地方高校债务风险问题探讨

郭海平

（武汉轻工大学财务处 湖北 武汉）

一、高校债务的起源与发展

我国高校从1999年开始大规模扩招，高校政策性扩招和盲目扩建新校区形成巨额债务。高校债务危机披露以后，各省采取了提高生均拨款、政府清偿、“奖补”政策、土地置换、债务重组等有效的化债措施，高校债务规模明显缩小，但因各个高校原有学生规模和负债规模不同，生均负债差异较大，债务风险依旧存在。随着高校的发展，一些高校特别是地方普通高校，为了生存和发展，投入不断加大，每年入不敷出，部分高校债台高筑。

据统计资料显示，截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元。其中，高校债务是政府债务的重要组成部分，但究竟占多大比重，至今没有一个权威的数据。我国的高校债务尤其是债务率和风险控制问题，一直是社会关注的焦点。如果地方普通高校债务问题不能妥善处理，可能会影响高校的健康持续发展。

二、高校债务产生的原因

从表面上看，我国地方普通高校债务问题的产生原因是多年前实施的高校扩招政策。但是，通过深入探究，发现高校债务问题产生的原因是多方面多层次的。

1.财政投入不足造成高校贷款

我国高校的收入来源主要是财政拨款和学费等事业性收入。一方面，政府财政拨款投入严重不足。据统计资料，至2016年，全国共有高等学校2880所，高等教育在校学生总规模3699万人，占世界高等教育总规模的比例达到20%，成为世界高等教育第一大国。虽然，近年我国财政性教育经费占当年全国GDP的比例达到4%，但教育经费包括学前教育、义务教育、高中阶段教育和高等教育经费总投入，高等教育经费投入只是其中一部分，而且因国家重点扶持985高校和211高校，地方普通高校所投入的财政拨款相对较少。受地方政府财力所限，不同地区、不同省份之间的教育经费投入差距悬殊，有些省份省属普通高校众多，每所高校所能投入的财政拨款极其有限，只能保证高校日常开支，根本无钱进行大规模基本建设。

另一方面，学费等事业性收入也很有限。因高校学费收费标准以及高校招生计划的相对稳定，高校学费收入是不可能大幅增长的，而且国家还明文规定部分比例学费用于学生教学经费和毕业实习等费用。所以，高校能够自主使用的资金非常有限，从银行举债搞发展也是无奈之举。

2.本科教学水平评估推动高校不合理举债升级

自从2004年，教育部建立了每五年一轮的高校教学评估制度。在周期性的高等学校教学质量评估中，明确地将人均学校面积、行政用房等硬件列了重要的评估指标。但是，在高校合格评估中，对办学条件等指标只设下限而没有明确上限。有些高校对评建工作认识不到位，认为高校必须按高标准改善学校的硬件和软件，才能顺利通过教育部的教学评估，而建设资金不足的高校就只能找银行贷款了。

还有些高校打着以评促改、以评促建的旗号，盲目攀比，不切实际地提出专升本、建设硕士点、博士点、创办综合性大学等提高办学层次的超高目标，不仅设置新专业、建新实验室，还积极举债利用优厚的待遇引进“长江学者”“百人计划”等各种高端人才。结果不但专业的发展没有明显的竞争优势，还渐渐失去其原有自身独特的办学特色。

3.权责不明晰加大债务风险

我国地方普通高校作为事业单位，是政府举办的教育机构，主要靠政府财政拨款来维持日常运行，高校管理者是由政府任命的，政府拥有高校的“产权性所用权”，高校管理者拥有的是“经营性管理权”，二者的分离造成高校债务偿还责任不清的问题。高校管理者之间的权责划分也不明确，当届领导班子扩建校园所带来的债务却由下届领导来承担。高校资产是国家所有的，即使高校不能按期偿还银行贷款，也有地方政府来想办法化解债务，个人也不会因此承担太大的责任。如广东省高校贷款180亿中，130亿的教学设施投资都由政府出钱一次性还清。在类似事件的推动下，高校管理层就更容易倾向于盲目贷款追求扩大办学规模，而不会慎重考虑债务风险问题，银行也愿意贷款给高校。最后的结果就是高校背上超过其承受能力的债务，可能导致无力偿还本金甚至利息，债务风险加大。

4.增收节支难度大加剧债务风险

目前，高等教育的发展进入了新时期，国家提出“双一流”大学建设战略，公布了42所大学为双一流大学，95所高校为一流学科建设高校。因为“双一流”建设以学科为资助主体，每5年调整一次名单，所以各个高校的竞争发展进一步白热化，都千方百计加大投资建设力度，都希望能够进入国家“双一流”建设名单。地方普通高校增收节支难度大，没有多余资金投入到“双一流”高校的建设中去，给财务管理带来了较大挑战。

