央地关系对警察事权划分之差异性影响分析

吴敏志

（中国人民公安大学 研究生院 北京 110035）

在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，央地事权划分被提上议程。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于财税制度改革明确提出：“建立事权和支出责任相适应的制度”；十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中指出：“科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性”。作为政府事权的重要组成部分，警察事权的央地划分便成了此次改革的应有之义。在此前公布的《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》中新增了关于“公安机关事权划分为中央公安事权、地方公安事权以及中央和地方共同公安事权。国家建立与事权相适应的公安机关管理体制和人民警察保障制度”的内容。但是，划分警察事权，无法回避现有国家结构形式对其的影响作用，因为不同的国家结构形式决定了不同的央地关系，不同的央地关系最终决定事权分配的具体形式。

一、央地关系中事权划分的概念、逻辑与类型

国家结构形式作为纵向配置国家权力的政治法律制度，关涉央地政府和各地政府间职权分配等重要问题。中央与地方事权的划分，是国家结构形式的重要基础，也是国家治理的重要内容。①王浦劬.中央与地方事权划分的国别研究与启示［M］.北京:人民出版社,2016:3.警察事权作为政府事权的组成部分，同样在分配上受特定时期国家结构形式下央地关系的影响。

（一）央地事权划分的概念实质

虽然“事权”这一概念在当下早已不再陌生，但在不同学科语境中，其内涵与外延存在较大差异。早期，我国的央地分权研究主要集中于财政学领域，在此视域中，事权一般被定义成是一级政府在公共事务或服务中应承担的任务和职责，或简称为财政支出责任，这一概念更侧重用于两级政府财权中的实际财政收支事务划分。在宪法学视域中，对于事权划分问题的分析则通常从国家主权这一概念入手，从法理与宪法规范出发，结合国家构建与演变，探讨不同类型的国家结构下中央与地方相互关系及管理权限如何分配。在政治学视域中，央地事权的划分又被视为一个动态博弈的问题，亦即央地两级政府之间围绕权力的划分和事务的管辖而展开的支配、影响关系，这里的事权性质更类似于法律授予政府对于管理国家具体事务、提供公共服务产品的一种职权。

综合来看，不同学科在事权划分的研究上虽然有不同的立场，但也有趋同的基本共识：“事权”的本质就是政府承担职能和事务的责任与权力。其中事务是前提，权力是工具，职能是内容，责任是约束，合理是标尺。①王浦劬.中央与地方事权划分的国别研究与启示［M］.北京:人民出版社,2016:14.事权的央地分配可以认为是中央和地方政府之间将管理公共事务的权责按照不同的区域和层级，基于不同的公共利益属性进行合理地划分和配置。从事权划分的本质上来看，正是由于政府承担管理职能的公共事务代表着不同区域公民的利益诉求，该公共事务的属性决定了对其按照层级进行划归的依据，从而保证公共权力和资源能够得到合理有效的配置，满足不同区域、范围和层级公民的利益要求。因此，在对事权进行央地划分时，应当牢牢把握住不同事权所包含的具体事务的属性，这样才能准确划分事权的层级归属。

（二）央地事权划分的逻辑起点

国家结构形式是特定国家表现其国家的整体与局部之间相互关系所采取的外部总体形式。②许崇德.宪法学［M］.北京:中国人民大学出版社,1989:153.其作为中央与地方权力关系的制度性体现，是中央与地方事权划分多样性的根本原因。经过历史的长期演变，当代国家结构形式一般分为联邦制和单一制两种，两种国家结构形式均有其各自共有的典型基本特征。联邦制的特点在于：国家有最高立法、司法和行政权，各联邦组成单位也有相应的立法、司法和行政机关，但不隶属于中央，在各自区域内行使权力。单一制的特点则在于：国家有统一的立法、司法和行政体系，最高权力归属中央，各地区在中央的辖制下行使地方权力。

