关于加强兵团政府投资项目审计的思考

2018-02-22刘文

新疆农垦经济 2018年3期

刘文

（兵团第八师石河子市审计局，新疆石河子 832000）

一、引言

2016 年，兵团生产总值达 2134.33 亿元［1］，占全疆生产总值的22.19%，已成为新疆经济社会发展的重要力量源泉，先进生产力和先进文化示范区，不断彰显兵团特殊优势和发展活力。“十二五”期间，兵团累计完成全社会固定资产投资6779.88亿元，是“十一五”时期的5倍，年均增长39.5%［2］。根据《新疆生产建设兵团国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，“十三五”期间兵团生产总值增长目标为年均9%左右，预计到2020年达到3030亿元（2015年不变价），经济总量占自治区比重进一步提升，全社会固定资产投资年均增长10%左右，累计完成1.2万亿元［3］。2017年1－10月，兵团固定资产投资1744.88亿元，比上年同期提高 15.2 个百分点［4］。

政府投资作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，对于推动经济高质量发展起着至关重要的作用。与此同时，兵团政府投资项目通常具有体量大、建设周期长、行业分布广、对象复杂等特点，包括规划、施工、建设、管理、运营等多个环节，风险控制点繁多，规划设计、成本预算、人员配置、原料采购等方面管理不当将会带来巨大经济浪费。因此，需要不断提高兵团政府投资项目审计工作的水平和实效，充分发挥审计保障经济社会健康运行“免疫系统”的职能作用。

然而，兵团政府投资项目审计目前仍面临一系列问题，如审计标准不一致，审计方法相对滞后，技术创新不足等。因而，本文旨在从当前兵团政府投资项目审计的现状着手，深入剖析其存在的问题，最后提出相应的完善建议。

二、当前兵团政府投资项目审计存在的问题

（一）法律法规不健全，审计标准不一致

近年来，我国相继出台《审计机关国家建设项目审计准则》《国务院关于投资体制改革的决定》《政府投资项目审计管理办法》《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》《政府投资项目审计规定》《中华人民共和国审计法实施条例》《建筑安装工程费用项目组成》等文件，自治区也于2003年通过《新疆维吾尔自治区国家建设项目审计监督条例》，但多是以部门规章或政策文件的形式指导我国政府投资项目审计工作的开展。尽管这些文件对审计工作的共性问题进行了规范，但关于政府投资项目的可研立项、概预算编制、工程设计等方面的规定远滞后于审计工作发展的需要，针对兵团政府投资项目审计的具体操作指南、管理办法与标准仍处于空白。此外，不同行业的定额定量等标准存在较大差异，不同审计人员对标准的选用与理解存在偏差，影响审计工作的规范化与标准化［5］。

（二）投资项目监管缺乏协调，削弱审计监督力度

由于政府投资项目自身的复杂性，项目立项、审批、资金拨付、建设监理、验收等工作会涉及发改、财政、住建、质量监督、纪检、检察等多个部门，部门间管理权限交叉重叠、划分不清，容易出现项目多头管理、责权不明、监管缺位等现象。对政府投资项目进行审计时，审计工作人员难以全面掌握信息，严重削弱了监管力度，无法及时发现并纠正政府投资项目建设与运营中存在的问题［6］。

（三）双重领导体制与角色定位不当，危害审计独立性

政府投资项目中，政府机关与项目勘察设计、施工、监理等单位可能存在一定的利益关联关系。目前，按照《中华人民共和国审计法》的规定，我国基层审计机关接受上一级审计机关与本级人民政府的双重领导［7］，在这种双重领导体制下，审计机关在干部管理、人员编制、经费划拨、项目计划等方面受制于地方政府，在对地方政府的利益相关者进行审计时，审计机关可能向地方政府妥协，难以出具客观公正的审计报告，独立性受到较大破坏。此外，一些地方政府对审计角色定位不当，要求审计机关参与直接投资项目决策或造价审核等工作，审计机关既做运动员又做裁判员，极大破坏权力制衡机制，危害审计独立性。2014年10月发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。只有使地方审计机关摆脱地方政府的干预与支配，才能保证审计工作的独立性与公正性［8］。

（四）审计任务繁重，审计力量相对不足

2015年12月，我国出台《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，明确提出要实现审计全覆盖，做到审计监督无死角［9］。2017年4月，新疆审计厅出台《关于实行审计全覆盖的实施意见》进行相应部署。随着经济社会的发展，兵团审计部门工作任务日益繁多，仅2016年兵团重点项目竣工投运计划高达100项，计划投资345亿元。当前审计任务繁重与审计力量不足的矛盾日益凸显，兵团审计人员除需完成常规的固定资产投资审计、经济责任审计、专项资金审计等工作，还需完成上级审计机关与本级人民政府交办的临时任务，例如配合纪委、国资委、经委等部门查办案件，参加巡视巡查工作等，审计人员严重超负荷工作。

