创新公共资产配置方式体制机制研究*——以湖北省为例

张青 魏涛

（湖北经济学院 湖北 武汉）

一、引言

公共资产包括行政事业单位固定资产（如办公用房、科研仪器、医疗设备、校舍等）、公共基础设施（公园、绿地、水、电、气等公益设施和港口、机场、水利、公路等基础设施）、政府储备物资以及文物等。公共资产是社会事业资源的物质载体，是行政事业单位履行职能、提供公共服务的投入品，其配置效率很大程度上决定了公共服务的供给水平和效率。

现在社会事业发展面临的挑战，是人民群众日益增长的对教育、卫生、文化等高质量公共服务的需求与公共服务供给不均衡、不充分之间的矛盾。社会事业资源配置不能适应社会事业发展的需要，集中表现为两个方面，一是社会事业资源配置不均衡导致省内不同地区之间、城乡之间公共服务供给水平差距较大；二是社会资源配置不充分导致公共服务供给水平与人民群众需求还有较大差距。究其根源，是行政和财政体制机制的掣肘以及激励机制的缺乏，导致了预算资金和公共资产配置的不均衡和不充分。改革已进入深水区和攻坚期，进一步推进公共资产配置改革需要克服巨大的挑战和错综复杂的体制机制障碍。

二、湖北公共资产配置改革面临的挑战和体制机制障碍

1.资产的分散管理导致了资产配置和使用效率低下

按照《湖北省机关事务管理办法》规定，大多数地区由机关事务管理局对公共资产实行集中化管理和调配，鄂州市则由国资局负责资产的集中管理和运营。由于实际上的资产单位所有制、无偿性占用和资产管理体制条块分割的弊病，资产的市场化管理和运作缺乏统一的法人实体去实施，使得有效的资产共享机制难以建立，低效闲置资产得不到及时有效的处理，阻碍了资产利用效率的提高，无法产生政府资源配置的效率与合力。

2.资产配置“一刀切”影响事业单位公共服务供给效率

《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》规定了“国有资产监督管理活动，应当遵循资产管理与绩效管理相结合的原则。”通过制定资产配置和占用标准，在一定程度上解决了资产管理与预算管理相结合的问题，通过资产配置标准和部门资产配置预算对行政单位资产占用进行动态调整效果较好，但对事业单位采用统一的资产配置标准则有较大局限性。不同事业单位由于提供公共服务存在较大差异，对于资产配置水平的需求存在差异，套用同一标准难以保证事业单位提供公共服务的实际需要。使用“一刀切”式的资产配置方案，在实际执行中容易造成资产浪费和资产紧张并存，解决这个问题的有效方式是实行“资产管理与绩效管理相结合”，但目前湖北出台并实施的财政支出绩效评价体系主要存在两方面的问题。第一，现行预算管理体制是以过程为导向而非以结果为导向，财政、审计、主管和财务部门对财政资金的使用管得过细、过死，事业单位没有改进资产配置效率的自主权和主动性，使得财政支出绩效考核流于形式，提高事业单位资产使用效率的目标难以实现。第二，事业单位财政支出绩效指标体系不是建立在财务核算数据之上，现行的绩效指标体系缺乏科学性和指导性，使得新增资产预算缺乏可靠依据。一方面，事业单位成本及资产折旧数据缺乏，成本收益难以量化；另一方面，事业单位存量资产使用效率显性指标缺失，合规性、投入、产出、效益和服务满意度指标设定随意。通过专家打分的办法难以判断过去预算投入的合理性，并据此确定新增资产预算方案。

3.非经营性国有资产家底不清制约了政府从全局配置资产的能力

非经营性国有资产家底不清主要表现在两个方面：

一是以历史成本登记的行政事业单位资产不能反映其市场价值。湖北行政事业单位资产摸底、事业单位产权登记在财政部指导下取得较大成效，部门内部的资产信息获取、更新和使用有了基础平台，行政事业单位资产有了详细的数据库，但历史成本法导致资产账面价值与市场价值背离，行政事业单位资产的市场价值并不清楚。

