新发展理念下社会组织培育机理研究

邱联鸿

改革开放以来，社会组织培育为政府职能转型提供了重要动力。同时，在政府职能转型时期，社会组织作为公共服务主体转换的新主体具有更加多元的色彩，也被赋予了更加重要的地位。党的十八大报告明确提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。党的十八届三中全会、四中全会又相继就社会组织如何在社会治理中发挥好协同作用提出了明确要求。①社会组织在我国社会演变和政府职能转型过程中的地位和作用愈加明确。新时期下社会组织培育机理必然有着更加丰富的内涵，社会组织培育的实践路径在不同的历史时期存在着差异性。完善社会组织培育机理，培育出优质的社会组织，以及完备、成熟的社会组织体系，成为当前我国政府职能转型时期亟待思考和研究的实践命题。党的十九大报告强调，“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，这无疑给新时期新形势下回答社会组织培育这一实践命题创造了新的研究进路。

一、新发展理念与社会组织培育的契合性

(一)创新发展理念激发社会组织培育模式创新

创新发展理念能够为社会组织培育发展提供不断的动力。从我国社会组织培育的历程和经验分析，过去由政府部门急于求成主导成立的社会组织，往往缺乏内在动力和发展能力，过度的政治嵌入和政策嵌入会使这类社会组织失去自主意识，难以健康成长，单一的行政式培育机制的效率在逐年降低。②社会组织培育模式必须顺应社会组织自身发展的规律，在这个过程中，创新发展理念显得尤为重要。随着社会组织自身的发展以及社会组织培育过程中遇到的难题，需要将创新发展理念贯穿于社会组织培育的整个过程中，通过创新发展理念激发社会组织培育模式创新。对于社会组织培育模式的选择，不仅仅局限于行政式培育、拟社会式培育、社会培育等三种模式，应以创新的大视角大格局，打破陈旧的培育理念和单一的培育模式，根据实践过程中社会组织培育展现的多元内涵进行多元化培育。

(二)协调发展理念优化社会组织培育资源配置

协调发展理念引导我们协调社会组织培育过程中多元主体结构之间的关系，以及促进公共资源的均衡配置。政府职能转变是当前政治体制改革的关键，社会组织培育是政府职能转型的重要动力来源，社会组织培育发展处于政治权力和社会利益交织的环境下，呈现出多元化和复杂化的特点。在当前形势下，社会组织培育需要协调好政府、企业、社会组织等三方的合作关系，建立政府—社会组织—企业(市场)三层次联动体系。社会组织的发展需要政府的扶持，并且社会组织作为政府职能转变的承接者，这意味着社会组织在功能上具有补充和完善的作用。协调好社会组织与政府的关系，这是新时期政府建设服务型政府的需要，也是社会组织自身发展的需要。社会的和谐发展有利于企业的发展，通过承担一部分社会责任会为企业带来无形的效应。协调好社会组织与企业的关系，有利于社会组织在发展过程中充分利用一切能利用的资源。政府职能转变与社会组织培育进程是一致的，使两者协调发展、兼容发展会促进社会体系的发展和完善。

(三)绿色发展理念促进社会组织培育效率提高

绿色发展理念注重社会组织培育的效率。要将绿色发展理念贯穿于社会组织培育中，选择资源节约型和环境友好型的社会组织进行孵化和培育。由于社会资源的有限性，导致在一定时期内不能同时满足所有社会组织培育和发展的需求，并且社会组织的培育和发展是一个长期的过程。目前，我国社会组织造血功能不强，对政府输血的依赖性比较大，社会组织呈现出内在动力不足和后续发展乏力的特征。在这样的背景下，社会组织培育的效率不高和持续发展的可能性低，培育过后，社会组织能否从“轮椅”上站起来独立行走也是社会组织培育面临的问题。通过绿色发展理念，解决社会组织培育的“续航”问题，要注重社会组织在培育过程中的效率，也要加强社会组织自身的造血功能，提高社会组织独立发展的能力，要建立起社会组织的长效发展机制。

(四)开放发展理念拓宽社会组织培育交流层次

开放发展理念能够扩大社会组织主体的大视野、大格局。改革开放后，我国面临的国际国内形势同过去比有很大不同，对社会组织培育而言，总体上是有利的。这包括两个方面，一方面，要利用好国内的发展平台。在发展过程中，要确立社会组织主体意识，加强与政府、企业的交流，在回应社会需求中发展、在与政府和企业的三方互动中发展。另一方面，要借助国际平台。与西方国家相比，我国社会组织培育发展历程较为短暂，我们可以借鉴西方国家对社会组织的培育经验。通过开放的国际平台，与世界接轨，积极争取国外的资金援助与技术支持，通过交流层次的提升，促进社会组织的加速发展。

