海绵城市建设法治化探讨

甘运昆

（海南大学 法学院， 海口 570228）

近年随着我国城市的高速发展，过于注重地下管网等灰色排水设施的城市也出现了内涝、水资源短缺、水污染等水问题。在这种情况下，中央政府明确提出要建设海绵城市，住建部也出台了《海绵城市建设技术指南》。所谓海绵城市，是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的 “弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时则将蓄存的水“释放”并加以利用。①海绵城市具有有效解决城市内涝、控制和治理径流污染、城市水资源短缺问题以及带来景观效应等意义。但是，海绵城市目前并未纳入立法规制，由此在建设过程中也出现了不少问题。为了解决这些问题，同时也是使海绵城市建设成为制度化、长期化，海绵城市建设法治化是必然的趋势要求。

一、海绵城市建设法治化的现状及其主要问题

目前，海绵城市建设并没有全国人大及其常委会方面的立法，仅有住建部于2014年颁布的《海绵城市建设技术指南》以及国务院办公厅于2015年颁布的《关于推进海绵城市建设的指导意见》，[1]前者属于部门技术规范，后者属于行政指导文件，均不具有法律上的约束力。

在地方立法上，多个地方政府颁布了关于海绵城市建设的地方政府规章，如宁波、武汉、三亚、镇江等地。这些地方政府规章虽然具有法律上的效力，但是效力也仅及于发布规章的地方，并不能及于全国。海绵城市建设法治化主要存在以下问题。

（一）海绵城市难以普遍推行

如前文所述，海绵城市建设并没有全国人大及其常委会方面的立法，甚至是行政法规也没有，这就使得建设海绵城市对于地方政府缺乏法律上的约束力。换言之，地方政府并不具有建设海绵城市的义务，海绵城市建设只能取决于地方领导的重视程度。仅靠地方领导的重视程度在海绵城市建设的推广上就存在着相当大的困难。另外海绵城市虽然在国外已有相当的发展和成熟经验，但是在国内仍然属于新事物，不为大部分人所认识和了解。因此，部分城市观念陈旧，仍然坚持依赖以快排为主的地下管网等灰色设施。同时，海绵城市建设的成本较大，地方政府的财政难以支持。这些都是造成海绵城市难以普遍推行的原因。

（二）海绵城市缺乏长远保障

海绵城市建设缺乏立法所带来的后果之一就是缺乏长远保障。法具有连续性，能够确保法律持续的发挥作用。而海绵城市缺乏立法，则难以确保海绵城市建设会一直持续进行下去，即海绵城市建设不能制度化和长期化。故海绵城市建设很可能只是在短时间内进行，这样就会使得海绵城市建设浅尝辄止，成为形象工程，甚至是人亡政息，达不到应有的效果，同时还可能会沦为职能部门的权力寻租机会、各类工程公司牟取暴利的工具。

（三）海绵城市建设资金缺乏保障

在海绵城市建设的过程中投入大量的资金是必不可少的。以常德市为例，常德市拟建海绵项目148个，计划投资523.2亿元，至2016年7月仅完成55个项目，投资金额85.34亿元，后期尚需投资437.86亿元，而中央财政补贴不过12亿元。[2]目前海绵城市建设的资金来源主要是依靠中央和地方政府的财政拨款，但是这些资金对于海绵城市建设所需要的数额来说不过是杯水车薪。故海绵城市建设资金需要寻找其他来源以避免海绵城市建设半途而废。目前关于海绵城市建设的资金筹集和投入并没有相关的法律予以明文规定，因此，对于海绵城市建设的投融资机制如何构建和完善也是需要考虑的问题之一。

（四）海绵城市建设缺乏监管制度

海绵城市不仅需要建设，同时也需要相应的监管，以避免海绵城市建设走样甚至是以建设海绵城市为幌子实则牟取暴利。目前，海绵城市建设并没有明确规定相应的监管制度。因此，海绵城市建设有必要建立完善的监管制度，这也是确保其长期化和制度化的有效途径之一。

（五）海绵城市的运营维护管理缺乏保障

海绵城市建设不仅需要前期的设施建设，建设完成后也需要运营维护管理，以确保海绵设施得到很好的保护，不至于海绵设施遭到破坏和荒废，最终使得海绵城市只是发挥一时的作用。目前我国对于海绵城市的运营维护管理如何进行保障并没有明确的立法规定。因此，有必要在海绵城市纳入立法的基础上，对海绵城市的运营维护管理予以制度保障。

