新时代群团工作地方实践及发展趋势

文／吕雪峰 徐永祥

在我国，作为党的事业的重要组成部分，群团工作现已成为提升国家治理体系和治理能力现代化建设水平的重要力量。随着党的十九大胜利闭幕，标志中国特色社会主义建设进入新时代，对群团工作来说，也走进了一个崭新的历史时期。根据十九大精神和习近平总书记对群团组织应切实加强思想政治建设、扩大组织工作覆盖范围、转变拓展服务职能、转变工作作风、净化行业风气、深化机构人事制度改革的新一轮重要指示，[1]认真回顾、梳理当前地方群团改革经验，深入研析新型群团工作模式的典型特征和发展规律，将对新时代群团工作发展产生深远的意义。

一 当前群团改革的推进和落实

根据“强三性”（即政治性、先进性、群众性）和“去四化”(即机关化、行政化、贵族化、娱乐化）的改革总要求，各地群团组织主要在强化基础工作制度、推进多元用人体制、建立实体服务机制、创新基层运作模式等方面采取了相应改革举措。

（一）强化基础工作制度

一是提升相关群团部门中常委会、全委会（执委会）、代表大会中基层和一线人员比例。二是省市级主要群团部门精简内设机构，干部和编制减上补下。[2]关于这一点，典型模式除公务员干部直接下调区县、街镇和园区任职，还包括以岗位调动、职级提升、职务调换并提供高于同级公务员平均水平的工资待遇等方式，鼓励一部分公务员干部转为事业编制、国企编制甚至社会团体、民办非企业单位、基金会等社会组织编制干部，到所属单位担任全职职务，此举不仅是群团组织深化机构人事制度改革、夯实干部能上能下选人用人机制的一项重要举措，也能有效缓解当前群团部门公务员干部人满为患、晋升渠道狭窄的局面。三是所属各类院校剥离学历教育功能，以强化干部业务培训为主等。

（二）推进多元人事体制

在这一方面，主要是建立领导班子专挂兼、专职干部遴选制、基层干部多元化的人事体制。对兼职挂职干部，主要遵循“费随事转、人随事走”原则，即相关群团部门和委办局公务员到基层群团单位兼职挂职，以原单位与基层单位签订项目合作协议为准，兼职挂职期干部合约期限内在基层单位对相关项目运作进行监督指导、参与实施及关系协调等，组织关系也进入基层单位。同时，因挂职干部挂职期较为有限，兼职期为3至5年的兼职干部未来将成为这种模式的首选人员，这在一定程度上也解决了兼职挂职干部普遍存在的兼挂岗位虚位化、前后单位两头跑等问题。并且，人选范围也会向事业单位、国有企业、社会组织甚至民营企业扩展。[3]

在专职干部遴选制方面，除鼓励公务员干部转编制到所属单位担任全职职务，也经考核从基层单位选拔年龄低于40岁的青年干部到群团部门担任公务员；在基层干部队伍多元化建设方面，则主要从事业编制、国企编制、社会组织编制与公务员编制的岗位性质差异入手，由于事业编制可分为管理岗、专业技术岗和工勤技能岗等不同岗位类型，通过适当增加专业技术岗和工勤技能岗岗位编制名额和自主聘用权限，不仅可提升群团单位专业服务能力，同时，如将有执业资格和专业能力的中层管理岗位人员，转为专业技术岗并以高级职称聘用，担任业务主管领导，也在用人标准上做到不唯身份、不唯职级。而工勤技能岗由于对员工年龄、学历等要求较宽泛，并建立与之相配套的转岗、晋升制度，亦能让群团干部更加突出群众性，这也顺应了群团改革的总体要求。

此外，志愿者队伍也成为群团干部队伍的重要组成部分，其中既有普普通通的一线劳动者，也有具有较高学历、社会地位和行业知名度的科研人才、岗位能手、管理精英等。[4]

（三）建立实体服务机制

在实体服务机制建设方面，主要是以所属事业单位、国有企业及社会组织作为对外窗口，推动相关服务项目的实体化、品牌化建设。以理事会、专家库、评委会、办事处、服务点、信息站及相关论坛、评选活动作为主要联系纽带，并配之以网站、微信、微博、QQ及手机智能软件APP等社交媒体工具，以“互联网+”推动群团建设，通过搭建网络成员自我管理、自我服务的自助式互动体系和以线上交流推进线下互访的咨询接待新模式，不断强化和扩大群团组织的思想政治建设力度和工作覆盖范围。