不同国家结构形式下央地关系存在较大差异，这也从本质上影响了中央与地方间的事权划分。在探讨这一问题时，“国家主权”的概念无法回避。从国家建立开始，主权作为其确立统治地位后发展出来的意识，用以帮助其让明存在的合法性。在早期的主权理论中，布丹（Jean Bodin）就将之定义为“绝对、永久，不可分割，独立于法律的最高权力”。③Jean Bodin,Six Books of the Commonwealth,M.J.Tooley trans.,Oxford:Basil Blackwell,p.25.这一点可以从历史上革命力量夺取政权后进行制宪活动而无需实定法根据便可以理解。即便在主权理论创始后，霍布斯和卢梭分别以政府主权论和人民主权论对其进行解构，但坚持主权是一个不可分割的统一的核心观点没有改变。④霍布斯认为，主权只能被一个政府机构所掌握，人民不能再拥有另一个代表，否则两者对抗会分割为了保证人民和平生活的主权，造成战争。卢梭与霍布斯的不同之处在于，他认为主权的所有者只是社会或者人民，而不是某种形式的统治者。从这个意义上讲，国家权力只能由代表整体的中央政府所掌握，地方政府只是国家主权权力在特定区域内的延伸性配置，是接受中央政府的授权或委派后管理特定区域的相关事务。这种传统的单一主权理论深深影响了以法国、日本为典型代表的单一制国家，中央政府天然地享有管理全部事务的“主权性”权力并管辖全部事项，从中央的视角看，它与地方政府之间其实只有授权之说而无分权之议，央地政府关系的典型表现就是互相从属。美国的国家建构实践则突破了这一理论，将主权作为一种可以共享和分割的概念，联邦的权力来自于各州的让予，在中央和地方的关系上采用典型的分权体制，在这种权力分立的结构下，法律将明文规定属于各个权力主体的权力并解决剩余权力的归属。因此，单一制国家相较于联邦制国家，在事权划分上的法律区别就是：联邦制国家通常在宪法中以列举的方式明确规定央地事权的权限和划分范围。而单一制国家即便在宪法或宪法性文件中存在相关的规定，也几乎是一些原则性的条款，因为中央政府会随时通过修改宪法和法律或以政策性文件的形式来调整权力的收放。

（三）央地事权划分的主要类型

基于公共事务的基本属性和政府的职责权限，我们可以将归属于不同层级政府的事权对应地划分为：中央事权、地方事权、中央与地方共同事权。从技术层面看，要对事权类型进行科学合理地区分，必须从界定事权所包涵的不同公共事务的性质着手。

1.中央事权。中央事权是由中央政府在承担的全国性公共事务承担过程中产生的事权。此类公共事务具有极大的“外部性”，一方面，此类事务涉及国家权威及整体利益，体现国家主权的至高性，承担的主体必然是中央政府，地方政府只能进行相应的协助。另一方面，由于此类事务的提供往往不符合市场经济的收支规律，地方政府缺少提供的动力，因此只能由中央政府在中央财政的支持下积极承担，利用集中性投入减少成本的耗费。

2.地方事权。地方事权的承担主体是地方政府，提供支出及收益限定在特定区域的公共事务。地方政府事权的直接作用对象是其辖区内相对固定的公众群体，在资源配置上更为具体，要尽可能地贴合公众需求。由于地方政府相较中央政府而言有区位和信息上的优势，地方政府在履行事权责任时行政成本更低，也更容易发挥和调动公务人员的工作积极性。

3.中央与地方共同事权。如果将带有“外部性”特征的跨区域事权全部归为中央事权，由于不同地区存在自然、经济、历史、文化上的差异，中央政府缺乏对地区公众的需求偏好，具体事务的执行又需要大量的人力物力，会造成行政效率的减损。相应地，如果交给地方政府来行使，则容易因不同政府间缺乏合作基础而导致决策和执行困难。因此，针对此类带有跨区域性质且以地方政府为受益主体的事权，由中央和地方共同承担才是最佳选择。在现实中，也常表现为“中央决策—地方执行—中央监督或激励”的事权分工形式。

二、央地关系对警察事权划分影响的实证分析

联邦制国家深受“契约主义”理念的影响，联邦政府代表国家拥有外交、国防等主权事务权力，各州在拥有自己的宪法和法律的同时，处理本州范围内的事务，享有较大的地方自治权。而单一制国家在国家结构上整体突出的是国家主义思维，体现中央的优越性和地方的从属性，强调中央对地方的管控。受此影响，不同体制国家的警察事权划分便显出较大差异。

