中国税收遵从问题研究

王亚琪

（河南财经政法大学　河南　郑州）

一、研究背景和意义

（1）研究背景。在2017年3月5日，十二届人大五次会议上，总结了2016年全面 营改增 之后交出减税5700多亿元的成绩单，并且奠定了2017年财政政策的主基调 积极有效 ，提出三措并举减税、五位一体减费、双线并进改革财税体制。在减税降费的大背景下，要求赤字率继续保持3%，与此同时，财政支出刚性依然很强，这样财政收入方面就要承担巨大压力。那么，税收收入既然难以在增量上做突破，就要努力在存量上做挖掘。

按照经济发展所处的阶段，新常态给我国税收征管带来了机遇和挑战。一方面，经济增速减缓，产业结构调整，一些新兴产业不断涌现，还有一些企业转型困难，税收征管面临着很大的挑战；另一方面，为适应经济发展新常态而进行的税收征管体制改革，进一步释放了企业活力，有利于提高税收征管水平，这便是机遇。机遇与挑战并存，需要我们把握机遇、迎接挑战，继续探索我国税收遵从问题，完善税收征管理论。

（2）研究意义。本文通过研究税收遵从相关问题，有利于完善税收征管理论，进而对国家经济发展、政府职能发挥、社会文化氛围、企业经营效率等产生深远影响，具有很大的研究意义。首先是对于税收遵从理论的意义。在传统经济学的基础上，加入心理学、社会学的研究，并且将理论经济学拓展为行为经济学、制度经济学，有助于促进各学科交叉融合，为发展前景理论提供新视角，进一步完善税收遵从理论，构建更加全面的研究体系。其次是对于税收征管理论的意义。从经济意义出发，研究税收遵从，有利于提高税收征管水平，有效挖掘税收存量，从源头上控制税收流失。从社会意义出发，有利于提高纳税人的纳税道德意识，营造良好的社会文化氛围。

二、税收遵从的相关概念及现状分析

（1）基本概念。在《2002年2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中初次提到税收遵从，是指纳税人按照税收法律规定履行纳税义务，有三个要求：准确申报、按时申报、及时缴款，这里的税法依据是指广义上的各法律层级的相关税收规定。美国科学院对税收遵从也作了解释：纳税人按照纳税申报时的税法、规范性文件以及议会决定的相关税收规定，准确计算并及时填报纳税申报表，履行相应义务。

（2）现状分析。伴随着税收征管体制的改革，纳税人的税收遵从度和满意度有了一定程度的提高。根据相关数据统计，在2016年上半年，各地税务机关纷纷推出了办税便利化措施，已经超过2000条，税务登记与认定、发票以及优惠税项办理、纳税申报、证明开具等6大类24种表证单书均在实行无纸化免填单，每户纳税人平均每年可节约150元，体现了便民办税的原则，改革红利惠及每一个纳税人，使得税收遵从成本大大降低，纳税人的税收遵从度有所提高。但是，从总体来看，税收不遵从问题仍然十分严峻。

我国税收违法现象在不断增加，存在大量的偷漏税、逃税、抗税的税收不遵从现象，并且规模呈现出递增的趋势，渠道也越来越多样化，税收缺口越来越大，税收流失越来越严重。在2014年7月，税务总局发布《重大税收违法案件信息公布办法》，正式建立了税收违法 黑名单 公布制度，税收违法 黑名单 是对达到一定涉案金额的偷税和逃税追缴欠款、骗取出口退税、抗税、虚开增值税专用发票以及普通发票等8类税收违法案件向社会公布。根据河南税务局和地方税务局信息公布的结果，可以看到2015年涉及重大税收违法案件的纳税人共计20个，2016年涉及的纳税人有35个，根据案件性质，主要集中于偷税和虚开增值税发票。

三、我国税收遵从的影响因素分析

1.制度因素

（1）法律因素着眼于法律完整性和权威性。相关法规没有考虑到权利和义务的对等性，只强调纳税人的义务而没有同样强调权利，不符合征管体制的新常态，只强调纳税人而不强调征税人，违背了税收法定主义的重要内容，这样不利于纳税人对税法的认可，会严重影响税收遵从。

税收立法级次较低，权威性不高，缺乏基本法的主导和一些单行税收法律，行政法规和规章过多，内容繁杂。我国现行税法只有《个人所得税法》《外商投资企业与外国企业所得税法》《税收征收管理法》是由国家立法机关制定，其余大部分税收规范是全国人大及其常委会授权，由国务院及其主管行政部门制定的行政法规和规章。

（2）税制因素着眼于税制的公平性和合理性。我国税法层级较低，就导致了税制设计的随意性，缺乏严密性和主导性，就很容易导致每个地区对政策理解不同，甚至会出现不同地区自相矛盾的情况，影响税制的公平性。严密的税制设计固然能够促进纳税人的制度性税收遵从，但是税制设计的复杂性又会使税制缺乏合理性。除了税额计算的复杂，还会有申报程序上的复杂性，都会增加纳税人的时间、货币以及心理等各方面的成本，导致纳税人象征性不遵从和无知性税收不遵从。