二是公共基础设施家底不清。根据《关于做好全省2016年度权责发生制政府综合财务报告试编工作的通知》和财政厅的统一部署，湖北已经启动政府综合财务报告试编工作。政府综合财务报告试编包括公共基础设施、收储土地、物资储备、融资平台和文化资产等内容，暂不包括自然资源、用益性物权等资产。按照权责发生制试编政府综合财务报告的难点在于摸清公共实施的家底。这项工作需要解决的问题主要有：首先，市、区公共基础设施资产难以界定。市与区、区与区范围内的未纳入固定资产管理的公共基础设施归属和权限复杂，如临界道路没有准确划分标准，可能导致部分公共基础设施重复计量或未计量。其次，公共基础设施难以准确计量。一方面，道路、桥梁、隧道等基础设施，修建年代久远、反复大修投入，历史成本难以取得，重置成本也无法获取单价。另一方面，根据《湖北省财政厅关于2016年度政府资产报告填报口径的通知》（鄂财绩发〔2017〕14号），各地政府行政部门所属企业已纳入财政部年度企业财务会计决算报表范围的，不填报2016年度经管资产报表。据了解，宜昌市直4家投融资平台公司2016年度未填报经管资产报表，财政部门无法对投融资平台提供的公共基础设施数据进行审核。再次，资产折旧制度不明确。财政部新修订的《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》虽然明确了行政事业单位应按谨慎原则对固定资产计提折旧，但对各类固定资产的使用年限并未做统一规定。由于折旧年限不确定，对资产计提折旧时，在年限取值存在较大差异，影响资产计价的准确性。同时专业人员配备不足、水平有限，难以胜任这项难度较大的新工作。

权责发生制政府财务报告编制中所遇到瓶颈，使政府对可偿债性资产难以做出准确评估，政府无法在宏观上更全面、更准确地把握社会事业资源配置大局。

4.以投入和过程管理为导向的预算分配方式，导致事业单位绩效较差

事业单位预算管理重投入、重过程、轻结果，没有考虑行政单位和事业单位的差异，没有考虑公益一类和公益二类事业单位的差异。在预算管理中，套用行政单位的标准和方法，限制了事业单位“人”、“财”、“物”的自主权，影响了事业单位绩效，制约了社会事业的发展。第一，预算投入“重物轻人”。一方面，事业单位人员经费严格按照编制拨款，且实行薪酬总额控制，无法实现对“人”的有效激励，挫伤了大家干事的积极性。另一方面，对事业单位大量实行专项拨款，且这些专项不能用于人员经费，逼迫事业单位过度配置资产，形成巨大浪费。第二，预算分配和资产配置标准“一刀切”。事业单位项目支出长期采用定额标准，公益一类事业单位采用统一的预算支出标准问题不大，但由于公益二类事业单位不是财政全额保障单位，且公益二类事业单位之间提供公共服务的成本存在差异，加之政府对公益二类事业单位收费项目和标准进行管制，所以对公益二类事业单位套用公益一类事业单位预算分配和资产配置标准会导致资金和资产闲置与不足并存，影响公共服务供给效率。第三，预算管理“过细、过死”。事业单位预算执行注重过程管理，对预算支出计划、支出事由、项目、内容、进度、金额进行全过程控制，事业单位缺乏预算资金使用的灵活性和主动性，限制了事业单位公共服务供给能力。

