终身学习权视域下老年教育政策展望

2018-02-22程仙平

职教论坛 2018年11期

摘要：新时代，我国老年教育政策设计要从老龄群体的养老权落实向终身学习权实现拓展。老年教育政策体系坚持“权利本位”、“机会均等”、“自由选择”等构建原则，要以增能赋权为核心推进老年教育转型升级，要以学习权益维护为重点推进老年教育法制化，要以公共治理为手段推进老年教育公共服务优化，促进老年教育事业科学内涵发展。

关键词：终身学习权；老年教育；政策

作者简介：程仙平（1981-），男，安徽怀宁人，浙江广播电视大学助理研究员，研究方向为社区教育、教育政策。

基金项目：2018年杭州市社科规划课题“终身学习权视域下老年教育政策研究——以浙江为例”（编号：Z18JC056），主持人：程仙平。

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）11-0097-06

“办好人民满意的教育”，满足人民群众对美好教育的需求是新时代包括老年教育在内我国教育现代化的重要使命与责任担当。截止2017年末，我国60周岁及以上人口2.4多亿人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口1.5多亿人，占总人口的11.4%，我国已是世界上老龄人口最多的国家之一。“通过老年教育的杠杆联动作用促进老龄化问题解决”是积极老龄社会的普遍共识，当前我国老年教育正由精英型向普惠性、公益性向市场有限介入、城区型向城乡联动型等转型，创新事业发展思路，推进事业升级迫在眉睫。“日益复杂化的社会使我们面临诸多越来越难于解决的政策问题”[1]，政策问题日益成为老年教育事业中尤为突出内容和亟待破解难题。《老年教育发展规划（2016-2020年）》明确要求“在老龄事业相关政策措施中重视支持发展老年教育”，作为现代政府基本公共服务，老年教育理应在政府政策旨意下遵循教育基本价值诉求，达成老年人“全面自由发展”。同时，从老年教育事业发展和政策研究脉络来看，一直以来养老权的落实与保障是我国老年教育工作的主线，诚然这与我国老龄事业发展宏观背景有关，但这也直接导致作为老年人权的重要内容的“终身学习权”在老年教育领域的忽视与旁落，从而使得当下老年教育的发展存在理念滞后、政策乏力和羽翼不丰等现象，严重制约着新时代我国老年教育事业可持续性发展。

一、我国老年教育政策嬗变与反思

我国老年教育发轫于20世纪80年代老干部退休后的福利教育，历经近40年推动与发展，基本形成了具有我国本土特色的老年教育推进模式，在服务全体老龄群体的生活休闲、学习需求和全民养老体系构建上发挥着积极有效的贡献。国际经验显示，现代政府是依靠具体而明确系列政策完成对包括老年教育在内的各种社会事务的介入与调控，老年教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是一定历史时期内政党、政府等政治实体，为达成一定的预期发展目标和工作任务而协调老年教育系统内各种事务所规定的行动依据和准则。由于教育政策具有“价值负载”的特质，我们简单回顾我国老年教育政策发展历程或能够把握老年教育政策背后的“价值导向”与“逻辑脉络”。

（一）老年教育政策的历史脉络

“政策作为一种社会现象，总是诞生于具体的社会经济环境中，公共政策是具体社会环境复杂运行的产物”[2]。老年教育政策是政治实体与老龄群体间互动关系的具体体现，我们看到特定时期的社会经济、政治为特定时期老年教育政策价值取向提供了客观背景，一方面挥就着我国老年教育政策特定的时代背景，另一方面也制约着老年教育政策的相关主体基于利益立场的价值选择。综合相关我国老年教育政策文件和研究成果，按照政府对老年教育的重视度①，我们将改革开放40年来老年教育政策历程可简单划分为两个不同时期：

一是发生期（1994-2000年）。这一时期尚未专门出台正式的老年教育政策文件，更多的是在老龄事业发展相关文件中对老年教育内容有广义上的政策概述，并没有对老年教育的具体形式、内容、体制等做明确规定。1994年《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000）》明确了“实现老有所学，保障老年人受教育的权利，不断提高老年人的素质”的指导思想，提出“要因地制宜，多渠道、多层次、多形式地开展颐养康乐和进取有为相结合的老年教育”[3]发展目标。这一时期，老年教育政策更多的是在其他的相关政策文件予以展现，政策价值导向更为侧重的是教育养老，服务老年人晚年生活需要。二是探索期（2001-2015年）。相较而言，这一时期对老年教育政策有较为深入和具体的阐述。2007年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》要求“创新老年教育体制机制，探索老年教育新模式，扩大了老年大学的办学规模。”[4]、“国家和社会采取措施，开展各种形式的健康教育，普及老年保健知识，增强老年人自我保健意识”、“提高老年人社会适应能力”。这一时期，我国老年教育事业得到长远发展，政策层面上不仅有老年教育事业发展规划，也对老年教育工作有更为具体明确的政策布局，政策价值上更多是侧重全体老龄群体的休闲生活，服务社会全民养老体系的构建。

