公共政策非公共性问题探析

孔凡瑜

(牡丹江师范学院 马克思主义学院，黑龙江 牡丹江 157011)

一、公共政策非公共性的概念厘定

传统公共政策价值研究往往以公共利益作为原初基点，把公共政策看成是维护、保障和增进公共利益的基本工具。从基本概念的廓清上，公共政策非公共性是与公共政策公共性对应性存在的。公共政策的公共性就是指公共政策的运行“不是某个狭隘或专门行业的利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该最终通过提高大家的福利而不只是几个人的福利”而行动。[1]在此意义上，学者温美荣认为，“公共性是公共政策的基本属性”[2]。学者向玉琼也认为，“公共性是公共政策的根本性质，公共政策的每一项完善，也都应是有益于公共性的实现”[3]。与其对应，学者秦龙认为，公共政策非公共性“导致公共政策失效，使公共政策违背了服务于公共利益的宗旨”[4]。学者陈洪连也认为，在公共政策实践中，“存在着大量的寻租活动”，政策执行者“即使不是为了直接的经济私利，出于对自己政治名誉、权威、地位与前途的考虑，公共权力的直接操纵者也有可能在公共利益的价值判断上出现偏差”[5]，使得政策实际运行结果与政策预期目标相背离，公共政策会表现出非公共性的实然属性，其结果是“破坏社会公平正义，进而使公共利益遭到侵蚀，相关群体利益被无端剥夺，政府及其公共政策的公信力下降等”[6]。

综合以上，公共政策非公共性不是公共性的滋生物，而是与公共政策相互伴随的恒久存在。公共政策非公共性的核心要义在于对问题的确认，在于挖掘政策私用的现实基因，防止少数寻租者借助公共政策徇私舞弊，努力促使公共政策公共利益属性的有效回归。一句话，公共政策非公共性就是在政策运行过程中要立足和坚持问题导向，直面问题，不遮蔽、不掩饰，精准定位问题、分析问题、研判问题，解决问题，为更好地实现、增进、发展公共利益提供助力和支持。

二、弊症呈现：公共政策非公共性的现实危害

公共政策非公共性不仅会消解公共政策原初设计的一切美好，而且会不断地将政府与公众的距离尤其是心理距离拉大，造成的后果和危害非常严重。就具体内容而言，主要包括以下几个方面：

(一)消解价值认同

公共政策价值框定的是公共政策所维系主体对政策倾向性的态度和判断。从表面看，是公共政策对自身行为方式和内容的描述，从深层次看，是政府决定做或不做的事情。对个体期待而言，公共政策的价值在于增进个体在政策过程中的美好体验和感受，尤其是要在增进或提升利益领域有所作为。对于社会期待而言，就是要极大地提升最广大人民群众的幸福指数。对于国家而言，公共政策的价值在于推动经济社会可持续发展，维护社会稳定，增进民生福祉。比较而言，公共政策之于个体的期待、社会的期待和国家的期待不是割裂的，而是有机结合的整体。在实践中，公共政策一定会以吸纳最广大人民群众的意志作为基点——这是现代社会公共政策合法性的来源，通过为政策受众解决困难来强化对主流价值的认知、宣教、传导，进而促进广大民众对主流价值的认同和政治认同。不可否认，公共政策非公共性违背了政策受众的期待，与他们的利益诉求相悖而行，在它的视野中，绝大多数个体都看不见自身利益实现的希望。民众经常性地会将主流价值承诺与政策践行联系在一起，尤其是透过一些“不作为”和“乱作为”的政策主体官员的行为来观审政策、评议政策。如果政策执行效果与预期反差巨大，他们会产生政策是“说一套、做一套”的想法。在行为上，他们会由初涉价值的美好转向其反面，他们把对那些不作为、乱作为官员的情绪情感宣泄到政策实践中，把负面情绪情感转嫁到公共政策上，他们不但不会支持政策，相反还会厌烦政策，对政策价值充满敌视、抵触，乃至于抵制情绪，这些都会极大地削减主流价值的认同度。