(五)共享发展理念推进社会组织培育的成果释放

共享发展理念与社会组织培育相结合，能够使人民群众更好地享受到社会组织提供的公共产品和公共服务。共享发展理念实质上是以人民为中心，使发展成果由人民共享。社会组织培育的成果释放，除了要大力推进社会组织培育的成果转化，提高公共产品和公共服务的供给能力，还必须坚持普惠性、均等化、可持续发展的原则，在增加公共服务供给的同时，构建起民生保障的安全网，让人民群众共享培育成果。也就是说，一方面，充分调动政府、企业、社会组织三者的积极性，协调社会可用资源千方百计做大社会组织培育成果这块“蛋糕”;另一方面，要公平、合理地分好“蛋糕”，充分体现社会主义制度的优越性，提升广大人民群众的获得感。

二、我国社会组织培育的现状分析

分析当前我国社会组织培育的现状，选取因素主要是社会组织的数量、服务领域及综合实力。通过考量分析这三个因素，呈现当前我国社会组织培育的总体现状。

(一)我国社会组织培育数量的分析

从历史演变的视角来看，自从1978年党的十一届三中全会确定了“以经济建设为中心”的发展路线，以及政府开始进行“放权让利”改革，这都为社会组织的培育提供了更有利的社会环境。我国社会组织培育从这一阶段开始取得了更为显著的成果，数量上开始有了较大的突破。根据民政部登记在册的记录显示，1988年，我国社会组织数量增加到4400个。进入21世纪以后，我国社会组织增长速度更是突飞猛进，截止2015年底，我国社会组织的数量达到66．2万个。由此可以看出，在过去的三十多年，我国社会组织的数量增长了100多倍，社会组织在总量上是可观的，当然，从人均拥有量考察，我国社会组织的培育和发展仍有很大的发展潜力和成长空间。正是由于庞大的数量为基础，社会组织在社会各个领域发挥着越来越重要的作用，逐渐成为我国经济社会发展不可忽视的一股力量。

(二)我国社会组织服务领域的分析

根据2014年《中国民间公益组织基础数据库数据分析报告》显示，我国社会组织服务领域范围广泛，涉及教育、科技、文化、卫生、体育、环保、法律、农业及农村发展等20多个领域。这些层次各异、覆盖交叉的社会组织服务领域表明我国社会组织体系已初步建成。但是，着眼于社会组织服务领域结构研究，致力于支持儿童青少年成长服务领域的社会组织最多，占样本社会组织总量的34．5%;社会组织服务教育助学、综合志愿服务、环境保护和残障人士生活保障等领域，占样本社会组织总量的比例依次为25．76%、25．25%、17．77% 和 16．24% 。在 20多个服务领域占比最低的是动物服务领域，占样本社会组织总量的2．03%。同性恋权利维护及女性权利保障服务领域排名并列倒数第二，占样本社会组织总量的2．66%。③从以上数据我们可以发现，当前社会组织服务领域多数层次较浅，并且从事维权活动这类政治诉求的社会组织较少。我国社会组织体系建构处于快速发展阶段，其体系呈现出内生性和外在性动力双重特点。当前社会组织培育与发展具有一定的规模，但是其内在结构存在不合理性。社会组织承接政府职能转型具有重要的地位和作用，因此，培育社会组织必须兼顾政治诉求。

(三)我国社会组织综合实力的分析

影响社会组织综合实力的主要因素是其资本、团队人才和管理水平。以上海、南京、东莞、昆山等四个具有经济优势的市的社会组织作为样本进行分析，社会组织活动经费来源途径有财政安排、福利彩票公益金、慈善资金及社会捐赠金，主要服务于儿童青少年成长、教育助学、残障人士生活保障及其他公益类项目等领域。相对于层次各异、覆盖面广的服务领域，社会组织的活动经费极其有限。经济发达地区社会组织培育也较深程度地依赖于外在性动力，需要外界对其“输血”，尤其是致力于公共服务领域的公益性强的社会组织。目前，社会组织战略管理人员短缺，具有长远战略眼光的管理人员在整个团队中少之又少，也正因为支撑社会组织培育与发展的核心人才缺失，反过来又限制了社会组织的管理水平。同时，资金和核心人才两大短板极大限制了我国社会组织“造血”功能的有效提高，并且在社会组织发展中后期呈现出后继乏力的局面。某种程度而言，社会组织只是充当了资源传送带和服务供给端——将社会资源和公共服务从经济富裕地区向落后贫困地区的弱势人群进行传送和提供。因此，当前社会组织的培育重点并不仅仅只是打造一个传送带和供给端，更要思考如何补齐资金和核心人才这两块短板，激发社会组织自身的“造血”功能，并提升其综合实力，促使社会组织更有力、可持续性地为公众提供公共服务。