（一）联邦制国家央地关系与警察事权划分——以美国为例

美国宪法摒弃了传统主权理论，并表现出了对绝对权力的制约。汉密尔顿在《联邦党人文集》第28篇中明确指出：“权力几乎总是相敌对的，全国政府随时准备阻止州政府的篡夺，州政府对全国政府也有同样的布置。”①［美］汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集［M］.程逢如,在汉,舒逊，译.北京:商务印书馆,2015:159.制宪会议变成主张增加联邦政府权力和主张保留各邦政府权力的两派代表之间的分权谈判，联邦宪法就是这种分权谈判的折中协议。②［美］詹姆斯·麦迪逊.辩论:美国制宪会议记录［M］.尹宣,译.南京:译林出版社,2015:10.在美国宪法的语境中，主权归属于全体合众国人民，合众国人民创造了联邦和各州两个层级的政府，人民包含着两层含义：即整体上的全国人民和部分上的各州人民。因此，国家的权力不但由全体人民掌握，同样将被各州人民所分享。联邦政府基于全体国民的利益考量行使权力，各州则设法保障地方公民的权益。美国联邦政府与各州政府两者之间处于一种权力的分割与制衡状态。依据“受益范围原则”“效率原则”和“财事权对称”原则，美国联邦宪法第一条第八款列举了以征税、借款、铸币、国防等18种国家事权，至于地方的权力，则根据美国联邦宪法修正案第十条“本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力，皆由各州或人民保留之”③美国宪法及其修正案［M］.北京:商务印书馆,2015:16.的规定，在除去公民、法人等社会团体组织的权限后划分给各地方政府。这种地方事权因其特殊性和处于不断变化之中，就没有在联邦宪法和州宪法中被详细地列举出来。

美国联邦政府享有保护国土安全的中央事权，但没有一支统一的警察力量，其警察力量被分散在70多支分属于司法部、国土安全部、财政部、内务部等不同政府部门的大小不一的警察组织中，④张小兵.中美警察制度比较研究［M］.北京:中国人民公安大学出版社,2016:9.各部门在不同的领域中参与犯罪侦破工作。其中，美国最大的刑事调查机构——联邦调查局（FBI）隶属于司法部。以管辖权最广泛的联邦调查局为例，其当前的主要职责为执行联邦法律、打击恐怖主义、防止间谍入侵、防御网络攻击、打击跨国组织犯罪、打击重大暴力犯罪和支持调查合作等，都是中央事权的体现。值得一提的是，除了负责刑事案件的侦破，联邦调查局还承担着版权管理的职能，这并不是越俎代庖，因为美国宪法将“保证著作家及发明家对其著作和发明在限定期间内享有专利权，以促进科学与实用技艺之发展”明确列为中央事权。为了准确、迅速地执行中央事权，联邦执法部门把分局和办事处直接设在各基层地区，这样便可以不经过地方政府来开展工作，保证联邦法律和警务政策在全国统一执行，不受地方利益左右。

由于警察事权被划为各州的地方事权，各州警察机关由州立法机关立法建立并交由州政府全权指挥管理，联邦政府不得干预各州的警察事务。城市和县虽然隶属于州政府，但“州政府给予它们的自治和自主权中，无一例外地全部包括建立并全权管理、指挥各自警察机关的权力，州政府对各类地方政府管理、指挥地方警察的权力也不予干涉”。⑤马亚雄.世界警察导论［M］.北京:中国人民公安大学出版社,2003:39.从某种意义上讲，这也加强了联邦权力的集中。理论上，美国各州警察的管辖范围虽为本州全境，但事实上州政府把警察权让与地方，州警察力量主要集中于没有建立自治警察局的地区和州属公路，进行案犯追逃、交通管理和道路执法。地方的县警察、市镇警察和特区警察等则要履行更为繁重和复杂的警务职责，在所辖地域内执行法律、维护治安、侦破案件以及开展社区警务。拥有实体执法队伍的联邦警察力量虽然无权调用地方警察，但为了提高执法效率，也以各种资助的方式直接调用地方警力资源或进行情报信息共享。