企业的税收负担不仅来源于税收，更来自于各种收费，甚至存在 死亡税率 的说法，来自于李炜光教授2016年关于民企税费负担所做的一项社会调查，选取了4个代表性城市开展实地调研并且与宏观数据相结合，得出企业实际税负大约为40%的结论，这让许多企业感受到了压力，非常容易导致象征性不遵从。

2.征管因素

（1）纳税服务水平。纳税服务的理念、方式、内容、平台等都从不同方面影响纳税人的税收遵从。在传统的服务理念中，征税者即为管理者，始终从管理者角度出发，并且一味强调纳税者的纳税义务，忽视其权利，这种理念不利于形成和谐的征纳关系，同时制约了服务水平的提高。税法的宣传普及以及相关咨询是纳税服务的基本内容，同时也是税务机关的义务。而我国税收宣传渠道过窄，缺乏创新性和广泛性，大部分还是通过一些传统媒介获知少量税收政策，并且无法正确解读政策内容。仅仅依靠税收宣传月集中宣传，宣传力度不够，大部分纳税人并不懂得如何纳税，易形成无知性不遵从。纳税服务的内容更是缺乏个性化服务，缺乏对不同纳税人具体分析，难以体现服务的动态化管理。

（2）信息化水平。我国目前信息化水平并不高，主要体现在三个方面：第一，我国信息化较为零散，缺乏统一管理，重复浪费导致低效率。每个地区根据自己的需要，各自都会开发一套适用的征管系统，数据搜集方式和口径都会不同，这就会造成地区之间信息割裂，缺乏交流。第二，信息在国地税之间以及部门之间无法共享，信息之间的割裂难以保证对税源进行有效监控，难以对信息进行深刻剖析，造成信息资源的浪费。第三，没有对搜集的数据进行后续分析和运用。

（3）税收执法风险。税收执法风险的形成主要是根源于税制不严密性、不合理性以及缺乏监督机制，进而引发的税收登记、结算、征收、稽查阶段的选案、实施、审理、执行等各个环节的风险。这些风险可从两个方面考虑：其一体现在执法行为的不规范性，征税机关具备充分多的自由裁量权，并且没有完整的监督机制，必然会出现税法解释的随意性；其二就是执法力度不够，与美国、英国、澳大利亚等一些发达国家相比，中国的税收违法处罚力度很低，起不到警示作用或者是威慑作用，起不到防卫性遵从的效果，这个逻辑在逃税模型中也有论证和体现。

3.环境因素

（1）税收文化。我国的税收文化深深地植根于我国传统文化之中，征税人过分强调自身的权利，同时又过分强调纳税人的义务，这种不对等性大大影响征税双方和谐关系的建立，不利于良好社会税收氛围的培育。税收的本质就是取之于民用之于民，但是纳税人却不这么认为，只会认为税收是国家强制拿走的，是对自己财富的一种剥削，在这种税收观念的引导下，纳税人通过各种手段隐藏收入等偷漏税行为越来越多，缺乏自觉纳税的意识。

（2）税收信用水平。我国税收信用水平还不高，税收信用体系的建设也还停留在初级阶段，存在许多问题和漏洞，有待完善。我国普遍对于纳税信用不是特别关注，体现在诚信纳税的相关教育不够，法律制定和制度建设不完善，流于形式，在市场经济蓬勃发展的今天，如果没有完善的奖励机制、监督机制和惩罚机制，根本不能引起纳税人对自身信用水平的重视。在信用评估阶段，首先就是税源不易控制，操作困难。

四、提高我国税收遵从度的措施

1.制度方面

（1）提高立法层次。完善现有宪法，对相关税收问题做出相应规定。在新常态下，更加注重以人为本，因此要充分考虑纳税人的利益，在宪法完善中要注意体现纳税人的权利，增强纳税人对宪法的认可度，并且要体现税收法定主义的精神。

加快税收立法进程，规范税收立法的授权，提高税收立法层次，逐步建立起以税收法律为主，税收法规等为辅的税法体系，提高税法的权威性。

（2）简化税制设计。简化税制，对于增值税，将五档税率尽量合并，比如将13%和11%两档税率进行合并，简化税额核算；对于企业所得税，尽量减少税会差异，减少调整项目，减少企业工作量；对于个人所得税，进行分类与综合征收相结合，将小类进行合并，实行统一的计征方法。税制的设计应该实现税收收入的隐性增长。比如，在累进税率中，降低边际税率。尤其是最高边际税率颇受关注，虽然适用人群并不多，但是会影响人们对整体税负的正确判断。又或者可以增加税前扣除项目，人们往往会将其看作是一种收益，会促进忠诚性遵从。