三、新发展理念下社会组织培育的实践路径

(一)以创新发展理念激发培育活力，推动社会组织培育机制创新

1．重视社会组织培育理念的创新

目前，我国对于社会组织培育存在错误的认识。表面是行政机构官本位思想浓厚，在行政机构购买公共服务时，往往会损害或侵占属于社会组织的利益。实质上这是对社会组织培育的认识不深入造成的。改革开放以来，我国很多领域进行了变革，新时期社会改革的方向是“政社分开”，推动我国政府职能由管理型向服务型转变。许多事务性部门从政府组织内部转移分化出来，社会组织则作为政府职能转移的主要承接者。社会组织在公益、教育、环保等重要社会领域都有涉及，随着其整体力量的不断加强，对我国社会主义现代化建设作出了重要贡献。因此，要改变过去的错误认识，正确认识社会组织培育的作用，与时俱进，用创新发展理念武装头脑，积极推进社会组织的良性发展。

2．推动社会组织培育模式的创新

实践证明，传统单一的行政培育模式具有很大的局限性，包括资源浪费、社会组织自身发展潜力小，以及培育效率低下。因此，寻求一种新的培育模式对于社会组织的良性发展至关重要。在最近几年社会组织培育模式的探索中，单一的行政培育模式慢慢向社会培育模式扩展。在这个过程中，出现了一种新的培育模式——公益创投。公益创投是培育社会组织的创新模式。它针对社会组织规模较小、资金缺乏等问题，通过竞争性方式，为社会组织提供资金、管理及技术指导方面的支持，极大地促进了社会组织的良性发展。作为新事物、新模式，公益传统在社会组织培育中存在失灵问题，必须对这一模式进行创新和发展，使这一模式发挥更大的作用。

(二)以协调发展理念处理培育矛盾，推进社会组织培育资源平衡

1．协调社会组织与政府之间的关系

随着社会组织整体力量的不断加强，它们在公益、教育、环保等社会领域都开始发挥作用。在社会组织发展过程中，政府与社会组织间的关系也逐渐变得复杂多样化。我国关于社会组织管理的法律法规很多，在一定程度上造成社会组织管理的“制度过剩”;但实际情况是社会组织管理又存在一定程度的“制度真空”。由于对社会组织管理“缺位”，致使一些社会组织缺乏监管，造成目前社会组织良莠不齐。政府既要社会组织参与社会管理与服务工作，又对社会组织不放心而限制和制约社会组织发展。④因此，既要认清社会组织与政府的边界线，不越红线，也要大胆在黄线内发挥社会组织的最大效用。这都是建立在协调好社会组织与政府的关系上进行的。

2．协调社会组织与企业的关系

企业的本质是追求利益，但是企业在从社会获得利益的同时也要承担社会责任。企业对社会反哺，其反哺的方式多为有社会责任感的企业家进行慈善捐赠。社会组织一方面接受政府委托，完成公益、环保、养老等社会服务项目，另一方面接受企业家和社会各界的无偿捐赠，并为实现捐赠者意愿而工作。因此，社会组织的培育发展必须协调好与企业的关系，实现社会资源配置的最优化。

(三)以绿色发展理念推动培育效率，促进社会组织培育持续发展

1．注重社会组织的培育效率

要提高社会组织培育的效率。一方面，要重点培育和优先发展公益慈善类、城乡社会服务类、科技类、行业协会商会类社会组织，加快培育一批独立公正、行为规范、运作有序、公信力强、适应社会主义市场经济发展要求的社会组织。另一方面，加快政府职能转变，逐步将适合社会组织提供的公共服务和事务性管理工作以适当的方式转移给社会组织。积极推进行业协会商会与行政机关脱钩，支持其参与承接政府购买服务，提高独立运作能力。