（二）老年教育政策的价值路向

簡单分析，我国老年教育政策发展两个时期折射出了不同政策价值选择，其一是福利式老年教育，主要对象为退休老干部，服务老干部的老年生活。其二是闲暇式老年教育，主要培养广大老年人的兴趣爱好、休闲养生，服务老年人养老。其中：福利式老年教育，是我国老年教育发生期的重要价值体现，福利式老年教育广泛吸纳了老年教育的福利性基本价值的理论取向，认为为老年人口提供教育服务是一种社会福利的体现。源于计划经济体制，此时我国老年教育对象主要聚焦老干部，以教育公共服务达成老年干部晚年生活丰富与完成，这一时期的老年教育具有精英化和贵族化的倾向。休闲式老年教育，是老年教育福利化的外溢，也是21世纪初期我国老年教育政策的重要价值导向。进入新世纪来，伴随着老年人口剧增和老年闲暇时间的增多，更多的老年人，尤其城市老年居民主要通过老年教育完成自我丰富与生活完善，此时老年教育更多呈现“跳跳、唱唱、乐乐”等老年生活闲暇。与此同时，现实中我国老年人的学习权益面临平等参与学习的机会剥夺、“成人”的教育与发展权被忽视、参与学习的条件受限制和学习成就不能得到公正评价与认可等受损情况日益凸显[5]，老年教育普遍存在供需失衡、“一票难求”现象。

回顾改革开放40年来的老年教育发展实践，不难发现我国老年教育事业发展是扩大老年教育人口规模为主体任务，老年教育内容也逐步满足多样化、个性化需求，但以往我国老年教育政策理念价值仍侧重于老龄群体的养老权的落实与保障，这与新时代倡导“终身学习权实现与保障”的价值本意存在着政策偏差，这不得不要求我国老年教育应自我更新适应新时代对政策要义的内在发展。党的十八大以来我国老年教育事业发展迅猛，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确指出要把老年人力资源建设作为一项核心工作，并把老年教育纳入到继续教育和终身教育的体系中。尤为可喜的是，一段时间来不仅出台了老年教育的专题规划，并且对老年教育工作的内容、机制、保障等方面做了具体明确的政策要求。《老年教育发展规划（2016-2020年）》明确提出“保障老年人受教育权利，努力让不同年龄层次、文化程度、收入水平、健康状况的老年人均有接受教育的机会”，明确要求“研究完善涉及老年教育的相关制度。支持鼓励有条件的地区通过制定相关地方法规促进老年教育事业规范健康发展。在老龄事业相关政策措施中重视支持发展老年教育”[6]。2016年以来我国老年教育事业迎来发展机遇期，这不仅要求我们重新审视老年教育发展思路、加大老年教育财政保障力度，更为重要的是积极构建一套适应并满足新时代老年教育发展需求的政策保障体系，从而更好地增强老年教育在全民终身学习时代中的生存与发展，即要在终身学习权视域下重塑我国老年教育发展思路与方式，更为关键的是要以终身学习权价值理念丰富老年教育政策理论与实践，进而重构新时代我国老年教育政策体系。

二、终身学习权视域下老年教育政策图景

尊重和保障人权、以人为本是新时代和谐社会的核心理念，在教育领域的具体表现就是尊重和维护每一个社会成员的终身学习权。任何教育政策都有其特定的政策宗旨和目标，诸多目标通常是建立在以政策理念为核心的价值取向基础上的。要构建适合学习型社会的教育政策体系，倘若偏离了人类社会基本价值溯源的导引，必然会造成与之相对应的政策制定与实施，失却诸多的基础保障，更甚会导致偏离政策初衷与工作原则，进而最终影响着区域学习型社会的建设推进。学习型社会构建的终极目标是适应和满足每一个社会成员的终身学习需求，保障个体的终身学习权益，达成“全面自由个性发展”，因而能够超越公平、效率与自由的元价值非“终身学习权保障”莫属。换言之，无论新时代“教育改革和发展是坚持公平的价值取向，还是遵循效率的伦理原则，抑或是二者兼顾，乃至三者兼有”[7]，均要遵循人类社会的终极目标，即坚实维护每一个社会成员的终身学习权的落实与保障。

