我国公平竞争审查模式的再思考

黄 洁

公平竞争审查制度是政府有意识控制公权力对市场经济的干预，体现了政府深化经济体制改革的决心，其将进一步厘清政府与市场的界线，以保障市场在资源配置中起决定性作用。2016年6月，国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)，明确提出在我国建立公平竞争审查制度的重要性和紧迫性，并对建立这一制度的总体要求、基本原则、审查标准作出了规定。2017年10月，国家发改委、财政部等五部门联合发布了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《实施细则》)，细化了公平竞争审查制度的相关程序和标准，自我审查模式的公平竞争审查制度在我国初步建立。公平竞争审查制度是确立竞争政策的重要举措，也是我国2018年反垄断工作的重点，目前从我国初步建立的自我审查模式公平竞争审查制度的实施情况来看，并未达到预期效果，主要是因为其缺少必要的监督和有效的奖励惩罚机制，本文探析澳大利亚实施竞争政策审查模式公平竞争审查制度的成功经验，并提出相关建议，以期对完善我国自我审查模式的公平竞争审查制度有所裨益。

一、自我审查模式公平竞争审查制度的优势及短板

建立自我审查模式的公平竞争审查制度，可以说是目前我国建立公平审查制度最方便、最快捷的方式，无需增加过多的成本。

(一)自我审查模式公平竞争审查制度的优势

1．方便、快捷

根据《意见》和《实施细则》的规定，存量法规按照“谁制定、谁清理”的原则实施清理工作，增量法规则由政策制定机关自我审查。政策制定机关对自己所制定的相关规定以及拟制定的规定较其他机构或部门更为了解，运行效果也更直观，由该机关自我审查方便、快捷，无需过多的收集、整理时间，能较快速地完成全国各地大量竞争政策的清理工作。

2．成本较低

政策制定机关实行自我审查，则仅需要在机关内部调整人手即可实施审查，不必组建新的部门，增设新的机构专门实施公平竞争审查。组建新部门或设立新机构需经过大量的认证和考量，并投入相关的人力、物力。因此，自我审查模式能够减少政府的投入，节约成本。

可见，自我审查模式，可加快推进公平竞争审查制度实施，减少投入成本，且有助于更好地审查并清理竞争政策制定过程中所出现的诟病。

(二)自我审查模式公平竞争审查制度的短板

推进公平竞争审查制度全面落地，短期内自我审查模式有相当优势，能够较快地展开审查工作，但同样，自我审查模式亦有其不足之处，无法很好地实现公平竞争审查的最终目的。自我审查模式要求政策制定机关对自己制定出台的竞争政策进行审查，但是，从北京、天津、上海等市制订的网约车实施细则来看，在市场准入方面存在着对人和车的限制，可知自我审查模式的公平竞争审查制度明显动力不足，没有充分发挥公平竞争审查的效用。

1．自我审查模式公平竞争审查制度缺少必要的监督机制

由于政策制定机关要主动进行审查，其制定者和监督者的身份是重合的，因此对政策制定机关的要求相当高，要求其具有自我革新的勇气和能力，若其拒绝审查或仅做表面审查，却没有必要的监督则可能使公平竞争审查无法落到实处，变成“走过场”①。虽然《意见》提出，可以加强社会监督和执法监督;《实施细则》提出，任何单位和个人可以向政策制定机关反映，但是此种外部监督方式是非常规性的事后监督，并不能及时、全面地发现有损竞争的政策出台。所以，有必要制定更行之有效的监督方式，或变革公平竞争审查的模式。

2．自我审查模式公平竞争审查制度缺乏有力的奖励惩罚机制

缺少有效的激励，没有严厉的处罚，仅依赖政策执法机构的自我约束，自我矫正，将使公平竞争审查制度难以得到真正的实现。诚如我国《反垄断法》早已明确规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力排除、限制竞争，但仍“不能有效解决政府通过行政权力对市场机制的侵蚀”②，究其原因，即行政机关的垄断行为规制机构为上级主管机关，反垄断执法部门仅有建议权，违反成本过低。同样，若公平竞争审查制度没有相关的奖惩机制，也不能真正避免出台的公平竞争政策对市场经济的不当干预。

公平竞争审查的目的是为了让市场在资源配置中起决定性作用，虽然能够提高社会整体利益，但有可能需要某些地区作出“牺牲”和“让步”，作出牺牲没有奖励，无动于衷不被处罚，这样的自我审查模式公平竞争审查制度即便在短期内有一定作用，但必然无法走得长远。

二、澳大利亚竞争政策审查模式公平竞争审查制度

政府对竞争的不合理干预和影响在各国均是不可避免的，各国纷纷采取相应措施应对。澳大利亚20世纪对竞争政策相关的法律法规进行全面清理，这种竞争政策审查模式公平竞争审查制度为其经济发展注入了强大的动力，成为各国效仿的典范。

(一)“守门”机制③

澳大利亚竞争政策审查模式的一大特点即“守门”机制，要求各州及领地政府在进行影响竞争的立法时应进行监管影响评估，并对监管影响评估实行监督。该机制最重要的两个因素，即“守门员”的独立性和“守门”过程的透明性，以保证该机制能够有效运行。“守门”机制对于澳大利亚的经济繁荣至关重要，既保证了竞争政策审查的效率，又加强了监督作用。