美国的警察事权划分看似分散，实际上与其“联邦制”国家结构形式下央地关系所表现的特点类似，是一种“形散意不散”的状态。联邦政府虽然对地方政府没有管理任免权，但可以通过联邦宪法、资金援助、政策保障主导警务，并可以依托自身的实体力量在一线为地方警察提供指导。另一方面，地方警察在充分自治的基础上，因地制宜发挥自主性，通过不断创新推动全国警务改革，体现了高度的融合性。

（二）单一制国家央地关系与警察事权划分——以日本为例

日本是一个单一制国家，①［日］西尾胜.行政学（新版）［M］.毛桂荣,译.北京:中国人民大学出版社,2006:50.自明治维新后，经历了一系列的政治体制改革，在确立当前政治体制的过程中，中央与地方之间的关系发生了多次重大的变化。从趋势上看，日本政府正在逐步推进地方政府分权。日本警察制度相应地表现为“条块结合”，对于央地事权的划分精确而明晰。

19世纪80年代，日本确立了府县制和市町村体制，在地方基本形成了都道府县和市町村两级政府。在明治时期，日本地方政府拥有一定的自治权，表现为地方政府设有市议会、府县议会，行使一定的自治权等，基层市町村的行政首长也由地方议会选举产生。为了实现对地方有限度的控制，中央政府直接派遣官员担任县一级政府的行政首长，再由该行政首长将市町村的事务委托给市町村的行政首长。可见，县级行政首长的任免被政府作为中央事权，借此控制各地方基层政府，实现中央的集权。

二战后，日本加快了“地方自治化”进程，在新宪法中专设“地方自治”一章，用宪法来保障自治。除了制度性的顶层设计，日本还通过各项具体措施大幅度地推动地方分权。例如，一改原先都道府县行政首长由中央选任的方式，由公民直接投票选举。再如，为地方政府自治制定了专门的《地方自治法》，统一规定地方政府的事权和运行。到了上世纪末，日本的央地关系又进入了大变革时期。改革的具体动作包括：修改《地方自治法》、扩大地方自治、下放部分中央事权、废除以“中央委托地方”为内容的机关委任事务制度等。另外，在1999年到2015年间，日本市町村的数量由3200多个减少到1700多个。这种不断扩大二级地方政府的改革，主要目的就是让地方政府的财权得以增强，从而匹配在地方分权改革中不断扩张的事权。

在日本宪法中，对于中央事权进行了列举性的规定。主要包括对公民权利的保障事务、内阁事务、财政事务、国事行为、外事事务等。地方自治法则对地方政府有权处理的各种地方性事务具体列举了22项，包括行政自治权、组织自治权、财政自治权和立法自治权四个方面。其中，支配地方警察和维持地方治安被归属于行政自治权的行政事务类中，其属性就是为防止和排除对居民福利的侵害，行使限制居民权利和自由的权力而出现的事务。②童之伟.国家结构形式论［M］.北京:北京大学出版社,2015:276.

二战后，盟军占领日本实行军事管制，期间主导了以地方自治、分权制衡为特征的警务改革，解散了国家警察，引入了“自治体警察”制度，将警察整编为基层市町村管辖的地方警察。由于这种警察体制难以满足快速发展的社会经济形势，1954年日本改革并废除了“自治体警察”制度，改设国家警察和都道府县警察制度。现行的《日本警察法》就创制于1954年，2004年6月进行了修订。根据现行警察法，日本警察分为国家警察和地方警察两大序列。

