的生存和发展创建一个相对稳定的内部法制环境，保障组织运行的效率和质量。因而本次调研对象选择上海市16所及外省市5所民办高校的共计39位中高层管理者（董事长6位，校长或副校长9位，书记或副书记8位，中层干部教代会人员类共16位）以及上海市3位民办教育管理者，采用半结构访谈的方法进行资料收集，得到访谈记录共42份，共计访谈时间1789分钟。访谈内容主要包括民办高校内部三大治理主体（董事会、校长会、党委会）权责划分、互相之间的关系、民办高校内部党委作用的发挥、民办高校内部群团组织作用发挥、人事更替与晋升制度这五个主要部分。

二、相关研究回溯

早期的相关研究大多数侧重“管理”而非“治理”的视角，多是基于管理学、组织学的角度进行分析，运用科学管理理论、组织理论等相关理论将民办高校与企业进行比较，从学校管理特点、管理者素质、管理方式等各方面提出高校内部科层制的管理方式伴随着高等教育改革的深化而变化[1]，完善内部治理结构、由管理模式向治理模式转换成为民办高校发展的关键[2]。近年来更多的学者开始借鉴经济学上的法人组织治理理论对民办高校的法人治理结构进行研究[3]，在此理论框架下对民办高校这种非营利组织进行分析，其中以董圣足的研究最为深入透彻。其从法人治理的核心概念入手，在概述法人制度的源起、法人的内涵及特征、国内外法人的不同分类的基础上进行比较研究，剖析了我国民办高校法人的类属及法人治理存在的问题。[4]随着研究的不断发展，部分学者将研究重点放在民办高校内部治理结构的分类与变迁上。苗庆红从控制权角度将民办学校内部治理结构分为人力资本控制模式、股东控制模式以及共同治理模式三种类型，分别探讨了各自的特点及其演变过程，认为目前我国民办高等教育正处于第一种模式向第二种模式的转型过程中，第三种模式则是未来的一个趋势。[5]荣振华与刘怡琳认为在对民办高校进行分类治理的基础上，可以对非营利民办高校采取利益相关者共治模式，营利性民办高校则采取“类”企业法人治理结构或“双法人治理模式”。[6]还有学者从领导体制角度进行区分，认为大致可以分为董事会领导下的校长负责制、校长负责制和主办单位领导下的校长负责制三种类型。[7]

总体来看，既有的大多数研究认为，民办高校的内部治理结构仍存在以下缺陷：一是所有权与管理权边界模糊，举办者与经营者之间权责不清；二是民办教育举办者的投机性、功利性使得学校突显了盈利性弱化了公益性和教育目标，董事会为家族垄断，学校产权与私人财产分割不清，导致过分追求回报从而忽视学校长期运转；三是学校内部机构设置不规范，各主体之间分工不明，职、权、责、利分配不合理，且缺乏有效的规章制度约束，使得机构间“关系不顺”，未能实现有效结合。

一般而言，董事会（理事会）、校长会（校务会）、党委会（监事会）作为民办高校内部治理的三大主体，三者之间的关系构成了基本的治理结构。笔者在参考既有研究的前提下，梳理研究所涉及到的共21所民办高校，试图从内部治理主体之间的关系对民办高校内部治理结构进行分类，将其分为“链合”和“啮合”两类。“链合”指上述三大内部治理主体之间依靠链条传递主体间行为，总体上呈现出联动的状态，但多为单向传递且联系不紧密，虽互有制约却缺乏有效协作。“啮合”则指这三大主体均为齿轮状的存在，互相咬合，各主体之间衔接顺畅，配合紧密，在互相制约的基础之上更能保持均衡。