本质上，权利是一个“内含张力”的概念，终身学习权就是依托社会公共服务的力量和资源，明确每一个社会成员终身学习与发展的权利。终身学习权的保障与落实这一终极目标渗透在全部教育系统中，诚然也包括面向全体老龄群体的老年教育在内，毋庸置疑老年教育政策要遵循明确与保障老年人的终身学习权利这一基本政策底线。

（一）终身学习权的意涵

终身教育已经成为党和政府制定教育政策的重要依据和实践动能。终身学习理论认为“终身学习已不再是教育和训练的一个方面，必须成为提供和参与学习背景的、连续和统一的指导原则”，它是“通过一个不断的支持过程来发挥人类的潜能，激励并使人们有权力去获得他们终身所需要的全部知识、价值、技能与理解，并在任何任务、情况和环境中有信心、有创造性和愉快地应用它们”[8]。在强调学习者个体内部变化的同时，终身学习理论主张公共教育设施和文化资源要保障个体能根据自身需求自主享用的权利，他人或组织更需对个体独立学习活动的予以尊重和支援，从而保障学习者的个人学习权，尊重个体对学习内容、学习过程以及学习方法手段的自我选择。

权利是人们获得某种利益和实现某种愿望的可能性，是一个价值范畴和关系范畴。联合国教科文组织的《学习权宣言》将学习权定义为：“阅读与书写的权利，提出与思考问题的权利，想象与创造的权利，了解人的环境和编写历史的权利，接受教育资源的权利，发展个人和集体技能的权利”。一般而言，终身学习权作为一个权利束，由学习自由权、学习条件保障权和个性发展权三大类权利构成。学习自由界定了学习者不受干预的私人空间，确定了教育者私权和学习者私权的范畴，使个体的自由发展成为可能。以受教育权为核心的学习条件保障权主张和规定国家、社会组织有义务为个体的学习持续创造条件，使个体的学习权利由抽象走向现实。个体发展权则明确了终身学习的最终目的。一方面，诸多权利都有自己独自的内涵，关乎学习的某个方面，为个体的学习所必需；与此同时，这些权利整体构成一个相互关联、不可分割的整体。终身学习权在价值取向上强调自由优先，秩序或平等的制度安排不能以牺牲自由为代价。为此，终身学习权彰显了个体学习者的主体价值，任何形式的教育供给和学习服务须满足每一个社会个体自由个性全面发展。由此可见，终身学习权保障是学习型社会教育法律与政策的价值基础，终身学习權的实现既有以个体主动的读、写、想象与创造活动为表征的“学习自觉”，也需要来自社会的多方支持与帮助，以获得满足上述“学习自觉”的机会和权利。

（二）终身学习权视域下老年教育政策的价值选择

终身学习权理应是人类的基本权利，是每一个社会成员在各种社会活动中基于学习和文化交流来认识和保护自身的基本权利。如前所述，终身学习权包括着终身学习的自主权、终身学习的条件保障权以及个人的个性发展权。作为构建终身教育体系的重要组成的老年教育，其政策制定与落实更应秉承终身学习权的实现与保障。提供老年教育公共服务是政府必须回应的责任，健全老年教育政策体系是老龄事业发展重要内容。国际社会上，维护终身学习权是各国老年教育政策的基本价值取向，先进发达地区在推进老年教育时尤其“注重保障老年人的终身学习权，主张不仅要提高老年人的生存能力，而且还要促进老年人的自我完善和发展，鼓励老年人通过社会参与达成个人全面发展”[9]。如日本的老年教育政策主张“以社会参与、福利社会和终身教育为取向，以保障人权、教育机会均等和向国民直接负责为核心”[10]的政策原则来维护老年人的终身学习权益的保障。

一定时期的老年教育政策是特定时期社会情境的反应，并受到特定时期社会经济、政治等因素的影响和制约，新时代的老年教育在发展过程中理应顺应社会时代要求，即意味着新时代老年教育政策在价值选择上应尊重和维护老年人的终身学习权、政策措施要坚实保障他们的终身学习权益，实现老年教育政策主体对老年教育本质的重新定位。从学理上来看，老年教育政策实际上是老年教育政策主体对老年教育活动进行价值高度渗透的过程，各种价值取向汇聚老年教育政策并相互碰撞。从本质上来看，无论是制定环节，还是行执行与评价等环节老年教育政策均要涉及到老年教育的政策主体和相关方对自身需要与利益的追求和达成，是一个多方博弈妥协的过程。综上，新时代我国老年教育政策应回归政策价值本源，追求老年人学习权益保障。