二、海绵城市建设的法治化路径

（一）海绵城市建设规划法定化

海绵城市建设规划法定化是指将海绵城市建设纳入城乡规划法定体系。总的来说，就是在《城乡规划法》中强制规定地方政府具有建设海绵城市的义务，将海绵城市建设融入城乡规划体系甚至是以专章部分规定海绵城市建设，以此来解决海绵城市建设难以普遍推行以及缺乏长远保障的问题。对于如何将海绵城市建设纳入城乡规划法定体系，避免海绵城市建设成为毫无实质内容的义务，主要从以下方面进行。

第一，海绵城市建设应当遵循规划引领的原则，在《城乡规划法》中适用城乡规划法定体系，编制海绵城市建设规划。海绵城市建设应当根据《城乡规划法》中第二条所规定的城乡规划体系分别编制总体规划、详细规划、控制性规划和修建性规划。在编制海绵城市各层级规划时，应当遵循可协调性、可操作性、可度量性等几条原则和思路。[3]在编制详细规划时，应当根据实际情况，落实好总体规划中制定的目标，并且对各个海绵设施的关系予以协调，避免各个海绵设施的割裂。需要注意的是，在编制规划时应当确保海绵城市建设规划的前瞻性、整体性、科学性和可操作性。[4]对于未依法编制海绵城市规划的行为，应当对有关责任人员予以问责处理或者给予行政处分。

第二，海绵城市应当遵循生态优先、因地制宜和统筹建设等原则和理念。[5]在海绵城市建设中，首先应当注重生态的保护和恢复，对于现有的生态设施加以保护并改造成具有蓄水和排水作用的海绵体，对于已经遭到破坏的生态设施则尽力修复其生态功能。其次，各个地方应当根据具体情况，制定海绵城市建设目标，科学合理地建设海绵体设施。最后，由于海绵城市建设涉及的项目和相关部门较多，因此，应当协调好相关部门在海绵城市建设中的职责和作用，确保相关部门能够发挥相应的职能。同时，地方政府应当结合城市总体规划，严格落实海绵城市理念和相应的目标，海绵设施应当与建设项目的主体工程同时规划设计、同时施工、同时投入使用。[6]

第三，海绵城市建设应当积极邀请社会公众参与进来。海绵城市建设与城市居民的利益密切相关，公众参与能够使海绵城市建设符合社会公共利益，同时公众参与也是确保海绵城市建设长期化的有效途径。而且《城乡规划法》中也明确规定了公众参与这一制度。

（二）建立投融资机制

海绵城市建设的资金长期投入决定了必须要有一个完善的投融资机制。现阶段建设海绵城市的资金来源主要是政府的财政支持，但是仅仅依靠财政支持并不现实。因此，就需要建立一个完善的投融资机制，寻求财政以外的资金来源，确保海绵城市建设能够获得持续不断的足够的资金投入。目前较为流行的投融资方式是PPP模式。PPP模式是指通过公共部门（政府）与私人部门（企业）的合作，为社会提供优质公共产品和服务的商业模式。[7]PPP模式的优点之一是将社会资本引入建设公共项目，使政府的财政负担得到一定程度的减轻。目前，不少地方在海绵城市建设的投融资制度上都采用了PPP模式，而且较为成功，比如济南、固原以及美国的乔治王子郡。这些例子可以作为采取PPP模式的参考和借鉴。

除了引入社会资本的PPP模式之外，金融机构的投资也可作为海绵城市建设的资金来源之一。国务院办公厅和住建部颁布了相关文件，均明确要求金融机构加大对地方海绵城市建设的信贷资金支持力度。[2]因此，地方政府可以在建设海绵城市过程中与金融机构合作，寻求金融机构的资金支持。

（三）建立海绵城市建设的监管机制

对于海绵城市建设的监管制度的构建主要是施工图审查、施工许可证、竣工验收、海绵城市建设用地后续保障以及海绵城市建设信息公开等方面。

建设单位所提供的施工图设计文件中应当含有海绵城市设计要求，并由相关审查机构进行审查，海绵城市设计要求经审查合格后，相关审查机构才能向建设单位出具《施工图审查合格书》。而建设单位获得《施工图审查合格书》后，相关行政主管部门才可向建设单位核发施工许可证。