三、“链合”：民办高校内部治理现状

（一）民主决策机制失范

民办高校“三驾马车”的治理结构和决策体系，当下正面临着民主决策机制失范的风险。以部分高校董事会决策为例，董事会在民办高校内部的决策主体地位毋庸置疑，但在实践中常常会出现董事长“乾纲独断”式的全权决策现象。相比国外民办高校中董事会组成成员多元化的特点，目前国内民办高校的董事会成员明显呈现出单一化的状态，多是出资人（举办者）担任董事，有些民办高校甚至出现办学者安排家属进入董事会的情况。与之相对应的是董事会中极少出现专业教育人士、教师代表等其他校内利益相关群体。本研究所抽取的21个学校样本中仅有6个学校的被访者明确表示其所在学校有教师代表进入董事会，仅有1个学校的被访者提及其所在学校有校外教育专家进入董事会。这就使得董事会在作出决策时难以全面听取各方意见，民主决策也只存在于文本中。

案例1：男，42岁，副校长。“现在董事会里面主要是投资方，我们的创始人，然后XX企业老板也兼任董事会委员的，大部分民办高校都这样的，一边当企业的领导，一边当学校的领导。我们学校比较特殊……现在实际上是他（老板）的亲戚在管，基本上她一个人说了算，老板不怎么管的，偶尔来一趟。我们董事会里有教师代表的，是一个女的，当时考虑到要有女性代表，所以选了她。董事会里没有（教育）专家的。”（2016051407）

案例2：男，48岁，校内高层干部。“董事长的话，我们学校因为是教育家办的，所以很重视这方面，教育理念比较好，我们创办人就是教育專家了，后来也邀请了其他的专家进董事会，主要是出资人和专家吧，成分比较单一。理事会和董事会基本上是两块牌子一套班子。”（2016051612）

其次，董事会中又通常以董事长为主要决策者。在调查中，有被访者直接用“开明专制”这样的词汇描述董事长个人集权的决策方式，意指董事长在学校各项事务中说一不二的决策权，类似于专制的管理方式。这就使得董事会其他成员“参政议政”的自主权未能有效发挥出来，民主决策程序不完整。

案例3：女，30岁，校内团委书记、中层干部。“董事会和董事长，校委会和董事会之间的关系很难说的，比较微妙。坦白地说大概就是开明专制。董事长开明则罢，还可以有商量的余地，不开明的话所有人都是董事长的秘书。”（2016052530）

在本研究所调查的21个学校中，2个学校都由董事长兼任校长，1个学校由董事长兼任副校长，如此一来，董事长个人的意志贯穿了从决策到执行的整个过程。因此，董事长个人是否开明成为影响学校管理水平的主要因素。董事会单独作出决策有助于提高决策效率，但囿于决策者的信息与能力，这种决策方式隐藏着较大的风险。且这样的决策并未广泛征求意见，在执行的过程中难免会出现相关主体不积极、不配合等情况。此外，与国外较为成熟的民办（私立）高校治理结构不同，我国高校大多未成立监事会，少数高校尝试建立这一机构，但也都处于雏形阶段，成员仍由出资者或董事会指定，多以校内中高层领导为主，难以对董事会形成有效的监督。这就使得董事会作出决策之后缺乏纠偏机制。笔者以为，董事会的家族化现象，甚至董事长一言堂现象的出现，本质上反映了民办高校内部各治理主体之间的关系不紧密，校长会与党委会无力制衡董事会，只能是象征性和形式性地拥有建议权和知情权。因此，就决策过程而言，决策行为与命令单向地从董事会传递给校长会与党委会，后两者在治理链条中仅发挥了从动而非联动作用。

（二）政策预期性与人员变动率的耦合

人员的高变动率可以一部分地归因于人事更替制度不健全，人事权力行使缺乏有效性，但毋庸置疑的是，学校决策层制定政策的可预期性和可持续性不足也是重要肇因。在不少民办高校，重要岗位人事任免的最终决策权都在董事会，在董事会决策机制失范的情况下，校长与党委很难影响最终的聘任结果。民办高校的办学资金来源区别于公办高校，多是由办学者出资，且在办学初期很难通过学校本身实现盈利从而维持自身运转。因此，办学者在人事管理方面更多考虑降低成本、削减福利等，对于聘用人员的培训和激励也缺乏重视，导致学校难以留住人才。又加之董事会由于平时较少参与学校具体事务，在人事决策时难以作出全面的评判，组织内晋升希望渺茫的事实更使得原本有发展潜力的受聘者离开组织，另谋高就。