在机构设置上，中央设立国家公安委员会及所属警察厅，地方设立都道府县公安委员会及所属都道府县警察。在职权划分上，国家公安委员会主管与国家公共安全相关的警察运营，权限包含一切警察事务。警察厅则在国家公安委员会的管理下掌管包括：警察制度策划与立案、警察的国家预算、警察的国家政策、重大公共安全事务、跨国与跨区域犯罪、严重暴力犯罪、国际合作、通信管理、皇宫警卫和交通主干道管理等。都道府县警察则在都道府县公安委员会的指导下在本地区范围内承担防控犯罪、侦查逮捕、交通管理和其他社会秩序维护职责。在人员编制上，日本警察采取衔职合一，警察官（不包括警察厅长官③日本警察厅长官是由国家公安委员会在征得内阁总理大臣认可后进行任免，服从国家公安委员会管理，总管警察厅厅务，任免所、部职员，并管理、监督其服务，同时就警察厅的主管业务指挥监督都道府县警察。）的警衔包括警视总监、警视监、警视长、警视正、警视、警部、警部补、巡查部长、巡查九级。④刘伯祥.外国警察法［M］.北京:中国法制出版社,2007:17.其中,警视正以上警官被划为国家公务员，由国家公安委员会和国家警察厅统一负责。其他地方警察则被列为地方公务员，由都道府县公安委员会任免。

总的来看，中央政府将与地方民生相关事务和基本公共服务委托给地方政府，中央政府则利用立法、行政和财政手段进行控制，既能保证中央政策政令的统一，也可以激发地方政府的积极性。这在日本的警察事权划分中表现得淋漓尽致。

三、我国央地关系对警察事权划分的影响及发展

我国现行宪法没有明确有关国家整体结构的表述，但从中央立法权角度审视，能明显看出我国作为单一制国家的典型特征，只是“一国两制”的创造性实践赋予了我国单一制国家结构形式以多元化色彩。长期以来，我国在处理单一制国家结构形式下的央地关系上积累了丰富的经验，进行了多次有益的探索和实践，但两者之间依旧遗留着诸多制度性问题和矛盾亟待解决。警察事权是政府事权的组成部分，无法孤立在政府整体事权的央地划分范畴之外，深受其影响。

（一）我国央地事权划分的变迁回顾

“一部五千年的中华文明史就是不断建构中央与地方关系的历史”，①辛向阳.百年博弈—中国中央与地方关系100年［M］.济南:山东人民出版社,2000:150.中国自秦汉以后形成了官僚统治的大一统帝国，此后中国传统社会以一种被称为超稳定系统在相对与世隔绝条件下的行为模式长期延续，②金观涛,刘青峰.中国现代思想的起源—超稳定结构与中国政治文化的演变（第一卷）［M］.北京:法律出版社,2011:35.在这过程中所不断出现的“治乱循环”，则完全可以在儒家统一的国家学说下从央地关系的平衡与失衡中找到合理的解释。细观历朝政治体制改革，对于中央和地方在某种意义上而言都存在着一种博弈。地方期望利用改革的契机，划分中央与地方行政权限，争得更有利于自己的位势。中央则期望加强自身的政令权威，更好地在全国范围内调动资源并辖制地方。一旦央地关系出现紊乱，一场场动荡便接踵而来。明末思想家顾炎武在总结历史上封建制地方分权与郡县制中央集权之间的更迭时，揭示了走向两个极端而产生的弊病——“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”。③顾炎武.顾亭林诗文集［M］.北京:中华书局,1983:12.分权的不足就是大部分利益被地方势力所掌控，而集权的缺陷则是权益为“朝廷”所独占。孙中山也在辛亥革命这一央地博弈的实践中丰富了均权思想，他主张“权之分配，不当以中央或地方为对象，而当以权之性质为对象。权之宜属中央者，属之中央可也；权之宜属地方者，属之地方可也……事之非举国一致不可者，以其权属于中央；事之应因地制宜者，以其权属于地方。”④黄彦.孙文选集（中册）［M］.广州:广东人民出版社,2006:240.

