宁洱县农村土地承包经营权确权登记颁证工作探讨

叶艳

摘 要 在农村土地资源管理过程中，开展承包经营权的确权登记及颁证工作是农村深化改革的重大部署，是健全社会主义市场经济的必然要求，是维护农民土地承包权益、维护社会稳定的迫切需要，对完善农村基本经营制度、维护农民土地承包合法权益、推进土地流转和推进农业规模经营都具有十分重要的现实意义。基于此，以云南省宁洱县为例，分析土地确权中存在的困难和问题，并提出全面推进农村土地确权登记颁证的有效路径。

关键词 土地承包经营权;确权;登记;颁证

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.33.047

1 宁洱县土地确权现状

云南省宁洱县下辖85个行政村、1 176个村民小组，全县有农业人口15.99万人，农户42 676户。“国土二调”时，全县耕地面积为2.866万公顷，二轮家庭承包农户35 245户，承包面积20 094.6 hm2，承包地塊217 585块。目前，全县已完成确权面积12.05万公顷，超出“国土二调”面积的320.56%，土地确权工作总体推进缓慢，内业录入与外业测给工作推进滞后，与中央、省、市的要求差距很大，完成确权颁证任务繁重，形势严峻。

2 土地确权中存在的困难和问题

宁洱县地处亚热带地区，山区面积多，承包地面积体量较大，由于雨季来得早，正常年份5月20日左右基本已进入雨季，很多山区村组道路不通畅，加之农民群众农活繁忙，必然给土地确权工作带来诸多不便，确权中一些问题和困难不断暴露出来，集中表现在以下4个方面。

2.1 难以准确核实资料

1）很多村组土地承包档案资料并不全面，或有遗漏之处，或不规范，导致记录与实际面积不符，甚至跨界纠纷问题频发。同时部分撂荒地因植被覆盖，地貌难以判别，面积和界限难以确认到户，还有的村组林地与耕地相互重叠，给核实工作增加了难度。2）外出务工人员较多，有的农户举家多年外出，联系复核难度大。3）由于相关配套制度还没有建立起来，承包经营权证书还未填发，在承包流转、抵押等方面未能发挥作用，农民参与的积极性不高，主人主角的意识不强，土地确权登记颁证工作推进困难。

2.2 基础工作不够扎实

1）测绘公司进驻人员较少，技术骨干欠缺，技术力量薄弱，工作进度滞后。由于测绘人员多数是通过短期培训的大中专学生，只能到实地进行勾图，不能处理内业工作，给后期建立农村土地承包经营权信息管理档案带来了困难。2）部分领导干部对开展农村土地承包经营权确权登记工作的重要性和必要性认识不够，对复杂程度估计不足，没有主动研究工作推进办法，压力层层传递不到位，在宣传发动、人员调配、工作精力等方面均存在等待观望的现象，铺开工作推进困难，与“2018年年底完成任务”的目标差距较大。

2.3 纠纷调处难度大

由于地形地貌复杂多样，地块细碎，耕地变林地情况比较突出，通过航拍获取的工作底图边界不清，大量地块需要进行实地测量，外业工作量较大，以及二轮延包时遗留的历史问题较多，档案、台账不健全，家底不清、面积不实、四至界线不清等问题，有的村组存在国有林地与农户承包地相互重叠、插花的问题;有的地方相邻县与县之间、乡与乡之间、村与村之间地界不清，交叉重叠，争议面积较多较大;还有电站库区移民、基础设施建设土地征用等问题，多数承包地纠纷属历史遗留问题，证据缺失，化解难度大。加之土地纠纷涵盖林业、土地、计生、民政等诸多领域，纠纷矛盾调解难

度较大。

2.4 总体积极性不高

从广大人民群众的认知情况来看，土地是否确权与他们的关系不大，无论确权与否都是由自己种地，搞不清楚也不愿意主动进行土地确权。有些农民认为，土地一旦进行了实际测量并确权，日后种植过程中可能要缴纳一定的费用，因此存在消极心理，能拖延就拖延，积极性不高。从发展现状来看，农村土地承包由国家给予一定的补贴，加之确权登记过程中农民的关注度仍是土地本身，历史性的矛盾问题依然存在，无法从根本上解决，必然会影响农村稳定，难以调动群众的积极主动性。