案例4：女，33岁，校内中层干部。“本来想的是进学校比较安稳，工作环境也不错。现在就有点疲了，工作有时候比较忙，我们兼职的东西太多了，又要上课，还要管学生，还要兼职党务工作，各种……而且还是论资排辈，年轻的就是活干得多升得很慢……晋升的话大部分是老板说了算吧，我们有专门的人事部门的，组织部也要考察的，但是可能权力就没那么大。”（2016051511）

案例5：女，25岁，学生辅导员。“我们学校的话工资还行，但其实一个人都干很多个人的活的，经常加班，按工作量这样算起来其实行政工资蛮低的……基本福利是有的，过年过节的，但是培训什么这种就很少了，关于员工发展的就更少了……有很多人走了的，每年也招，（员工）流动率也有点大。”（2015051915）

在42个访谈资料中，20名被访者都提到了目前民办高校存在的人员变动问题：中高层管理人员老化，缺乏正常的人事更替制度，年轻教师晋升机制不明确，师资队伍工作压力大但获得的软激励较少，行政岗位待遇偏低等，这些都使得民办高校出现了人员的高流动现象。招不到优秀的人才，也难以留住人才，民办高校内部治理呈现出青黄不接的局面，缺乏生机与活力。这实际上反映了民办高校在内部治理中，中高层的政策与基层的执行情况之间存在着区隔与断裂，人力资源配置不合理进而导致组织整体运转低效，受聘人员态度消极等。

（三）党组织功能发挥效能不足

党组织在民办学校治理中发挥着重要的引领和监督的作用，在民办高校中尤有其存在的必要性。但访谈资料显示，大多数民办高校虽然建立了党组织，但在功能发挥上明显效能不足。这主要体现在两个方面：一是党组织与董事会、校长会关系模糊；二是党委会因组织不健全、队伍不稳定等原因自身功能发挥不到位。

首先，党组织与董事会、校长会关系模糊。在访谈中，被访者们往往难以准确地描述自己学校中董事会、校长会、党委会三者之间的关系。有的将之描述为“一驾马车两个轮子”，有的则形容是“三驾马车”，有的认为是“董事会领导，校长会决策”。大多数人对于董事会与校长会两者之间的关系较为明确地认为是领导与被领导的关系，但却很难界定党委会与董事会与校长会之间的关系，这直接体现出民办高校中党委会的尴尬处境。

其次，党委会因组织不健全、队伍不稳定等原因自身功能发挥不到位。大多数被访者在访谈中都表示，党委在学校的各项工作中都能起到一定作用，包括传达教师建议、规范人事制度、宣传中央各项政策建议等。而且相当一部分被访者表示，民办高校党委应该在把握学校发展方向、干部选任、统一党员思想、教育青年等方面发挥更大的作用。但目前民办高校中普遍出现党组织建制不健全的现象。总体而言，各高校虽建立了党组织，党委的组织机构基本健全，但人员配备少。尤其是在二级学院和基层党组织中，或是多个二级学院共建一个基层党组，或是由其他人员兼任基层党委书记，实际上书记们的更多精力都放在学生工作等的行政事务中，而非专注于党组织建设和党员干部的培养工作。还有个别高校出现由校长兼任党委书记，或是党委书记兼任校长的现象，导致“党政不分”，工作繁忙，两头难以兼顾的问题。而因为组织建制不全、队伍不稳定，导致目前民办高校党组织整体力量薄弱，难以发挥其政治核心地位和监督保障作用。党组织自身力量薄弱，也极大地限制了其效能的发挥。在进行人事调动或干部任命时，有时候是由党委作出决定，有时候是由学校人事部门作出决定，有时候甚至是董事长钦定，流程不清与最终决定权分散这些权力边界不清的表象实际上都反映了党委会在人事方面的职能有待强化。