(二)消减政府权威

诚然，政府权威的形成来自于政府一如既往的勤恳积累和廉政为民的努力，来自于每一个微小的精细之处。一方面，政府权威的形成是持续的、绵延不断的过程，如同逆水行舟不进则退，可以说，这种良好政府权威的形成是非常艰辛和复杂的过程；另一方面，政府权威的消减则是比较容易的事情——只要民众的一个不满意的目光和心怀不满的情绪就容易生发怨愤效应，甚至使政府权威消失殆尽。从概念上看，政府权威是指政府在推行政务过程中形成的具有威望和支配作用的力量，它主要来自于强制性的服从约束关系和认同性的信任感、依赖感。政府权威既是政府行为的结果，也是民众对政府认可与否的重要标识。比较而言，政府权威往往来自于自身的努力作为、积极建构，是在扶危济困、治国理政过程中对每一个细节的精致把握，对每一个民众诉求的关切，对每一次危机和灾害的果敢担当，以至于与之相互匹配的一切行动。一般情况下，“一个有能力和威望的政府必定是一个有权力和威严的政府”[7],政府权威指数高，民众就会主动皈依政府，视政府为主心骨和贴心石，与之对应的政府合法性就牢靠，动员能力和号召能力就强。令人厌烦的是，公共政策非公共性拉开了政府与民众的距离、扩张了民众与政府之间的隔阂，阻碍了民众与政府的良性互动，累积的这些问题不断叠加，通过蝴蝶效应被无限地放大开去，民众不但会怀疑政府的能力，乃至于怀疑政府所做过的一切，并把这些作为厌恶政府的 “证据”，随之引发的问题是，政府权威就会逐步被消解和蚕食。就我国而言，当前正处在改革的攻坚期、矛盾的凸显期，各种问题积聚、多发频发，如果政府不能有效地引领和带动民众最大限度地实现公共利益、最大限度地保障和提升民众福祉，就容易扩张政府与人民群众的距离，政府权威也就会被削弱。

(三)侵蚀公共利益机体

有学者指出，“像爱一样，公共利益对于不同的人也意味着不同的东西，它也会随着时间的推移而发生变化，也会激发行为，塑造我们的思想，不能进行测量，并且既涉及实质又包含着过程”[8]。在公共系统中，官员既是集体的一分子，也是独立的个体存在。与普通民众不同的是，在公共资源或公共利益调整与分配过程中，具有话语权的是拥有具体行政权力的决策者抑或是政策执行者。当然，对于具体行为而言，“有些人相信人类能够以集体建构的方式行为；而另一些则认为人类是自我建构的动物，只会以自私的方式行为”[9]。对于前一种假设，我们并不否认在政策运行过程中个体美好品德的存在，基于集体的事业和集体的目标，个体在总目标的感召下热情而虔诚地工作着，他们对未来信心满满，充满期待，尤其是在集体攻坚克难的境遇下，每个“行政人”都可能为其他人着想，在短期内、在一些个别事件上，大家完全可以凭借着自我控制和德行行为来一起“共苦”；但作为长期的、在全部实践上的行为则不能仅仅依靠大家所能期待的个体所拥有的“公德”。当然，仅仅依靠人的自我修为或自我认肯定来评价和认知个体行为显然有失妥当。须知，“慎独”性的公德有时并不可靠，当实践中出现利益分配失衡抑或是个体付出与应得比较失衡，心理的平衡感就会被打破，个体就容易受自身所期待的利益影响，做出一些与集体期待行为相违背的事情。更有甚者，恣意进行权力寻租，把公权力当作谋取私利的工具。

(四)耗损公共政策目标

公共政策只能也仅仅只能指向有限的政策问题——即便这些政策问题对于我们个体而言已经多到无法计算。同样，公共政策方案面对诸多繁杂问题会显得应接不暇和疲惫不堪，也就是说，公共政策对于庞大的社会公共问题显然是杯水车薪。就公共政策目标而言，它们往往是我们在政策方案实施前预先设计好的目的，“反映了政府对社会的影响力，即政府把事情办好或办糟”[10]。比较而言，政策目标是由一系列的期待期望汇聚而成的集合。公共政策目标来自于对公共性的推动或对社会公共问题的关切，来自于对诸多麻烦的应对和有效解决，其往往是可实现的、可测量的，它能够为政策受众直接感知、体会和觉察，能够看得见和摸得到。公共政策非公共性与公共政策原初设计背道而驰，甚至直接毁灭了公共政策在政策受众中的“聪明”和“深谋远虑”印象，不但不能履行合法性的、有效性的政策承诺，甚至由于权力寻租问题而破坏公共目标达成的机会和可能，原本基于公共性而设计的公共政策却由于非公共性问题而使公共政策走向了“公共性”的对立面。