3 全面推进农村土地确权登记颁证工作的有效路径

3.1 从思想观念上着手，加大政策宣传力度

党中央作出关于农村土地承包经营权确权登记颁证的决策，旨在深化现阶段农村土地改革，通过确权登记来激发农村经济活力，维护和提高广大人民群众的利益，并在此基础上健全相关农村经营体系，促进农民增产增收。同时，还要在制度的执行及思想层面上加大控制力度，妥善解决好当前农村经济发展以及土地资源利用过程中存在的问题，通过承包确权及登记颁证等方式来解决矛盾问题。在此过程中要立足农村现状，创新和改进管理模式，讲究方式方法的应用，确保农村稳定发展。农村土地承包经营权确权登记颁证是一项政治任务，更是一项民生工程，作为建立现代农村产权制度的基础工作应抓紧、抓好、抓实。

3.2 加强领导管理，统筹协调好各方面的利益关系

新农村土地政策的实施具有多方面的特点，如工作时间紧、工作量大、点多面广和矛盾容易激化等。为此，各级各部门应高度重视，加强领导，认真贯彻和落实好国家六部委出台的工作意见，协调好各利益群体之间的关系，对农村土地确权工作进行统等管理。1）对确权登记工作进行统筹谋划，做好服务保障工作，并对其进行调研分析，立足于当前农村现状及土地利用效率，及时发现新问题，然后提出针对性处理意见。2）建立健全信息管理体系，丰富农村土地资源利用和管理信息资源库，实现信息资源共享，节约建设成本。3）统筹兼顾好扶贫攻坚脱贫摘帽，创建文明城市等中心工作任务，机构组织科学设置，人员、物力财力合理调配，实现工作同安排、同布置，任务同推进、同抓落实。4）应加强运行操作过程的监督监管，使各项惠民政策落实落地。

3.3 压实部门责任，抓好基础工作

现阶段，应综合考虑各方面的影响因素，加强基层主管部门及负责人的责任落实与管控，做好协调配合，形成工作合力，共同推进。农业部门应做好宣传培训工作，并对农民进行专业指导;财政部门应根据政府的决定落实工作经费，保障土地承包经营权确权登记颁证工作顺利推进;国土资源管理部门应提供确权成果，并以此为依据来指导权属关系及矛盾纠纷问题的解决;其他部门也应按照各自的职能职责，做好保障和工作服务。

农村土地承包经营权确权登記颁证工作的重点为解决现阶段我国农村土地资源承包利用及经营权，妥善解决好土地承包面积不准、四至不清和位置不明等问题。其难点在于面积的测量、确认和调解因重新确认而产生的纠纷。因此，做好基础性工作及为重要，在实际工作中应始终坚持尊重历史发展规律、正确审视现实情况;采用依法办事、群众参与以及先行试点和积极稳妥的工作方法，确保土地承包面积、经营权登记簿以及所签订的合同与经营权证书上的内容相符。同时要落实好承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到位”工作，为我国农村广大地区尽快提高信息化水平奠定坚实的基础。

3.4 把握政策界限，规范操作程序

对于广大人民群众而言，土地资源犹如命根子一样重要。从这一层面来看，对农民现有的土地进行承包经营权确权并为他们颁发登记证书的政策，牵动着百姓的心，对于今后实行土地流转制度影响重大。为此，在工作中一定要讲究态度、方式方法，对人民群众给予应有的尊重。同时要进行深入调查，多听取民众的心声和诉求，以群众满意作为工作和服务标准。确权登记颁证工作绝不是丈量、登记、发证这样一个简单程序，实际上其中包含着法律法规以及相关群众的切身利益。通过确权登记，有利于明确现有土地经营权的具体归属，对于解决历史遗留问题具有非常显著的效果。在土地确权登记颁证环节，难免会遇到历史性的问题，如一些土地因历史原因而不能确定经营权人，群众对农村现有的部分土地权属划分存在争议，甚至产生内部矛盾，形成了一些复杂的问题。针对这些问题，要尊重历史事实，坚持规范政策和法律，深入调查和搜集相关资料，依照法定程序对土地资源进行登记确权，避免发生矛盾。同时，要严格按规范的操作程序，细化每个环节的操作方法，坚决杜绝走过场、暗箱操作等现象的发生。权属调查必须做到村不漏户、户不漏人，填报信息准确无误，公示后群众认可，必须按照“调查摸底全面化、确权过程公开化、确权颁证一体化、档案整理规范化”的要求，确保阳光操作、公开透明。

3.5 土地确权登记颁证中的配套工作应落实到位

制度措施稳固确权登记颁证成果，保证土地成本经营权确权以后能够真正地保证农民受益，并且能够整体上促进农业发展。在此过程中，建议将部分地区农村土地确权工作落实较好的乡村作为典型，做好试点工作，让广大农民群众能够看到通过明确农村土地产权带来的益处，致力于服务农村建设及农村经济发展，实现农业增产增效及农民增收。