案例6：男，42岁，校内高层干部。“党委是政治核心，肯定有存在的必要的。我们学校是校长兼任党委副书记……所以上面（校委会和党委会之间）沟通还比较好，XX学校是校长和党委书记一肩挑的，但是那样太忙了……学院里人手不够，所以大多是由院长或副院长兼任党委书记，具体事务由年轻老师做。因为是兼职，所以工作经常忙不过来。二级学院里面没有全职做党务工作的老师。”（2016052223）

案例7：女，45岁，校内高层干部。“我们学校党委主要是负责学生思政工作、党建工作，也参与人事决策。存在很多要改进的地方，但是缺人，人手不够，接下来要培养年轻后备干部，加强党委会的凝聚力和向心力吧。现在就是部门太多，人员分散……”（2016051204）

上述现象究其原因是党委会并未完全成为民办高校内部一个有力的治理主体，自身建制不完整，力量微薄，与董事会和校长会这两者之间的权责边界不明晰，联接也不紧密，未能充分承担和发挥其职能。

四、“啮合”：民办高校内部治理的转型路径

如前所述，民办高校内部治理呈现出各主体各自分立，缺乏联系的“链合”现状，并且在权力交叉的领域难以达成有效一致决定，阻碍了高校整体的良性运行。

那么，如何突破目前的治理困境？何种治理结构才是民办高校内部治理的应然状态？笔者以为，整体性治理与多元主体共建共治共享的“啮合”结构是一种较理想的治理类型，而从“链合”到“啮合”也是一种可能的转型路径。

（一）整体性治理的基本视角

随着科层制在民办高校治理中的广泛应用，高校整个组织因为其分工不断细化，规模不断扩大，内部各部门和主体之间的功能也日渐清晰且固定。这种发展趋势在提高了组织效率的同时也带来了相应的弊端，包括主体碎片化、目标碎片化、机制碎片化等困境。[8]在学校某项重大决策达成的过程中，短期目标与长远目标之间存在的张力可能瓦解学校整体发展目标，出现冲突和裂化。如在实践过程中，“部门中心主义”往往会导致各部门之间协调困难，难以高效率地将已经达成的决策执行。如此一来，碎片化的组织难以承担起有效的内部秩序整合功能，难以实现组织的整体发展。

在民办高校组织内部，固然存在着各有分工的职能部门，但各职能部门是组织中的一个部件，其存在首先必须符合组织整体的目标和发展路径，对组织整体表示认同。这就要求组织的管理者以整体性治理的基本视角来建立内部治理结构。笔者以为，整体性治理的视角是“啮合”式治理结构的前提，也是民办高校内部治理的基本立足点。民办高校作为一个基本单位承担社会中的教育功能，具有对外的唯一代表性和对内的绝对权威性，在整个社会分工中实际上是一个完整的组织实体，其内部各职能部门与这一组织是依附与被依附的关系。

（二） 有效制衡的权能分配

治理区别于管理，更强调协调而非命令，其要点在于多元主体的合作共治。因此在形成了整体性治理的基本视角之后，需要在治理主体之间进行权能分配，明确主体间的权力边界，理顺决策机制、执行机制和监督机制三者的关系，强调权力分治及相互制衡的原则，并构建三者之间完整的联动机制，实现民办高校内部的有效制衡，这是“啮合”式治理的基本结构。

1.决策机制

决策的正确与否是一个组织能否达成既定目标的关键。在民办高校治理中，最主要的决策主体是董事会（或理事会）。但仅依靠董事会这单一主体进行决策，极容易在实际的决策过程中，出现董事会家族化、董事长一言堂等现象，决策的科学有效性也值得商榷。因此，要建立健全的决策机制，要注重“目标”、“信息”、“民主”与“科学”这四个关键词。