5.资产名义“国有”实际“单位所有”是行政事业单位资产管理体制一切问题的根源

财政部35号和36号令确立了公共资产“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》也确认了“国有资产实行国家所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”。现行行政事业单位资产管理体制的根本问题是资产在法律上、名义上是“国家所有”，但实际上却是“单位所有”，这是目前行政事业单位资产管理体制所有问题的源头。所有权与占有、使用权的分离导致国家所有权虚置，单位的控制权使资产变为单位所有，资产成为部门和单位既得利益的组成部分。行政事业单位资产管理体制存在的问题表现在以下几个方面：第一，难以有效建立资产的共享、调节机制。部分地区改革实施的“公物仓”制度效果不佳，调节闲置资产的量和范围都非常有限。存量资产是单位过去流量资金转化的既得利益，除了产生改善环境、方便办公等效果，还会带来资产收益，解决本单位一些切实问题。资产实际上的单位所有制固化了单位之间由于资产占有水平的差异所导致的苦乐不均，使基于行政手段的调节机制难以发挥有效作用。不少公益性事业单位不是通过提供优质公共服务来增加收入，而是利用掌握的资产性收益养人和提高待遇，本末倒置，削弱了公益性事业单位服务社会的功能。第二，政府分级监管的效果不彰。由于监管部门与资产占有单位信息不对称，监管无法有效提高单位和部门的资产配置和使用效率，只会增加监管和被监管双方的成本，形成双输的局面。第三，庞大的沉淀资产无法有效转化成政府的可支配资源。单位对资产的控制权实际上超过国家所有权，使单位目标与政府目标难以一致。对政府而言，有限的财力与财政开支需求所形成的矛盾日益突出，世界上主要发达国家，如美国、加拿大、澳大利亚等国家都使用变卖、盘活政府资产的办法减轻财政开支压力，而我国缺乏相应的制度设计，通过变卖多余的资产帮助实现财政收支平衡。

6.资产无偿占有和使用，导致预算缺乏刚性约束

资本支出是事业单位预算支出的重要部分，管不住资产预算就很难控制事业单位预算。首先，资产占有和使用的无偿性使单位没有动机提高投入产出比，资产使用过程中的各种浪费和低效成为常态。其次，资产在预算配置过程中的无偿性使单位在获得资产收益时不用考虑成本代价，造成单位资产配置预算长期夸大，超过实际需要，导致财政资源浪费。最后，资产无偿使用相当于失去了关于资产供给和需求的价格信号，使主管部门和财政部门难以判断事业单位对资产的真实预算需求。鄂州市对行政事业单位占有的公共资产实行有偿租赁制度，起到了很好的效果，但湖北多数地区依然实行的是无偿占有和使用制度。

7.资产管理机构职能界定不清，导致事业单位资产管理越位、缺位和错位并存

在政府资产管理体制和职能划分上，根据《中华人民共和国财政部令第35号（行政单位国有资产管理暂行办法）》《中华人民共和国财政部令第36号（事业单位国有资产管理暂行办法）》和《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》，财政厅的职责包括：组织拟订本级行政事业单位资产配置及资产费用标准，参与提出有关年度预算计划；承担省级行政事业单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借、担保等事项审批工作；承担本级行政事业单位国有资产收益监缴工作；承担行政单位未脱钩经济实体、事业单位创办的具有法人资格的企业以及省级文化企业国有资产管理工作；承担产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产清查、统计报告等工作。行政事业单位主管部门（以下简称主管部门）的职责包括：负责对本部门所属单位的国有资产实施监督管理；接受同级财政部门的指导和监督；制定和完善本部门国有资产监督管理办法并组织实施。公共基础设施、收储土地、物资储备、融资平台和文化资产等同样由各主管部门负责管理。

根据《中华人民共和国国务院令第621号（机关事务管理条例）》和《湖北省人民政府令第373号（湖北省机关事务管理办法）》，机关事务管理局的职责包括：组织实施机关资产管理的具体制度；负责职责范围内和政府委托事项的机关资产管理工作；并接受财政等有关部门的指导和监督。事业单位的资产配置和使用按照相关政策法规接受财政、机关事务管理和主管部门的管理和监督。

前述行政法规界定了资产管理相关各方的资产配置、使用、管理和监督职能，但缺点是相互之间权责越位、缺位和错位并存，财政、机关事务管理局、主管部门和事业单位职能界定不清导致无法形成有效的管理合力，资产管理的市场化手段不够，就资产论资产，难以形成以预算为主导的公共资产管理体制和以公共服务为导向的事业单位资产占有和使用机制。

三、创新公共资产配置方式体制机制的建议

1.彻底扭转“重物轻人”的预算投入机制

大量减少对事业单位的专项拨款，增加一般性拨款，允许事业单位根据实际需要调整开支结构，构建引导事业单位根据实际需要购置或租赁资产的预算拨款机制。取消公益二类事业单位薪酬总额和结构控制，放松公益一类事业单位薪酬总额和结构控制。允许事业单位更多的使用绩效工作和考核奖励的杠杆调动人员工作积极性。