（四）创新基层运作模式

关于这一点，主要利用群团组织与社会组织的相似性。一定程度上讲，群团组织可被视为具有特殊政治地位的社会组织，而社会组织则是一般社会意义上的群团组织，二者在单纯市场环境下，理应有趋同性。

通过筹建、成立与上级群团部门相似、但规模明显小于上级群团部门的社会组织运作相关服务项目，在创新领域开展先行先试，可让群团组织站在市场决定性地位高度，通过对比总结、摸清规律，让改革有的放矢。由此也形成“以小见大”式基层创新和容错纠错运作新模式。首先，因所建社会组织规模较小，可将创新试错成本降至最低，即创新工作中即便出现任何事前无法预测的错误，也不至于产生较大损失，相关责任人的失误也在能被制度包容的范围内。其次，正因其规模较小，内部关系和各项运行机制也较为直观明了，在直面创新工作中出现的错误时，其敏感性、信息反馈能力也较强，易于在事中评估中进行纠偏、纠错，直至能及时补救、减轻负面影响。最后，由于社会组织与群团组织存在相似性，对社会组织的创新工作进行事后总结，对上级群团部门而言，不仅具有相当大的参考价值，还可取其经验精华，纳入事关群团组织全局性、整体性的改革规划中。

二 新型群团工作模式研究与分析

应该说，自2015年党的群团工作会议召开以来，根据会议精神，各地群团组织在基础制度、用人体制、服务机制和运作模式等方面进行了诸多有益探索，通过关注热点议题、聚集改革问题和破解发展难题，初步打造出与时代要求相一致、与社会环境相适应的新型群团工作模式。综合来看，其主要特征为：

（一）政社并重

关于这一点，主要基于群团组织姓政姓社这一热点议题。从当前改革实践来看，群团组织对于政社二重属性并未顾此失彼：在政治属性方面，通过接受党政部门兼职挂职干部开展项目合作及建设理事会、专家库、评委会等联络机制，不仅有利于消除党政部门间沟通壁垒，还通过搭建共享数据库、共享项目库、共享专家库，乃至共享服务对象等举措，凝聚制度合力、体制合力、机制合力和平台合力；在社会属性方面，除创办社会组织，还包括成立事业单位和国有企业，或在政商智库的政策推进下，提升其原有机构的服务职能和服务范围，以合作承办、支持单位和提供会务场所、保障服务等形式嵌入到民间自组织活动中，从而让群团组织在民间社会中的角色由“别人”变成“自己人”，畅通与民间创新创业人士沟通的心灵渠道。由此可知，当前群团组织是在政社两方面都发挥整合效用，做到二者并重。

（二）高低互促

这涉及到具体群团部门内部关系的调整问题。一方面虽政社并重，但内部具体结构应如何合理安排，方才实现永续发展，不会重走老路又避免邪路？另一方面是新型政商智库建设，虽服务于党政决策，又如何解决当前普遍存在的头重脚轻、人才紧缺难题？

从改革结果看，针对第一个问题，主要是采用公务员团队与事业编制、国企编制、社会组织编制团队的分工合作模式，在经营群团组织“政”这一属性上，前者无疑更为合适，包括给予服务对象相应政治安排、开辟参政议政渠道等，在经营群团组织“社”这一属性上，后三者明显更具优势和制度灵活性。两种类型之间，又可通过人才互动、项目合作等形式互通有无。

针对第二个问题，从当前新型智库建设看，主要功能是四项载体建设，即：信息载体，包括提供咨询服务、推动成果转化、服务党政决策等；人才载体，包括雇用专业人士、培训专向人才、整合专业资源等；活动载体，包括举办论坛讲座、会展服务保障、引导合作交流等；资产载体，包括对办公资产、岗位资产和资本资产的管理服务等。[5]这四项功能，虽以信息载体为核心，并以影响党政决策建功于顶层设计领域。但若未有其他基础性功能支撑，一则难以为继，二则咨询成果势必沦为缺少实在根基、大而无当的空泛之谈。