项目建设完成后，其竣工验收内容应当包括海绵设施，并按照有关施工验收规范和标准执行，经验收合格后，方可投入使用。如果该工程没有按照审查通过的含有海绵城市设计要求和目标的施工图设计文件施工的，以及工程中海绵设施的建设未达到审查通过的施工图文件中制定的海绵城市设计要求和目标的，建设单位应当认定该工程竣工验收为不合格。对于被认定为不合格的工程，相关主管部门不得竣工验收备案，建设项目不得交付使用。

对于施工图审查、施工许可证、竣工验收等方面出现的违法行为，可以适用《建筑法》中的法律责任，追究相关责任人的行政责任和刑事责任。

在海绵城市建设用地的后续保障上，应当从法律上确定其用地的永久性，不得将海绵城市建设用地随意转让以及改变用途。对于占用海绵城市建设用地以及随意转让海绵城市建设用地的违法行为，可以适用《土地管理法》中的法律责任，追究相关责任人的行政责任和刑事责任。

最后，为了确保海绵城市建设的公开性、公平性与公正性，地方政府应当将从规划到建设到后续管理维护的相关信息予以公开，以保证公众能够知晓海绵城市的建设情况，对政府在海绵城市建设中的行政行为予以监督，有效地避免政府相关部门在海绵城市建设中不作为以及推诿责任的现象。

（四）建立运营维护管理制度

对于海绵城市后期的运营维护管理，可以借鉴《昆明市海绵城市规划建设管理办法》中的做法，建立海绵城市运营维护管理机制。

第一，对不同的海绵设施的运营维护管理单位予以明确规定。公共项目的海绵设施的日常运营维护管理由相关的市政府职能部门负责，建筑与小区项目的海绵设施的日常运营维护管理由产权单位和物业服务企业负责。而以PPP方式建设的海绵城市项目设施则应由相应的PPP建设公司在合同约定的期间内负责日常的维护管理，合同期满后则交由相关的市政府职能部门负责运营维护管理。

第二，负责海绵设施运营维护管理的单位应当制定相应的措施和制度，以确保海绵城市设施得到良好的维护和管理。①制定海绵城市实施管理规章，并对负责维护和管理的人员予以培训；②管理人员应当定期巡查海绵城市设施，并予以维护，若有受损的，则亦应予以维修，确保其正常运行；③在海绵城市设施的运营和维护中，应当注意安全管理措施的落实，对海绵城市设施的维护维修流程予以安全操作；④对海绵城市设施的运行管理应当建立相应的台账，并予以记录和统计，确保设施得到有效的维护和管理。

第三,施工单位在海绵城市设施旁边施工时，应当注意海绵城市设施的安全，避免对海绵城市设施造成损坏。同时施工前应当告知海绵城市设施负责管理的单位，并制定相应的保护方案。若在施工过程中对海绵城市设施造成损坏，则应当依照原样对受损的海绵城市设施予以修复。

第四，对于玩忽职守致使海绵城市运营维护管理不当的行为，应当对相关人员予以行政处分。对于破坏海绵设施的行为，应当予以行政处罚，严重者追究刑事责任。

三、结束语

海绵城市建设正处于方兴未艾的阶段，对于解决城市水问题来说也是一剂良药。但是目前海绵城市建设并未纳入立法之中，换言之，海绵城市建设缺乏法律上的保障，这就使得海绵城市建设难以长期化、制度化、法治化。因此，海绵城市建设法治化是海绵城市建设的必然要求，有法律作为保障，海绵城市建设才会长期化、制度化，也才能持续进行下去而不是昙花一现。

注释：

①住房和城乡建设部.海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建.2014。

参考文献：

[1]刘东兰.福建海绵城市建设策略研究[J].宁德师范学院学报（自然科学版），2017（1）：41-46.

[2]黄钰鑫.金融支持海绵城市建设情况、问题及建议[J].金融经济，2017（2）：31-33.

[3]周鹏飞.海绵城市建设规划法定化思路研究[J].水资源保护，2016（6）：27-31.

[4]方世南，戴仁璋.海绵城市建设的问题与对策[J].中国特色社会主义研究，2017（1）：88-92.

[5]徐佩，李明.“海绵城市”概念在城市排水设计中的应用探究[J].城市建筑，2015（15）：20-20.

[6]翟立.海绵城市：让城市回归自然[J].中国勘察设计，2015（7）：42-45.

[7]耿萧，赵杨，车伍.对海绵城市建设PPP模式的思考[J].城市发展研究，2017（1）：125-129.