2．坚持社会组织的可持续发展

社会组织健康、可持续发展离不开政府的扶持和内外部的监管。因此，一方面，要通过建立公共财政扶持机制，全面落实税收优惠政策。加强政府向社会组织购买服务预算编制与审核，逐步提高向社会组织购买服务比重和金额。另一方面，社会组织要着力强化自身建设和创新登记、监督、管理方式，规范社会组织管理。社会组织应强化责任意识，主动提供公共服务和公益支持。⑤加强内部管理，建立健全自律和内部管理制度、现代社会组织制度、民主运行机制，自觉接受监督。加大监督管理力度，落实社会组织信息公开制度，规范社会组织评比、达标、表彰等行为，实行分类监管，完善社会组织年度检查、查处退出、监督举报受理机制。

(四)以开放发展理念提升培育平台，扩展社会组织培育交流层次

1．利用好各地区各级政府提供的社会组织培育平台

在社会组织发展初期，政府为社会组织发展营造良好的环境，鼓励社会组织在政府扶持下利用自身的优势衍生产品，构建并使用公益资本，从而推动社会组织自身的发展。同时，各级财政将政府购买社会组织的服务经费及社会组织专业人才队伍建设经费列入预算，教育、司法、卫生、民政等职能部门加大本领域公益类和社会工作项目的购买服务，鼓励本领域各类社会组织项目的实践。着力培育发展一批社会需求度高、影响力大、品牌效果好的社会组织，对符合条件的社会组织给予一次性扶持，遴选部分社会组织孵化示范基地给予一次性奖励补助，引导、支持社会组织募集资金参与公共服务。⑥社会组织的培育要充分利用好这一平台，立足组织自身的特点和优势，加快培育进度。

2．重视与国际力量的合作

20世纪70年代，西方国家社会组织蓬勃兴起，至21世纪，西方国家对社会组织培育发展的研究取得了大量的优秀成果。与西方国家社会组织培育发展相比，我国社会组织培育发展还处于初级阶段的水平，作为一种新事物，我们要善于利用一切可利用的资源，引进国际上能够利用的资金和先进的工作方法，引进具有社会组织培育发展经验的人才，促进多元主体加强合作，为社会组织培育发展提供外部推动力。

(五)以共享发展理念分享培育成果，推进社会组织培育成果释放

1．坚持人民共享的价值导向

社会组织培育的本质是为人民群众提供公共产品和公共服务。坚持成果共享，使得人民群众在共享发展中有更多的获得感。⑦一切发展都是为了让人民群众更体面、更有尊严地生活。目前，社会组织的培育已经取得了初步的成果，它们在公益、环保、教育等领域开始发挥作用。因此，要积极推进社会组织培育成果释放，让更多的人享受到社会组织提供的公共服务。

2．注重供给公平，维护社会公平正义

在推动社会组织培育成果释放的同时，要确保人民群众这一受益主体机会均等、过程公平及收入分配公正，实现制度性包容与共享。以社会公平和群众共享为引领，以普遍性福利供给作为社会组织培育和发展的目标与方向，在守住民生底线、保障基本公共服务、构筑基本保障体系的基础上，逐步、有序、全面增加公共服务供给，将医疗、教育、养老等社会福利的供给面扩展到所有国民，让全体人民更公平地共享改革发展成果，实现包容发展，建设和谐社会。

注 释:

①张海:《我国社会组织培育模式的历史演变及发展趋势》［J］，《湖北社会科学》，2015年第10期，第52～60页。

②付建军，高奇琦:《政府职能转型与社会组织培育:政治嵌入与个案经验的双重路径》［J］，《理论与现代化》，2012年第2期，第108～114页。

③中国公益2．0，中山大学中国公益慈善研究院:《中国民间公益组织基础数据库数据分析报告》［R］，北京，南都公益基金会，2014年。

④李学会:《公益创投:政府购买社会组织公共服务的实践与探索》［J］，《社会工作》，2013年第3期，第100～107、第155页。

⑤孙志祥:《以开放发展理念促进社会组织走出去》［J］，《中国党政干部论坛》，2016年第2期，第81～83页。

⑥刘雪瑢:《基于可持续发展视角的社会组织培育效果研究》［D］，南京大学，2014年。

⑦谭日辉:《社会组织发展的深层困境及其对策研究》［J］，《湖南师范大学社会科学学报》，2014年第1期，第32～37页。