首先，“目标”是决策的核心，“信息”是决策的依据。减少因主体之间利益分化而形成的隔阂，强调多主体协同发展，以整体目标为指导开展行动。并且明确关于某项决策的发言权不受限于所有权而应基于充分的调研，保证决策中信息的科学性和有效性。其次，“民主”是决策的基础，“科学”是决策的标準。合理安排董事会成员，吸纳不同身份的成员进入董事会，实现高校内部的多元主体共同治理的基本形态。建立合适的议事规则，将会议制度、投票制度、决议程序等不断细化。最后，在确保董事会作为产权所有者是主要的决策主体之外，也要正确处理董事会与校长会、党委会之间的关系，听取这些高层管理者的意见，抓住“关键少数”。

2.执行机制

民办高校中，校长的角色定位是其治理能力的具体体现，对现代大学制度建设、高校治理体系的运行都起至关重要的作用。[9]董事会与校长之间是委托—代理关系，校长作为学校的实际经营者，在治理结构中主要作为执行主体而存在，具体执行董事会的决策。据此，许多文献将民办高校目前的治理结构表述为“董事会领导下的校长负责制”。在实践过程中，校长与董事会之间的矛盾时有发生，或是因为董事会过多插手高校内部的具体事务，或是因为校长存在一定程度上的内部人控制问题。

兼顾高校的长远利益与近期目标，需要作为执行主体的校长明晰自己的权责范围，协调处理好与董事会、党委会之间的关系，避免出现校长有责无权等情况。在学校章程中明确校长的职权行使范围，校长应在学校内部凡是不涉及“重大”的各项具体事务中拥有完整的权力，并且拥有相应的人、财、物等实际可以支配的资源以支撑权力的行使。例如招生、教学、后勤等事项，董事会可以全权委托给校长及其下属的行政机构，减少对这些具体职能事务的参与，避免干涉校长作为独立治理主体的自主权。

3.监督机制

目前我国民办高校大多是出资办校，这就使得办学者不自觉地希望能够通过学校本身获得投资的合理回报，甚至获取更多的盈利性报酬。如此一来，学校投入教学运行的经费就相对较少，难以在师资培训、文化氛围建设等软件设施等方面加大投入，学校各方面的发展也无从谈起。此外，民办高校区别于公办高校，董事会这一主要决策机构中企业家人数往往多于教育界人数，这为学校管理更多地增添上了资本运作逻辑的色彩。因此，对其监督与管控显得尤为重要。

董事会与董事会聘用的校长会无力承担这一重责，只有相对具有独立性的党委会才能成为主要的监督主体。目前许多地区已经推出督导制度，派驻政府督导员到民办高校内部，督促民办高校举办者建立健全决策机构和工作制度，督导学校依法办学，监督、引导学校办学方向、办学行为等。然而因为民办高校目前治理结构的不完善，党委目前的政治核心与监督保障地位更多地流于文本，难以落到实处。要使党委这一监督主体的作用得以有效发挥，前提是必须建立精细化的监督机制，如规定党委书记拥有决策会议的列席权、重要决策建议权、重要文件签字权、党务干部人事权等。

（三）党委会角色的主体性

区别于公办高校党委领导下的校长负责制这样明确的治理结构，党委会对于民办高校而言是个新鲜事物，是这个组织中的“他者”。在董事会作为主要决策主体和校长会作为主要执行主体的结构之下，党委会在民办高校中存在的作用与意义是什么？如何在既有结构之下发挥其主体性，完成其肩负的重大使命？