目前，群团改革的群众性要求及群团组织对自身社会属性的重视，都促使其将政商智库这只脚，在民间社会领域中进一步做实、做厚。

（三）竞合有序

这一点事关各群团部门间的关系调整问题，有一定未来指向性。当前，各群团部门服务对象有日渐融合趋势，这也要求群团部门彼此间要学会凝聚体制合力、制度合力、机制合力和平台合力，既然群团组织是党的群众工作的坚强阵地，群团部门就不应各自为战、分而治之，而是应群策群力、联合联动。

同时，也由于彼此服务对象的日渐融合性，各群团部门也会产生一种竞争关系。现在各群团部门正纷纷建立地方办事处、社区服务点、一线信息站等，[6]目的是为能进一步深入基层、扩展视野、延长手臂，对打破朝九晚五、创新弹性工作模式也有一定探索，主要是在所属基层单位拆除条线壁垒，建立以项目为导向的人员组合机制，即以具体项目运作需求组织项目团队、合理安排队员作息，在任务落实上也为能力突出者规划一定的自由空间和时间。倡导以写总结、做方案、发文章等形式，给上级主管部门、单位团队领导和兄弟部门提供建议、思路和参考案例，在一定意义上说，这也是改革经验能复制、可推广的一种具体实现形式，从而不局限于朝九晚五坐班制度和单纯自上而下的指令式、被动型工作模式，目的都是为激发干部积极性，提升工作效率，抢先占领地方、社区和一线的“人心市场”。

由此可知，未来各群团部门的竞争关系，正是以这种项目竞争、团队竞争为主要表现形式。当然，项目未必只属于单一部门，甚至在员工组合和运作上会呈现出跨部门、跨党派、跨领域等特征。但在结果上，虽有优胜劣汰一面，亦能以竞争促合作、以合作促互补，实现共生双赢、有序发展。

三 新时代群团工作的核心目标——基于案例剖析

对新时代群团工作的核心目标，应根据党的十九大精神及习近平总书记对群团改革的最新指示，进一步关注热点议题、聚集改革问题和破解发展难题，着力增强改革的系统性、整体性、协同性效应，压茬拓展改革广度和深度。在总结实际操作经验上，又可先从对上海市工商联这一典型案例剖析开始。其典型意义，不仅源自上海是群团改革的试点城市之一，还因其作为第二批改革的领头羊部门，在改革全局中正不断发挥承前启后、总结传承等积极作用和样板功效。

（一）以政社系统建设夯实政社并重

众所周知，工商联兼有总商会这一身份，前者为人民团体，是政协领导下的参政议政单位，侧重政治属性，并通过经济统战功能发挥自上而下的政治统合作用。后者是社会团体，是参与社会治理的社会组织，侧重于社会属性及发挥自下而上的社会关系整合作用。

上海市工商联主要是以党政系统建设和社会系统建设作为改革重要突破口，推进政社并重、分工合作的改革路径。党政系统建设起点为工商联各部室的精简合并，并以各新部室为中心，逐步推进能联系相关党政部门的民营经济发展联席会议专业委员会建设。在社会系统建设方面，核心起点为总商会的实体化建设，如建成常务理事会、理事会、监事会、秘书处、办公室等职能机构，并以工商联所属单位建设及总商会政商智库实体机构平台建设等作为社会系统建设的功能性分支。

（二）以政社整体融合推进高低互促

作为压茬拓展群团改革深度和广度的一项重要举措，经上海市委市政府批准，上海市工商联正推动建设总商会民主政治建设委员会（下称“民治委”）。对内扩大会党组覆盖范围，将总商会监事会和常务理事会中的党外干部吸收进来，参与重大决策。同时经批准，已确定由市委统战部部长担任总商会监事长、由市政协党外副主席担任总商会会长的党政分工领导制度。

从民治委建设来看，初始阶段在党政领导架构上与总商会高度重合。如会长为主任委员，监事长为纪检监察组组长，秘书长即为总商会秘书长等。同时，为配合行业商协会等社会组织行政脱钩、完善内部治理结构的改革进程，经市委授权，上海市工商联已获得相关社会组织、民间社会群体政治建设领导权，以总商会合作交流办事处作为相关社会组织、民间社会群体申请筹建党组织的主要服务窗口。申请范围不仅包括中共党组、总支和支部，还包括各民主党派的基层组织，对无法组建任何党派组织的社会组织和民间社会群体，还以培训政治骨干、选派政治指导员等方式，协助建立政治学习小组。确保了政治领导权能覆盖、且包容民间社会的整体性和形态结构的多样性。