三、把脉精剖：公共政策非公共性的成因分析

公共政策非公共性的成因来自于多个领域，是多种因素综合作用的结果。从具体内容看，主要包括以下几个方面：

(一)公共政策方案自身的复杂性

公共政策方案的生成往往来自于对特定问题的摹写、描绘与针对，强调矫治性和纠正性，注重对方式方法和具体手段的供给，呈现为一定的工具属性。在公共政策工具中，对价值的应承相对较弱。在政策实践中，公共政策方案一旦开始更多地关注问题，对其他方面的关注力，尤其是对价值的深入追问就会显得筋疲力尽。不得不说，公共政策价值与公共政策工具是两个层面的问题，而一旦过多地关注公共政策问题，公共政策价值就会被弱化，乃至于在政策实践中由于急于解决问题而忽视价值并不是偶然事件。因此，无论是公共政策的公共性问题还是公共政策的非公共性问题都会受到影响。另外，并不否认政治精英在政策制定中的公共精神，以至于对民众的不尽情感，但政治精英终究是极少数中的极少数，他们拟定的方案绝大多数来自于对现实中部分现象、问题、事实的抽茧剥丝，具有一定的碎片化倾向。政治精英感兴趣的事情与绝大多数公众所感兴趣的事情一般情况下可能具有相通性，但并非完全一模一样。这样，由少数政治精英制定的公共政策方案只能在一定程度上、一些领域内反映“公共意志”。因此，公共政策自身就内在地包含着非公共性的内容：一方面是政治精英不能穷尽一切政策受众的诉求和利益，政策方案自身所带有的公共性是受限的公共性；另一方面是广大政策受众缺少足够的机制保障来彰显个人的合理诉求和意志，聚合而成的公共意志彰显程度不足以扩散到全部的政策受众上，公共政策方案自身的非公共性不可避免。

(二)公共政策运行被权力裹挟

按照“经济人”假设，公共政策运行主体的自利性极易成为影响政策运行的绊脚石，不仅会蚕食公共利益，也会严重阻碍政策目标的达成。诚然，公共政策运行归根结底是对利益进行的选择、综合、分配和落实的过程，受制于资源要素和“个人想过上好生活预期”的吸引，公共政策执行主体如果廉政意识和廉洁意识不够坚定，极易陷入“权力”陷阱，借助手中的权力，把个人利益注入政策运行的每一个孔隙之中，让权力为自己服务。一般情况下，政府权力的无序介入会重伤市场良序运行，寻租与腐败行为不可避免地会谋取公共政策的偏好。在市场经济条件下，公共政策作为权威分配资源的手段，往往会受到各方的争夺，尤其是受到利益团体的左右，“尽管政策行动主体的行为要受到所考虑问题的性质以及它所处的政治、经济、制度和意识形态等大环境的约束，但他们也并非完全没有选择权”[12]。在公共政策执行过程中，必要的选择权和裁量权即是科学、灵活、有效执行公共政策的重要前提条件，但不幸的是，选择抑或裁量的“自由”往往受制于公权力施动主体。如果是基于公共利益抑或是民众福祉的客观要求，那自然是好。相反，如果是为了图谋个人之私抑或是损公肥私那就一定会成为贻害各方的毒瘤。

(三)公共政策评估指标过于功利

经济决定政治，政治是经济的集中表现。公共政策作为政治发展的重要方式和基础性手段，其作用不可替代。不可否认，经济目标往往被人们看成是行为方式的重要依托形式。因此，公共政策往往也乐见其成地追求那些能够“立竿见影”的经济指标——这在一定程度上与个体的功利性相契合。两相生发之后，政策的功利性就会被放大，在实践中的具体表现就是过度关注经济指标的增量问题，甚至片面地追求效率。政府的价值倾向性直接关系着社会价值的偏好，尤其是在全面建设小康社会的过程中，绝大多数关注点和注意力都放在了经济指标尤其是GDP指标上，以数字论英雄，至于是货真价实的还是饱含水分的数字则少有人问津。需要看到，在盲目追崇GDP的同时，我们也掉入了GDP陷阱，即经济指标尤其是GDP的指标令人满意，而诸多社会问题尤其是生态保护、城乡协调发展、医疗卫生体制改革、教育资源平衡协调、贫富差距过大、社会治安、社会保障等问题已然成为我们的难解之疾[13]，这样的评价指标必然会对公共利益造成直接的伤害。