民办高校党组织主要承担着贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向、坚持培养立德树人育人导向、促进民办高校健康发展等使命，具体来说包括加强和改进大学生思想政治教育、不断提高人才培养质量等任务。将这种使命感融入具体工作，必须充分发挥党委书记这一角色的主动性，提高党委会在治理结构中的主体性。第一，建立健全党组织。政府应将党组织建设的相关内容纳入民办高校办学章程，明确党组织在学校法人治理结构中的地位，从而在内部治理结构中突显出党委会作为独立一极的治理主体性。在操作层面，政府应尽量督促民办高校选举产生党组织书记与副书记，有必要时可派遣政府督导员担任党委书记。此外，必须完善学校二级党组织的建设，配备必要的组织委员、宣传委员等专职党务人员，并提高党务干部战斗力。第二，出色完成党组织的本职工作。民办高校需重视高校党建和思政工作，坚持民办高校党组织政治核心地位，在学校党建和思政工作中起领导作用，在办学方向和改革发展稳定中起保证作用，在依法办学和维护各方权益中起监督作用。具体来说，可结合各校具体情况制定实施“民办高校党建与思想政治工作创新专项计划”，实施思想政治工作“领航工程”等。民办高校应该全面贯彻和落实好中共中央、国务院有关文件精神，将此与学生活动、教师培训、干部评优、入党积极分子培养等各项具体工作相结合，潜移默化地推动高校文明建设。第三，正确处理好与董（理）事会、校长会之间的关系，党政协调方可实现高校整体的良性运转与不断发展。党委书记作为学校主要领导者之一，应按法定程序进入董（理）事会成为董（理）事会成员，参与董（理）事会与校长会的定期会议。与此同时，为了更好地协调党委会与校长会之间的关系，建议党组织班子成员进入行政管理层，党员行政领导可进入党组织班子。通过以上两种方式，可以使得董（理）事会、校长会、党委会三者之间保持更固定有效的沟通，减少各种因信息不畅、沟通不及时等引起的问题。建立党组织参与决策和监督机制，使得党组织能够切实参与、支持、监督学校重大事项决策与执行，尤其是涉及民办学校发展规划、重要改革、人事安排等事项。而在一般事务中主要进行督办，不应过分强调全程参与，要充分信任、倚重现有分管领导。第四，党委引领构建民办高校现代治理体系。要积极推进“三个同步”：学校党组织与学校同步建立，党组织负责人与校长同步落实，党组织工作与行政工作同步安排。

充分发挥主体性的党委会是民办高校内部“啮合”式治理结构的基本保障。党委会与党委书记通过参与、支持与监督民办高校的日常治理，起到指正民办高校办学方向、推动民办高校事业发展的作用。

五、总结：从“链合”到“啮合”

由于法律只对民办高校内部治理作了比较笼统的规定，给民办高校的实际运行留下了较大的自由空间，加之其他种种因素的作用，因此出现了民办高校行为治理形式与规范治理结构的偏离问题。[10]目前大多数高校内部呈现的“链合”结构，只能在形式上体现各主体之间的联动，无法从根本上粘合各治理主体之间的关系，实现多元主体共建共治共享的治理结构，由此导致了如前所述的各项治理困境。在民办高校规范内部治理的初期，因其内含着分权的基本理念而具有特定的历史作用，但随着治理能力的不断提高，现代大学制度的建立与完善，必然会体现出其不适性而逐渐被抛弃。而“啮合”的治理结构以整体性治理的视角为前提，以各主体之间有效制衡的权能分配为基本形态，以充分发挥主体性的党委会为保障。因此，较之“链合”，“啮合”的结构去掉了链条等不必要的中介环节，呈现出更多的稳定性与联动性，当可成为民办高校内部治理重构发展的新路徑。

而从“链合”到“啮合”如何可能，则需要进一步的探索。本研究的基本建议如下：民办高校必须构建起决策、行政与政治保障三大权力之间的制衡关系，进而处理好高校与外部、高校内部治理的关系。落实到每一个内部治理主体上，就要求保障董事会的决策主体地位，使其作出符合学校长远发展的重大决策；确立校长负责制，保证其依法依章治校；强调党委的政治核心地位与监督作用，领导学校的政治和德育工作，并引导和监督学校遵守法律法规，督促董事会与校长依法治教、规范管理。

综上所述，从“链合”到“啮合”的治理结构改变了原有单向链条的内部治理结构，提供了一种新的思路：董事会、校长会、党委会在啮合的结构中各自作为一个重要齿轮承担各自位置应发挥的作用，与另两者共同配合联动，从而带动整个高校发展。

参考文献：

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（责任编辑钟嘉仪）