新中国成立后，随着中国特色社会主义制度的确立，中央与地方之间的关系被放置于崭新的社会基础之上，央地关系的发展进入了新阶段。毛泽东在《论十大关系》中正视了“央地关系”：我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。⑤毛泽东.毛泽东文集（第7卷）［M］.北京:人民出版社,1999:31.特别是到了上世纪七十年代，当以计划经济为代表的集权模式暴露出诸多弊端之后，带有强烈权力下放色彩的改革开放拉开序幕。党的十一届三中全会明确指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过分集中……应该有领导地大胆下放，让地方……在国家统一计划的指导下有更多的经营自主管理权。”我国现行《宪法》在涉及中央与地方间权力关系的内容上留下了原则性的规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。”但纵观建国近70年的历史，由于我国尚未建立法律化、制度化的央地政府间事权分配关系，在实践中就时常表现为事权被随意的下放与收回、上下级政府职责同构以及财权事权之间不匹配等问题，陷入了“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱又收”的周期性怪圈中。出现央地关系往复波动的原因是多方面的：首先，中央在进行事权分配时对于权限的多少和范围缺乏清晰的标准与界定，双方经常处于一种含混不清的状态。其次，中央在事权的收放上主要以政策的形式来规定，变动频率较高，地方政府作为被动一方容易产生短期行为。再次，中央对地方的事权配置存在不平均的情况，一个地方得到事权的大小与“要权”的能力相关，这种分配上的不规范引发了各地之间的竞争和矛盾。可见，在对事权划分进行规范时，不仅要考虑到央地之间事权的均衡问题，也应当充分认识到事权划分的极端复杂性，特别是公安事权关乎到国家安全与社会稳定，断不可草率行事。

（二）我国警察事权划分的现状分析

警察事权划分事关国家治理全局，我国目前的警察管理体制是“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”。该体制的建立背景是改革开放后，原本在计划经济时代高度集权的警察体制已经不再适应市场经济条件下的社会管理需求。目前，我国宪法对于警察权在中央和地方分权的问题上并未作出明确规定，而是以抽象笼统的规定形式为警察事权划分提供宪法依据。《宪法》第三章“国家机构”关于国务院的职权中规定：“国务院即中央人民政府，作为最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关，有权领导和管理公安工作。”这是对中央领导全国范围内警察权的概括性规定。在有关“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”的规定中，县级以上地方人民政府可依照法律规定的权限，管理本行政区域内的公安行政工作，这里的“公安行政工作”指的便是地方上的警察权，这也是我国警察地方事权的宪法依据。但很明显的是，根据抽象的宪法条文，无法对中央警察权和地方警察权进行明确的界定与划分。《人民警察法》对地方警察权作出一些详细规定，但也并未对中央与地方警察权的划分作出明确规定。《公安机关组织管理条例》第3条规定“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关”。可见，我国对于警察央地事权划分并没有明晰的法律界定。

关于职权设置，我国《人民警察法》第二章“职权”中只是列举性地规定公安机关人民警察依法履行的14项具体涉及打击违法犯罪活动、维护社会治安秩序、组织实施消防工作、户政与出入境事务管理工作等职责，同时规定了公安机关人民警察实施行政强制措施、行政处罚，依法使用警械武器，依法采取交通管制，依法执行拘留、搜查、逮捕以及其他强制措施等职权。

关于我国公安机关经费保障，按照现行《人民警察法》第37条的规定：“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则，分别列入中央和地方的财政预算”。由于没有明确的央地警察事权划分以及“以块为主”的笼统规定，并且受“分级保障、分级管理”的经费供给制度影响，全国公安机关经费保障面临同级地方财力制约的困境，因而各地公安机关尤其是东西部地区经费保障差异较大，公安经费预决算脱节，警察事权的划分与支出责任无法得到准确匹配，进而导致经费保障不足的地方警察工作效能低，自主性与积极性未能有效调动。

在警察编制管理上，我国《公安机关组织管理条例》规定，公安部与省、自治区、直辖市人民政府可以根据工作需要，分别向国务院机构编制管理机关提出调整公安机关编制的意见与申请。据有关数据显示，中国警力相对规模大大低于国际水平，甚至落后于一些普通发展中国家。我国警力规模大小与央地警察编制管理制度不无关联，在中央层面，我国人民警察的编制长期以来由中央统管，公安系统无权核定全国公安编制总额，且编制总额不得随意扩大；在地方层面，公安机关增编须经同级政府批准，还要考虑财政部门的缩编要求。基于此，现阶段我国公安机关人民警察的编制设置往往无法满足现实工作的需要。

目前，我国中央警察事权、地方警察事权或是中央与地方共同事权的划分均较为模糊，中央与地方警察事权和支出责任划分的清晰框架和相应的法律保障体系尚未形成，法治建设、职责划分、经费保障和编制管理等方面是警察事权改革的核心任务、关键环节和重中之重，需以问题为导向，在央地警察事权划分上下功夫，在各环节改革方面持续用力，推动警察事权与支出责任相匹配。