(四) 公共政策运行环境不够优化

从概念上看，公共政策运行环境是公共政策实践所依托的政治文化、制度条件和经济条件等诸多内容的综合，对公共政策运行及其效果具有重要意义。目前，我国公共政策运行环境尚且不够优化，主要体现在三个方面：一是传统政治文化的内在束缚。在我国，传统政治文化中的皇权思想、君臣思想及其附随的文化支撑体系致使官员自觉不自觉地形成了“依附性”人格，更多地受命于“明君贤相”，缺少自我判断和认知，缺少对民众疾苦的关切和体会，缺少对事务的精到把握，竞争性、开创性弱，主动担当精神和积极作为意识不足。二是制度保障体系不够优化。制度具有根本性和全局性，好的制度保障体系能够为公共政策运行提供强有力的支撑，进而增强公共政策的科学性、民主性、合法性和有效性。相反，则会使政策万劫不复。目前，《中华人民共和国立法法》对公共政策运行具有重要的制度支撑作用，但制度规范的精确程度与行政效能的需求指数尚不匹配，这也是造成公共政策非公共性的重要原因。三是经济助力不足。公共政策作为上层建筑的重要内容和表征形式，总是受经济基础的影响、制约和决定。通观世界，经济条件好的国家与地区的公共利益的保障和推动能力就强，反之则就弱。我国的实际情况更为复杂，沿海与内陆发展失衡、东部与西部发展失衡、城市与乡村发展失衡等也是造成公共利益保障相对不足的重要内容。以新型城镇化进程中地方政府的财政投入为例，发达省份和城市向农业转移人口提供的公共服务或公共福祉多，而欠发达省份和城市向农业转移人口提供的公共服务或公共福祉少，同样的国民身份，不同的“待遇”，两相比较，公共服务或公共福祉的享用质量就立见高下。

四、策略筹谋：公共政策非公共性的现实应对

公共政策非公共性问题由来已久，对其根治并不容易。在基本措施和方法供给上，不能急于求成，要循序渐进，逐步为之。

(一)进一步提升公共政策方案“公共性”品质

即便是对公共政策公共性的内容众说纷纭，莫衷一是，我们也应努力寻找公共政策“公共性”品质的共识性内容，具体而言，主要从两个方面着手：一是注重公共利益的价值导向。在明晰公共利益的基础上，把公共利益渗透于、弥散于公共政策方案的每一个细节之中，精致化供给每一个政策方案细节，保证公共政策方案供给质量，最终提升整体性的多数人的福利福祉。必须清楚的是，“虽然某些为了‘公共利益’的行动是人们在社会中实现自我，解决个人问题的努力，而且实际上所有行动都是自我利益和公共利益兼而有之的，但是，如果个人在充满公共精神的行动中没有特定的利益，那么，这些行动是寻租行动的可能性就很小”[14]。二是不断凝聚和扩大公共意志公约数。保障公共政策公共性品质不能仅仅依靠政策精英的体悟、觉察和同情心，必须赋予民众以真切的利益协商机制，让民众将个体意志和诉求通过体制管道上传，进而进入政策议案之中，让民众与政策精英协同互动，促进双方最大限度地互换角色，促使每一个个体都能被公共政策方案的“公共性吸纳和包容”进去，尽最大努力寻找公共性的最大公约数，最大限度地广集民智、民意，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

(二)进一步提升公权力的执行品质

提升公权力的执行品质，需要做好以下两个方面工作：一是注重内生变量，强化公务员的德行修为。不可否认，公务员个体的德行德品在公共政策运行过程中发挥着至关重要的作用。而强化公务员德行修为，主要应从公务员自身找原因，坚持内力激发。所谓的内力激发，就是不断淬炼公务员自我规范、自我约束、自我成就的意志品质，充分重视公务员内在素质修炼，强化务实亲民、克己奉公、廉洁自律、为民服务的良好品质，练成拒腐防变的“金钟罩和铁布衫”。为此，必须努力促使公务员在日常行为中养成提升公权力执行品质的自觉性，并逐步使其成为习惯，把这种习惯由一而二，由二而三，由三而多，逐渐从个体生发到群体，并使其不断晕轮放大，生发开去，直至成为整个公务员队伍的座右铭。当然，公务员的德行修为离不开公务员个体道德的自律与养成，即凡事要“求诸己”。在政策运行实践中，既要注重公权力占有者的个性德行培养，促使其慎独慎微、善始善终；也要努力促使个人言行与德性要求相匹配、相协调。二是注重外生变量，强化对公权力尤其是公务员的外部控制。在政策实践中，尽管个体品行修为、道德约束和慎独在公权力运行中发挥着重要作用，但从一定程度来看，外部控制的效果更明显、更直接。为此，必须建立健全法制规范，从根本上规范和引导政策行为，尤其是要强化政治责任、法律责任、行政责任和道德责任建设，坚持政策制定依靠法律、政策执行依靠法律、政策监督依靠法律、政策评估依靠法律、政策终结依靠法律、政策责任追究依靠法律等，努力把政策运行限制在法治的框架之内。