2.征管方面

（1）提高纳税服务水平。第一，转变纳税服务理念。从心理学角度，纳税人税收遵从的行为一定来源于自己相应的需求得到满足，为了满足纳税人需求，征税人应该从管理者的理念转变成服务者的理念，遵循寓管理于服务，真正地为纳税人服务。

第二，加强税收宣传，拓宽宣传途径。各地税务机关应该以每年的税收宣传月为契机，搭建税企交流平台，进行疑难问题解答，税收政策解读，从纳税人需求出发，提出一些实实在在的解决措施，让纳税人满意。借助网络媒体的优势，以微电影、漫画、诗歌、民谣等形式，积极利用微信微博等社交平台、电视媒体等传统媒介、体育赛事等平台增加宣传趣味性，创新宣传形式，拓宽宣传途径，增进纳税人对税收的了解，增强税收意识。

第三，加强银税互动、国地税合作。尤其是在营改增之后，加强国地税之间的合作显得非常重要，在办税服务大厅建立联合办事处，避免两头跑；并且加强税务机关与企业、银行、税务代理等社会各方的合作，打造税企沙龙，加强银税互动，以共融和谐求发展。

（2）推动信息化发展。第一，不断推进纳税服务平台的升级。推行智慧云办税，在传统云办税的基础上，增加一些新的业务、服务和功能，进一步降低了办税成本。在大数据和信息化时代，通过对数据的搜集和处理，如果再加上智能化分析和使用，就能具备提醒功能、推荐功能、讲解功能、分析功能以及自动填充功能。

第二，加强信息的流动性和实效性，促进信息共享。在税收信息化建设过程中，完善金税三期工程，在统一规划设计各个地区的税收征管系统的前提下，对于共通之处尽量采取一致的口径，然后再针对不同地区的特殊情况，灵活运用和变通，适用于各地的需要，避免工作重复和资源浪费，加强信息的流动性。另外，在数据分类整合之后，要注意动态变化和实时更新，把握数据的时效性。

第三，以实用性为导向，纵向挖掘信息的深层次作用。在税收数据库中，要及时进行数据的分类管理，根据数据的应用方向不同，例如企业基本信息、申报信息、税收优惠信息、税收审计信息等，进行分类管理，并且可以根据某一需求指标对数据进行纵向横向对比，对合理性有了大概的认识。

（3）科学管理税收执法风险。第一，加大执法力度。根据信息评估结果，利用集中检查与重点检查相结合的方式，选取适当的税务检查的方法，增强检查有效性，加强检查力度。对于税收违法行为加大惩罚力度，提高罚款数额，尤其是提高罚款的下限，并且对于同一违法事项要严格区分情节轻重来判定罚款数额，对于情节特别严重的，也可以处以相应的刑事责任，提高纳税人的逃税成本。

第二，规范执法人员行为。首先是对执法人员加强专业素养和思想道德的教育和培训，加强对《征管法》等相关法律的学习，严格考核制度；对于自由裁量权等一些权利进行规范和监督，不仅要加强税务机关内部的制约和监督，更要加强纳税人以及社会公众对权力的严格监督，真正做到权力在阳光下运行。

3.环境方面

（1）培育和谐的税收文化。第一，改变纳税人税收理念，提高税收认可度。首先，要真正让纳税人明白，税收是要 用之于民 ，服务于大众，维护国家的财政收入实际上是在维护自身的利益。其次，就是要规范公共产品的提供，规范征税行为，要用征税遵从和用税遵从来引导纳税遵从。

第二，将契约精神应用到税收领域，建立和谐的征纳关系。可以将纳税人缴纳税款看作是与政府建立了契约关系，这是一种平等的关系。在契约的约束下，完善契约条款，使得税务机关必须合理用税，依法用税，达到纳税人满意的程度，维护纳税人利益。

（2）建立科学的信用体系。第一，加强对公民税收意识的培养和税收信用宣传。将税收信用教育贯穿于公民的学习生涯，贯穿于整个道德教育过程中。并且在社会道德教育中增加税收信用内容，随着生活经验的增加对税收的认识会不断深化，进而在全社会形成一种 以诚信纳税为荣，以偷逃税款为耻 的认同感和责任感，培育良好的税收道德氛围。

第二，建立科学的税收信用评估体系。对纳税人税收信用等级的评估是信用体系建设中的关键部分，一定要借助计算机获取充分的税收信息，在个人所得税方面，纳税人的涉税经济活动比如交易合同的签订、银行的开户、银行存款大额资金流动等都要使用税务登记证代码，要使得这个代码在涉税事项中广泛使用，以便监控税源。并且制定严密的评估细则，税务机关、事务所等第三方中级服务机构相关人员组成专业的评估小组，提高评估的科学性，并且将评估结果向社会公开，而不仅仅是在税务局官网上公布，将信用等级的内容加入个人信用档案，各个部门以及各个行业都能查询到个人信用档案。