（三）完善我国警察事权划分的建议

随着中办、国办印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，全面深化公安改革拉开序幕，由于警察事权划分不清导致的推诿扯皮及在履职中的越位、缺位、错位并存高发等问题愈发受到学界和公安实务部门的关注。由此，我国警察事权划分亟待进一步厘清和完善，如何借鉴国外经验理顺条块关系已成为公安改革的重中之重。完善警察事权划分，需要立足我国公安实际，借鉴国外经验。

1.稳步推进警察事权法治化、规范化，实现警察事权划分有法可依。现行法律对人民警察职责、各层级公安机关职责、国家与地方公安事权划分仍可进一步明晰，我国应在法律层面明确各级公安机关的事权划分。通过法律机制保障各级公安机关依法履行事权，以更好地防止上下职能同构、资源倒挂，缓解基层公安机关责任大、压力大的问题。央地警察事权的重新构建应坚持法治化路径导向，在法律层面上明晰事权划分的要义，注重顶层设计与具体内容的结合，确保职能职责职权法定，避免越位或缺位。此次《人民警察法》（修订草案稿）中第四条的规定虽已提及公安事权划分，但仍停留在模糊的概念性阐述上，不够细致明确，需进一步完善相关法律，对警察事权划分进行有效法律规制。

2.深入推进上下联通、左右互通、整体融通、一体作战的警察事权划分改革。纵观警察事权的划分，我国公安机关存在条块失衡的矛盾，“条块结合，以块为主”模式下我国地方公安机关在业务上受上级公安机关指导，人事、财政、物资上却受制于地方政府，致使各地公安机关逐渐产生被动应付全国性警务活动的倾向，甚至被地方政府利用参与一些非警务活动，造成警民矛盾激化、警务资源浪费等问题。因此，必须明确地方公安机关事权划分，区分警务活动与非警务活动，坚持上下对接融通，加强央地警察沟通协作共享，同时优化警力资源结构，既下沉警力财力，更下放手段资源，压缩内部管理层级和实战指挥层级，推进组织结构扁平化。警察事权划分在横向上存在各自为战的态势，同一层级的公安机关之间缺乏协调互动，信息情报传递渠道不畅，将需要跨区域协作的案件侦破列为中央事权，由公安部直接组织协调相关公安机关参与，通过建立合成研判、合成指挥、合成侦查、合成防控、合成维稳机制，推进警务活动区域协同发展，打破横向交流壁垒，实现信息联通共享。

3.加快推进机构改革步伐，精简机构，规范机构设置，积极推进大部门大警种改革，有效解决不同层级公安机关之间事权同质化的问题。长期以来，受计划经济时代治理思维影响，主导公安机关机构设置的思路是“应对某类新型突出犯罪就成立一个警种”，部分情况下存在分工过细、层级过多、力量分散、资源分割、信息孤岛、运行封闭的问题，且不同层级公安机关在职能、职责和机构设置上高度一致，在一定程度上滞后于警务实战化、扁平化、合成化的发展要求。因此，必须突破路径依赖，推动央地公安部门从职责同构走向职责融合归并，深入推进资源整合，优化警务资源配置方式，将大部门大警种的事权调整作为公安改革的重点任务之一，以机构大部化为原则，深入推进职能重组，同一事权仍可细分，明确不同级别政府的责任，实现与支出责任互相适应、互相补充。

我国警察事权的央地划分被视为此次公安改革全局之关键，被业内外寄予厚望。只有科学合理地划分警察事权，才能在公安工作层面调动中央和地方的“两个积极性”，提升公安机关履职能力，破解制度性问题和矛盾，从而推动公安改革向纵深发展，促进国家和社会治理的现代化进程。但在改革进程中也应当深刻认识到，警察事权的央地划分不能仅仅依靠公安部门一己之力，也不能在借鉴国外经验后将事权划分停留在原则性的宣示上，必须从当前我国央地政府的整体关系出发，开展广泛调研和深入研究，实现事权划分的科学化、合理化和法治化。