三、老年教育政策发展与走向

任何教育政策的终极目标即促成社会成员终身学习权的充分保障，促进人与社会全面和谐自由。《老年教育发展规划（2016—2020年）》明確要求“在老龄事业相关政策措施中重视支持发展老年教育”，老年教育政策是推动老年教育事业有序发展的基础条件。将终身学习权理念积极引入到老年教育政策研究领域内，并根据理念的主要理论与观点来探讨老年教育政策体系的构建完善，进而拓宽老年教育政策研究的理论视野，尝试重构一个相对周全的老年教育政策体系，从而为老年教育政策的后续进展提供理论参照。

（一）老年教育政策体系的构建原则

2016年以来，国家和各地对于推进老年教育工作逐步有了法规与政策层面上的明确规定与部署，制定和落实老年教育事业发展规划，将老年教育事业纳入构建终身教育体系综合考虑，尊重与维护老年人的“终身学习权”政策意识得到了明确与增强。在教育政策基本原理的范畴内，遵循“终身学习权的实现与保障”价值追求，我们认为老年教育政策体系构建应遵循以下基本原则：

1.权利本位。法理上，权利本位是指国家机器在制定与落实任何法律与政策时，要坚持确认权利和保护权利为核心原则，维护赋予每一个社会成员的基本权利义务与法律保障。现代政府主要是通过“提供法律基础，制定公共政策，安排合理的教育制度”来完成对各项教育事务的介入，“权利本位”原则则是新时代老年教育政策体系重构建的基本要求，这也是对个体“终身学习权”的回归与落实，区别于以往老年教育政策的“养老”、“休闲”等附加的价值属性。政策价值追求上要以落实每一位老年人终身发展权为价值原则，政策目标上要倡导老龄群体终身学习的自主权，政策措施上要夯实老龄群体终身学习的条件保障。老年教育政策作为落实老年人的终身学习权的直接措施，将“尊重和维护老年人的终身学习权、保障终身学习权益”贯穿老年教育政策制定、事业规划、载体平台、管理机制等各个环节，真正贯彻“办人民满意教育”的政策导向，满足每一个老年人的终身学习与身心发展。

2.机会均等。“机会均等”原则是社会公平正义实现的坚实保障，“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”。新时代我国老年教育更应树立机会均等导向，积极破解老年教育发展的城乡差异、教育对象的性别差异，真正回归老年教育的终身学习权实现与保障意涵。即通过政策引导、财政工具、措施落实等积极推动老年教育普惠式发展，保障每一个老年人能不受经济水平、地理区域、家庭环境、教育规模与性别等因素的影响，可以均等地得到机会均等、质量均衡的学习机会和教育条件。更为重要的是，政策措施上主张要为老年弱势群体和需要帮助的人优先提供教育公共服务，能够在教学内容、课程设计等方面不仅注重老年人的社会生活需要，更要注重老年人实现自我价值的需要，真正实现老有所为、老有所乐。

3.自由选择。终身学习理论强调学习者个体内部的变化，对公共教育实施和教育资源有按照自身需求自主享用的权利，更强调他人或组织对个体独立学习活动的尊重和支援上，强调学习者的个体学习权，尊重个体对学习内容、学习过程以及学习方法手段的自我选择。“自由选择”原则强调老年教育政策要充分体现和维护的老年人自主学习权，这也意味着推动老年教育发展的教育政策在价值选择上应尊重和维护老年的自主学习权利，积极倡导老年人深入认知自己享有的学习权，实现政策主体对老年教育“保障终身学习权”本质的重新定位。“自由选择”要求老年教育政策制定主体要充分考量老年教育“保障终身学习权”价值本源，构建老年教育多元管理运行机制，激发政府-社会-市场多方力量，丰富和创新老年教育发展平台，注重老年教育供给能力保障学习服务“有得选、能多选、选得好”，注重落实老年教育全民普惠、城乡均衡发展。