(三)进一步完善公共政策评价机制

公共政策评价不仅关乎着公共政策的绩效问题，也关乎着公共政策目标或公共利益关切的实现问题。从形式上，虽然公共政策评价包含着诸多的个人情感因素和主观认知的内容，但公共政策评价本质上是一种主观见之于客观的活动，要真切地体现真实、客观和公正原则。为此，必须加强两方面工作：一是评价主体要具有客观公正的心态。作为政策评价者，必须清楚，公共政策评价机制不仅承担着测量公共利益的尺度责任，还承担着公共利益的宣教责任，更为重要的内容在于引导社会民众、群体不断地浓缩和正确认知公共利益，不断地自我克制、自我觉察、自我反省和自我发现，在对象化过程中发现诸多一样的自己，进而像对待自己那样对待他人，像宽容自己那样去宽容他人，身处其中，每一个个体的境界都得到了升华和提高，他们一方面乐于此行，同时也在他人的称赞中感受到个体的价值。二是公共政策评价过程要科学化、民主化和法治化。公共政策的科学化、民主化和法治化问题必须贯穿于公共政策运行的全过程。从科学化来看，要求在政策评价具体指标的设计上务必遵循科学性、可量化、能实现原则，既保证公共政策目标的可操作性，也要保证公共政策目标与民众期待的有机结合，切实把广大政策受众的诉求渗透于具体的指标之中；从民主化来看，公共政策评价前要广泛征集意见和建议，真实了解政策运行的具体情况，不主观臆断、不盲目评价，要多听、多问、多思；从法治化来看，公共政策评价过程必须遵循法治程序，坚持把公共政策投放在法治的视野中，努力做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。当然，政府不能过于短视，只是将更多的关注点放在当下问题的解决上，强调应急和救火。政府要有前瞻意识，增强预见性，把公共政策问题的解决投放在对未来政府的谋划之中，真正做到当前利益与长远利益的统一，经济效益与社会效益的统一，物质价值和经济价值的统一。

(四)进一步优化公共政策运行环境

公共政策运行环境的优化主要应从以下三个方面加强：一是进一步加强政治文化建设。政治文化是社会成员的一种倾向性的情感、态度和意志，是主体对一定场景中的政治制度、政治体系、政治系统、政治规则的主观认知，对个体的政治态度、政治情感和政治认同具有重要影响。新时代，我国的政治文化建设要坚持走自己的路，体现中国特色、中国气派和中国风格，深厚涵养“忠诚老实、光明坦荡、公道正派、实事求是、艰苦奋斗、清正廉洁”等内容[15]，努力做到以文化人、以文润人、以文成人。二是进一步加强制度保障体系建设。公共政策的良序运行需要系统的制度建构，从目前的情况看，主要就是要强化从公共政策问题生成到公共政策终结的一整套制度，主要包括问题巡按制度、议程设置制度、民主协商制度、执行保障制度、评估评价制度、政策反馈制度、政策运行的环境评价制度、政策终结制度及其附随的诉求输入制度、奖惩制度、激励制度等。三是进一步提升经济发展质量。经济基础决定上层建筑，经济发展状况尤其是政府的财力汲取能力对公共政策的运行具有重要支撑作用，财政汲取能力越强，政策受众容易增益，公共政策运行起来就较为容易。反之，政策运行起来就会困难重重。为此，应不断推动政策供给侧结构性改革，立足创新驱动发展，促进产业结构提档升级，努力促进区域协调发展、沿海与内陆协调发展、东部与西部协调发展、城乡协调发展，为政策运行奠定坚实的经济基础。

总之，公共政策非公共性问题不仅关系到具体政策目标的达成，也关系到民族伟大复兴中国梦的实现。面向未来，只要我们精制政策方案、严控公权力运行，强化评价机制、优化政策运行环境，就一定能够最大限度地防范和化解公共政策的非公共性问题，最大限度地保障和实现公共政策的公共性。