（三）以系统协同建构竞争有序

目前，出于进一步推进全面深化改革需要，上海市工商联的改革模式正从政社分工向政社企“一体两翼”型模式拓展。所谓“一体”，就是以总商会实体化建设为核心的社会系统建设，以工商联所属单位、相关社会组织、民间社会群体和政商智库实体机构为系统主体构件。一翼为“政”，即指党政系统建设，当前重要任务是进一步推进体制整合与制度开放，另一翼为“企”，即指民营经济市场的微观主体，重心是民营企业。三者统一于民治委的建设实践中。

客观说，向“一体两翼”型改革模式拓展，是包括工商联在内的群团部门顺应全面深化改革要求的必然结果，令群团组织在关注公共事业、社区民生和慈善行为等纯粹社会内容之余，还能主动作为，进一步抓牢、抓实“职业—行业—产业—园区”这一现代民营经济大盘中的牛鼻子。由此，当前群团工作意义的社会系统建设，称为社会经济系统建设更为贴切。但关键问题在于，在党政系统与社会经济系统之间、在社会经济系统内部应如何建构协同性机制，才能确保彼此间有序衔接、流通顺畅？

从上海市工商联当前经验来看，对于前者，其协同性机制主要来源于民治委建设：一方面，作为民治委的一个功能性分支，民营经济发展联席会议各专业委员会建设是工商联推进党政系统建设的主要抓手。另一方面，民治委在社会经济系统建设中又是以总商会为核心，其下又有工商联所属单位建设、对相关社会组织和民间社会群体的政治组织建设和政商智库实体机构开放型平台建设三大功能性分支。

对于后者，即社会经济系统内部的协同性机制建设，则主要应从民营企业、尤其中小微民营企业当前需求入手。目前民治委已获取的政治建设领导权，实质上就是典型的政治公共服务品，主要由总商会面向相关社会组织、民间社会群体提供。由于后两者皆是以民营企业、民营企业主为主体的会员联合体，其在一定意义上也等同于间接向民营企业、尤其中小微民营企业提供的公共服务品。同时，上海市工商联还正以政商智库实体机构平台作为前置型机制，致力于挖掘、发现代表先进产业发展方向的民间社会群体，通过在工商联层面以行业商协会形式率先进行培育发展和规范性提升，最终目标是交由民政局（社团局）登记为法人机构，这应被视为对政治公共服务品的有力补充。

在此基础上，民治委应与工商联所属单位、相关社会组织、民间社会群体、政商智库实体机构一道，通过建设公共服务协同性机制，扩展、调整、创新公共服务品供给端，编制能满足改革要求、市场规律的标准化服务品供给体系，再造民营企业、尤其中小微企业需求端，从而使其真正能与现代化经济体系建设相契合。根据习近平总书记在十九大报告中论及新时代党的建设总要求时对“以党的政治建设为统领”的精辟阐述，这也应成为新时代群团工作的核心目标和宗旨。

注释：

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年；习近平：《牢牢把握群团改革正确方向，努力开创党的群团工作新局面》，2017年8月26日，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0827/c64093-29496736.html，2018年3月15日。

[2]康晓强：《群团改革经验比较研究——以上海、重庆共青团为例》，《学会》2017年第6期。

[3]乔健：《工会改革：中国特色工会道路的提质增效——2016年上海群团改革的经验探析》，《中国劳动关系学院学报》2017年第2期；吕雪峰、张佳琳、陈琦：《新时期群团工作的经验、特征及深化路径》，2018年1月9日，http://www.tuanjiebao.com/2018-01/09/content_129586.htm，2018年3月20日。

[4]王晓杰、陈晓运：《建构协同：共青团参与社会治理的地方实践——以广州市为例》，《中国青年研究》2016年第9期。

[5]吕雪峰：《工商联政社分工合作改革路径和新型政商智库建设的上海经验》，《重庆社会科学》2017年第8期。

[6]杨国先：《充分发挥多元社会治理主体的协同效应——基于雅安市群团组织社会服务中心的创新探索》，《国家治理》2016年第8期。