（二）老年教育政策体系的构建方略

终身学习是人类赖以生存和发展的基本方式，何以落实与保障终身学习权成为思考新时代老年教育政策体系构建的基本方向。

1.以增能赋权为核心推进老年教育转型升级。改革开放40年以来，我国老年教育的发展模式难以适应新时代社会要求，“存量资源”供求矛盾突出，在满足老年人“终身学习权实现与保障”上显得捉襟见肘，老年教育亟待“转型升级”。一套健康完善的政策体系是老年教育转型升级的重要条件，旨在扩大老年教育城乡覆盖率，保障老年人终身学习权利，提升老年人口生存发展能力，亦是老年教育政策“增能赋权”公平正义体现。“赋权增能”是“使个体或群体形成或增强必要的能力，培育或提升个体或群体的主观能动性，进而具备并能够发挥其对他人、组织、社团或社会的影响力和控制力”[11]，是“终身学习权实现与保障”政策价值在老年教育领域内的具体化和可操作化。推进老年教育转型升级要“赋权增能”行动自觉，要求在老年教育政策体系构建上要“保障学习权利，满足学习需求，增强生存发展，达成自我实现”[12]等政策主旨，以改革创新为动力、为服务民生为原则在制度规章、事业规划和运行机制等方面上赋权保障每一个老年人终身学习权，提升老龄群体生活掌控能力、变化适应能力和社会参与能力，真正实现老年教育的“老有所学”内涵和“老有所乐”品位。

2.以學习权益维护为重点推进老年教育法制化。法制化是教育政策刚性和持续性重要保障，避免了行政的随意性和暂时性。推进老年教育法制化是新时代老年教育事业发展的必要基础，也是遵循“终身学习权的实现与保障”的重要内容。其一，加快推进老年教育的政府立法，明确个人、家庭、学校、政府、社会在保障老年人终身学习权中的权利和责任，从而使得老年教育政策的实施取得合法性的基础。对照之下，和我国老年教育事业相关的《老年人权益法》《老年教育条例》等法律条文，其立法的内容可操作性是一个亟需解决的紧迫问题。为此，法制化既明确老年学习权益的法律地位与法律内容，加大老年学习权益保障行政执法力度，也要明确老年学习权益救济方式和内容。其二，坚持“程序透明、公正公平、权力制约和有效问责”原则积极推进老年教育政策建设，以理清内容重点和难点为基础设计科学合理的老年教育政策内容，建立健全协商决策机制，落实治理规则与细则，达成老年教育政策保障。其三，突出重点，建立健全多元的老年教育管理机制。现阶段，我们要建立协商共治的老年教育领导、管理组织机构，理顺老年教育工作中政府职能及相关部门间权责，营造良好的老年教育法制化的公共环境，促进政策利益主体间协商对话和良性互动，实现对老年教育的共同有效管理。

3.以公共治理为手段优化老年教育公共服务。一定程度而言，我们尚未将老年教育当作现代社会基本公共服务的重要支柱纳入社会治理战略，老年教育公共服务体系远未建成。然老年教育具有准公共产品性质，为此优化公共服务、推进公共治理成为推进老年教育政策体系构建的重要内容。即政府、社会、市场、学校和个人等多元治理主体注重加强老年教育公共事务协作管理以增进公共利益最大化，“各主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，在相互依存的环境中彼此合作、分享权力”[13]，共同参与老年教育公共事务管理，共同生产或提供学习公共产品与公共服务。老年教育公共服务是为了适应人口老龄化社会对老年教育的公共需求、完成政府承担的老年教育义务，对老年教育发展提供有效保证而进行的制度与措施。优化老年教育公共服务，要进一步激活优化老年教育公共资源调配，整合现有各级各类老年文化资源，面向全社会开放各级各类、各系统举办的老年教育机构和教育资源。发挥市场在老年教育公共资源配置中的主体作用，鼓励和监督非营利企业和民间机构等提供多样化的公共服务，通过政府购买、市场招标等手段鼓励和引导社会力量举办老年教育机构，实现“广覆盖、保基本、合要求、有质量”公共服务。

注释：

①制定出台政策文件是判断政府对老年教育事业发展的重视程度的重要标志。

参考文献：

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[2][美]弗朗西斯.C.福勒.教育政策学导论（第二版）[M].许庆豫，译.南京：江苏教育出版社，2007：50.

[3]张洋.中国老年教育价值追究及发展趋势分析[J].教育理论与实践，2015（27）：3-5.

[4]国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2011-09/23/content_1954782.htm.

[5]李洁.老年人学习权益保障问题探析[J].教育学术月刊，2012（6）：80-82.

[6]国务院办公厅关于印发老年教育（2016-2020年）的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/19/content_5121344.htm.

[7]尹力.学习权保障：学习型社会教育法律与政策的价值基础[J].北京师范大学学报（社会科学版），2010（3）：70-77.

[8]吴遵民.终身学习概念产生的历史条件及其发展过程[J].教育评论，2004（1）：48-52.

[9]张国翔.西方国家老年教育政策分析及启示[J]中国成人教育，2016（21）：117-119.