政府投资项目涵盖能源、交通运输、农林水利、社会事业等多个领域，具有较强的专业性与政策性，兵团审计工作人员除需掌握专业的会计审计知识，还需具备招投标、工程造价、合同管理、公共管理等多学科知识，具有出色的沟通协调能力与廉洁自律品质［10］。此外，审计人员需掌握先进的信息技术，能够充分利用各种应用软件带来的便利。目前，兵团基层审计工作人员知识结构单一，审计理念相对滞后，难以满足日益复杂的审计工作需要。

（五）社会审计资源参差不齐，对委托审计项目监管困难

审计力量不足的情况下，兵团审计机关积极探索整合利用社会审计资源。社会中介机构与国家审计机关的审计理念、操作规范等存在差异，更加注重项目工程造价的准确性，缺乏对项目运行绩效、合法合规等方面的关注。社会审计资源参差不齐，如第六师审计局对2016年度接受委托审计的6家社会中介审计机构审计的14个建设项目竣工决算进行质量考核，发现存在审计底稿、证据语言表述重复，取证不完整，审计人员调度不够等现象。此外，社会中介机构受利益驱使，可能与施工单位相互勾结，为被审计单位弄虚作假提供方便，损公肥私。

（六）审计方法相对滞后，技术创新不足

目前，兵团审计机关积极探索信息技术的运用，搭建项目资料数据库方便工作人员检索基础数据，使用工程造价软件减少人工计算量，逐步配备全站仪等工程测量工具。但总体而言，基层审计机关的审计技术方法创新不足，在投资项目审计中仍较多采用手工复核、实地勘探等传统方法。政府投资项目覆盖行业广泛、技术复杂，基层审计机关较少能够运用项目所属领域专业技术手段对隐蔽工程等进行核查，难以发现被审计单位虚列费用、虚增工程量等问题。政府投资项目审计仍以竣工结算审计与预算执行审计为主，缺乏对运行绩效的深入分析。审计机关与被审计单位缺乏信息共享机制，难以实时获取项目进度、工程质量等相关数据，审计结果具有一定的滞后性，全过程跟踪审计缺乏技术支撑。

（七）审计质量有待提升，审计成果利用不足

政府投资项目建设周期长、风险控制点多，兵团审计机关对项目的事前、事中监督不足，目前多偏重于工程竣工结算审计，跟踪审计多局限于对设计变更、工程签证的预算审核，尚未有效监督其合理合法性，难以及时挽回建设过程决策不当带来的损失浪费。兵团审计机关对投资项目绩效评价不足，对财务收支、概算执行等方面的审计工作难以反映工程项目的经济效益、社会效益与环境效益。一些政府投资项目非法占用耕地，破坏生态环境，低水平重复建设，经济效益低下，审计机关亟待通过绩效审计进行监督，提高政府投资项目的经济效益与效率，合理配置资源，优化投资环境。此外，基层审计人员审计思路不够开阔，对审计查处的问题产生根源分析不深入，对个性问题总结提炼不够，审计的精品意识、宏观意识、服务意识还需加强，部分审计报告质量不高，没有从制度上、体制上和运行机制上找原因、提建议，在一定程度上影响了对审计成果的综合利用，不能为领导部门宏观决策提出更好的意见和建议，影响问题整改。

三、加强兵团政府投资项目审计的建议

（一）完善配套法规标准，建立监督协调机制

依据《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《政府投资项目审计规定》等法律法规，根据兵团经济社会发展实际情况，制定并落实政府投资项目审计相关地方性法规、操作流程、实施细则，明确政府投资项目审计的范围、程序、内容，规范对项目决策审批、概预算编制、工程施工等环节审计要求。制定统一的工程项目定额定量标准，依法收集审计证据，提高工程项目审计的规范化与标准化。

兵团审计机关应根据政府投资项目审计的需要，加强审计信息共享交换，建立审计联席会议制度，实现审计部门与发改、财政、住建、纪检、监察等部门对政府投资项目的联合监管，通过明确各方在政府投资项目监管的分工，解决多头管理、监管缺位等问题，形成监管合力。