2.对资产进行分类管理改革

将政府资产划分为三类——公共基础设施、行政事业单位不动产与动产，实行分类管理。不动产定义为政府拥有、租赁或管理的全部不动产，包括土地、房屋建筑及附属设施。动产定义为行政事业单位履行职责的车辆和设备。公共基础设施和投融资平台所形成的资产统一由各级政府组织资产摸底、产权登记和价值评估。通过政府采购方式，聘请高水平的社会中介服务机构从事这项工作，应对行政事业单位专业能力不足的问题。原有的公务用车、办公设备等资产配置和使用的管理和监督机制不变。

3.建立以市场为基础，预算为主导的资产管理体制

第一，构建以市场为基础、以预算为主导、权责分明的资产管理和监督机构。由省政府设立不动产管理委员会，决定不动产管理与监督重大事宜。成员由财政厅厅长、财政厅负责预算和资产工作的副厅长、机关事务管理局局长、各主管部门分管预算和资产工作的领导以及社会专业人士组成，委员会主任由财政厅厅长担任，对分管预算的常务副省长负责。不动产委员会决定的事项：对《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》和《湖北省机关事务管理办法》中涉及不动产管理的政策做出解释；制定不动产管理的年度和中期目标；制定绩效标准；其他资产监管重要事项。不动产管理委员会指定各行政部门和机构主管预算的负责人为各部门不动产管理负责人。负责人在规定的日期内向不动产管理委员会提交本部门和机构的资产管理计划，包括：对所有占有、租赁或以其他方式管理的不动产予以识别和分类；列出和描述主管机构管辖、监管或控制的不动产信息；改善不动产和预算管理的计划；监管并衡量计划的进展情况；不动产的环境管理；其他不动产相关信息。将财政部门的资产管理、绩效评估以及文化资产管理部门的部分职能整合到机关事务管理局。负责：不动产的租赁与经营；各预算单位不动产的供给、调配、使用服务和绩效考核工作；不动产的变卖；不动产统计报告和公共资源数据库建设与维护。机关事务管理局不动产部门以服务和保障各预算单位履行职能为目标。不动产管理委员会对机关事务管理局的不动产管理与营运提出绩效考核目标并进行考核，以市场房地产租赁和管理企业的平均绩效为标杆，重点考核：不动产成本估算；与购买、征用、交换、租赁或其他方式获得不动产的相关费用；处理不动产所需的费用和时间，以及由处置带来的财政资金回收；不动产的运营、维护和安保成本，包括但不限于空置不动产的公用事业服务成本；与不动产相关的环境成本，包括环境恢复和遵从成本；不动产空置数量的变化；不动产的权益价值实现；通过改善工作环境来提高行政事业单位的效率。对绩效标准的考核要以不低于商业不动产提供企业的平均水平为基准。机关事务管理局要向社会公开不动产统计报告和公共资源数据库（涉及国家安全的例外），包括建筑和附属物的特征、图片和GIS信息，接受社会监督。

第二，改革现有不动产无偿配置和占有机制。在全省实施行政事业单位不动产有偿租赁制度。由机关事务管理局代表政府行使不动产所有权，制定不动产租赁方案并实施，集中回收处置预算单位多余不动产。

第三，构建行政事业单位存量资产盘活机制。机关事务管理局负责处理行政事业单位多余的房地产，原则上不将多余的房地产用做其他商业用途，在满足行政事业单位租赁需求的前提下，以出售变现为主。不动产变现收入上缴国库，优先用于机构改革面临的各种历史欠账的偿付，如解决编制、职级和养老等问题带来的资金缺口。构建行政事业单位减少不动产占用的激励机制。以2017年行政事业单位不动产占用情况为依据，核定各单位未来5年每年的租金水平并编制中期预算，凡是由于减少不动产占用并退回而节省的租金部分，留给行政事业单位自行使用，可以用于引进和留住人才等方面，激励各单位尽可能以最小的不动产占用提供社会满意的公共服务。