一方面，高校收入来源较单一，财政拨款和学费等非税收入难以在短期内大幅增长，而且还可能因学生欠费，使高校可用资金更少，要投入“双一流”建设就只能通过银行借贷筹集资金。另一方面，高校各方面的资金都很紧张，如果不能全面压缩开支，相反还要加大建设投入并支付贷款利息支出，不能形成年度盈余，就意味着高校收不抵支，偿债能力不足，甚至根本无力偿还本金和利息，财务风险会加剧。

三、化解高校债务风险的对策建议

1.加大财政投入，加快高等教育经费体制改革

目前，我国高校采取的是“综合定额加专项补助”的拨款模式。定额拨款与在校人数相关，而专项补助靠学校自己争取。据国家统计局资料显示，2016年我国高等教育经费总投入10110亿元，普通高校生均拨款 30457元，而很多地方普通高校生均拨款刚达到12000元，离平均水平还有很大的差距。面对高校债务问题，政府应继续加大对高校的财政拨款力度，增加高校经费的投入，通过逐年提高学生人均综合定额拨款标准等多种方式逐步化解债务。

同时，要尽量平衡重点高校与普通高校教育经费投入的比重，确保教育经费总体结构上的均衡，缓解高校的债务压力。中央财政要通过中央财政支持地方高校发展项目、产教融合工程建设及双一流建设等项目，加大地方高校专项经费扶持力度，增加其财政拨款总量。地方政府应重点增加对普通高校的特色学科及特色研究项目的财政拨款比重，以鼓励支持高校的特色优势学科的建设。

2.加强宏观政策调控，完善高校合格评估指标体系

教育主管部门应加强政策导向，引导高校从外延式发展向内涵式发展过渡。高校的发展并不仅仅是校园面积扩大、办学规模扩张，还在于办学质量水平的提高。教学质量是高校的生命线，提高教学质量绝对是对所有高校的共同要求。本科教学评估坚持“以评促建、以评促改”的方针很好，但不能搞一刀切，教育部就应该与时俱进，对高校要进行分类评估，不断完善高校合格评估指标体系，明确教学评估合格标准，既要有办学条件等硬性的指标要求，也鼓励有特色有创新的软性指标，不断完善评估方案，改进评估方法。

3.构建高校债务责任追究制度，提高债务风险防范水平

地方政府应该坚持“谁举债、谁负责”原则，建立健全“举债必问效，无效必问责”的绩效管理机制，在高校领导干部经济责任审计中引入贷款管理内容。同时，地方教育部门、财政部门要出台措施，严控高校贷款新增规模，对于高校已经存在的商业贷款，可与国家开发银行及各商业银行协商，将现有高校的商业贷款置换为利率较低的国家开发银行政策性贷款，并适当地延长期限，以减轻高校的偿债压力。

对于欠债高校，要加强财务管理，尽量不增加或少增加新的债务，提高债务风险防范水平。一是要量入为出，确保高校收支平衡。在不影响教育教学和科研正常运行条件下，尽量压缩学校公用经费和发展经费，尤其要严控或暂停新建项目，杜绝债务增量。二是优化筹资结构，降低高校举债风险。三是加强内部控制，对关键环节、重点岗位严格把关，确保高校资金安全。四是定期编制现金流量预算，确定资产负债率等财务分析指标体系，建立财务风险预警的长效机制，适时监控债务风险。

4.拓宽高校融资渠道，多措并举提高偿债能力

防范债务风险，关键是提高偿债能力。要提高高校的偿债能力，在严格缩减支出的同时，高校还应积极拓宽其他的筹资渠道。一是高校可以利用学科优势开展职业技能培训、继续教育培训等增加收入。二是高校现有科研设备、体育设施等资源可以有偿对外开放，增加收入。三是加大校企合作，可以根据“谁投资，谁受益”原则，引入社会资本建设校园，以减轻资金负担。四是盘活高校现有闲置土地，特别是老校区土地，通过置换或出售等方式获取收益，用于偿债。五是发行教育债券，由政府做担保，使债券的信用获得社会的普遍认可，可以在一定程度上解决高校办学经费不足的问题。六是建立健全捐助激励机制，可以利用学校校友会、教育基金会等平台，不断拓宽资金筹集渠道。如截至2017年12月底，湖北省武汉市校友“资智武汉”工程，吸引百万校友回母校，总计签约300多个项目，项目投资额达1.3万亿元。

地方普通高校的债务风险必须引起高度重视，政府部门和高校应针对债务形成、偿还过程的风险点，完善债务风险管理机制，探索化债的有效措施，保障高校教育事业的健康发展。