（二）加强审计队伍建设，保持科学廉洁审计

通过聘用、调入等举措，实施人才引进，特别是引进了解工程技术、法律法规、财务审计、信息技术等知识的复合型人才。加强人才培养和激励，实现审计人员“再充电”。例如，邀请国家审计署、高等院校专家来兵团开展审计业务培训；组织审计人员参加国家审计署、自治区审计厅组织的审计培训活动，加强经验交流；积极开展兵团内部投资审计、计算机技术、法律知识、廉政教育等培训，实现培训常态化；鼓励审计人员参与政府投资审计项目课题研究；积极探索以审代培模式，组织基层审计人员参加兵团审计局、自治区审计厅等单位统一开展的审计项目，不断提升专业素质与实战经验。完善竞争激励机制，充分激发审计人员的工作热情和积极性。

围绕“廉洁、文明、高效”的价值观和“求真务实、勇于担当”的审计作风，狠抓作风效能建设，加强审计干部思想教育，认真贯彻落实党风廉政建设责任制。把党风廉政建设纳入兵团审计事业发展的总体规划，严格落实党风廉政建设责任制，找准审计组审计现场的廉政风险点，抓好审计人员执行审计纪律的监督检查，强化审计机关和审计人员廉政风险防范意识。

（三）充分整合社会审计资源

为解决审计任务繁重与审计力量不足的矛盾，要充分整合社会审计资源，规范委托中介机构进行部分项目或部分环节的审计。通过公开招标方式，聘请信誉好、资质高、技术新的社会中介机构参与政府投资项目审计，实行合同管理，明确委托的事项范围、工作时限、质量要求、双方责任、收费标准、报告格式等内容。对于聘请的外部审计力量要进行审前业务培训，进行廉政思想教育，规范政府投资项目审计的事项范围、工作时限、质量要求、双方责任、收费标准、报告格式等要素。由社会中介机构提供详细工作底稿与相关证明材料，经审计机关审核确认，形成最终审计报告，中介机构与协审人员要对审计报告质量负责。

加强对委托中介机构与协审人员的监督考核，建立奖惩机制与回访机制。根据中介机构查出的审计线索等事项给予奖励，对未按时间计划出具审计报告的责任人员进行相应惩罚，对中介机构弄虚作假、徇私舞弊等违法行为，追究其法律责任，涉嫌犯罪的需移送司法机关。定期或不定期抽查部分项目，对被审计单位进行回访，全面了解中介机构提供审计服务的质量与纪律。

建立社会中介机构与人员备选库，实时更新库中中介机构与参审人员的资质、信誉等记录，建立动态准入与退出机制。建立专家咨询制度。由于政府投资项目具有较强的专业性，在进行工程造价等审计工作时，应充分咨询工程、设计、法律、经管等专业人士的意见，形成动态专家库和灵活的外部人才运用机制。

（四）创新审计方法，明确审计定位

要倾斜审计资源，提升审计实效，有重点、有步骤、有深度、有成效地开展年审与轮审，根据政府投资项目金额大小与重要性，科学制定审计计划，确保在不同时间节点对不同类型的政府投资项目进行覆盖，将重点审计与全面审计相结合，对政府重视、民众关心的项目进行重点审计，加强复核与“回头看”。根据各科室专业有针对性地分配审计项目，形成专业性强、分工明确、服务对口的审计格局。针对综合性较强的大型投资项目，整合投资审计、财务审计、内部审计及社会审计各方面审计资源，摆脱单兵作战的局限，克服审计机关人员编制不足的障碍。

按照《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》的要求，前移审计监督关口，实施源头把关，实现审计事前介入、事中跟进、事后监督，完善全程跟踪审计制度。针对政府投资项目立项审批、招投标、合同管理、施工验收、移交运营等环节，兵团审计机关需要采用多种手段核查文件真实性、手续合规性、成本准确性、资金流动合理性，做到早发现、早纠正、早查处，高度重视投资项目是否达到预期的经济效益与社会效益。

加强兵团审计机关信息化建设，实现手工审计向数字化审计转变，积极构建投资项目数据库，及时掌握各项目所处阶段、各项目参与方信息变更，合理安排跟踪审计计划；建立审计资料数据库，实时更新工程物料市场价格，科学运用数学计量模型进行分析；建设政府投资项目审计管理平台，与项目建设单位、其他政府管理部门的数据接口进行对接，及时获取项目立项批复、招投标、施工监理、工程验收等信息，并对数据资料进行归纳整理，为项目复核提供支持。

积极探索地方审计机关人财物统一管理制度，明确政府投资项目审计与决策等相分离，保障兵团审计机关与审计人员的独立性。加强对廉政建设与绩效审计的重视，严格审核政府投资项目的合规性与必要性，切实提高政府投资项目的经济、社会与环境效应。