(二)竞争补偿机制

澳大利亚竞争政策审查模式有一个重要的特色，即由国家根据各州和领地政府在竞争改革过程中的承诺进展给予竞争补偿，让各州和领地政府分享改革红利，以刺激各州和领地按照改革时间表来完成审查清理工作，若未按相应要求完成改革，将被扣除相应补偿。

综上所述，澳大利亚竞争政策审查模式从监督和激励两方面来保障公平竞争审查的顺利进行，一方面通过内部和外部的监督以督促审查，另一方面通过奖励来刺激其主动改革，双管其下，成效卓著。

三、逐步完善符合我国国情的公平竞争审查模式

公平竞争审查模式将直接影响审查效果，我国已初步建立起自我审查模式的公平竞争审查机制，但是，国家发展改革委价监局局长张汉东指出，推进落实公平竞争审查制度仍存在个别地方落实积极性不高的情况，包括实施意见未印发，或虽发了文件，建了机制，但没有实际开展审查等问题。④由此可见，我们应进一步完善和发展公平竞争审查制度，使之更适合我国国情。借鉴澳大利亚竞争政策审查模式公平竞争审查制度的成功经验，能够加快我国推进公平竞争审查制度的步伐，在自我审查模式基础之上，加强内部外部双重监督，并通过制度化的奖励惩罚机制来发挥公平竞争审查的积极作用。

(一)在自我审查模式中增设二次审查和监督机制

自我审查模式并非一无是处，仍有其相当的优势，在目前我国自我审查模式既定的情况下，随意变更审查模式是不明智的，因此，可以进一步补充和完善该审查模式，以弥补自我审查模式的不足。根据《实施细则》的规定，政策制定机关开展公平审查后应形成明确的书面审查结论，并将该结论存档，但此种程序没有任何监督，无法保证政策制定机关公平竞争审查的效果。因此，为保证自我审查切实发挥效用，可以效仿澳大利亚的“守门”机制，自我审查后，增设二次审查和监督机制。

《实施细则》中提出建立各级公平竞争审查联席会议或者相应的工作协调机制(以下统称联席会议)，以负责统筹协调本地区公平竞争审查工作。为减少二次审查和监督机制的成本，可以将该联席会议独立出来，给予其独立性地位，并扩大其职权范围，除统筹协调公平竞争审查工作之外，赋予其对政策制定机关提交的自我审查书面结论进行二次审查和监督的权力，分析政策制定机关的自我审查书面结论对竞争影响的评估是否准确，保障该机制的运行符合我国的公平竞争政策。

具有独立性的内部机构监督能够在一定程度上减少自我审查的随意性，避免政策制定机关在制定与竞争有关的法律法规时过多干预市场经济的运行。

(二)保证社会监督的实现

《意见》和《实施细则》均强调社会监督，指出任何单位和个人均可以反映涉嫌未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台的政策措施。但《意见》和《实施细则》都没有具体措施保证政策出台的透明度，以方便单位和个人了解该政策是否进行了公平竞争审查，缺少了解政策出台情况的渠道，社会监督只是空壳，不能落到实处，因此，有必要提高公平竞争审查的透明度。

第一，增设公平审查信息公开制度。可以在二次审查过程中公开相关信息，向社会公众公开除涉及秘密信息之外的其他自我审查相关资料，包括公平竞争自我审查书面结论及其对竞争影响的评估，方便公众及受影响的利益相关方第一时间获知相关政策制定情况，以监督政策制定机关在政策出台时是否进行了充分的公平审查。

第二，明确社会监督信息反馈机制。仅给予社会公众以举报的权利，却无相应的反馈机制，会降低公众的积极性，必须要让举报公众知悉相关的处理过程和结果，才能鼓励公众行使举报监督的权利。《实施细则》规定，相关处理决定和建议依据法律法规向社会公开，但如何公开不得而知，应有明确的社会监督信息反馈机制。建议相关部门接到举报后，应在明确的期限内(例如五日内)作出受理的通知，并着手核实相关情况，同时承诺核实的期限，在承诺期限内给予举报人核实情况的答复，避免出现相关部门怠于行使职责的情况。而处理决定和建议除向社会公开外，还应直接告知举报人，以方便举报人明确知晓该结果。明确的社会监督信息反馈机制是社会公众行使监督权的保障，也能提高公众监督的积极性。

(三)加快开展第三方评估

《意见》和《实施细则》中提出要引入第三方评估，但仅使用“在时机成熟时”、“鼓励”等字样，可见第三方评估尚未真正纳入到公平竞争审查制度中。第三方评估作用重大，专业的第三方评估机构地位中立，完全独立于政府机构，能够较客观地对政策制定机关的自我审查行为进行评估，避免政策制定机关因自身利益而规避公平竞争审查制度的实施。同时，由于第三方评估机构的专业性，在评估过程中能够主动将类型化问题反馈给政策制定机关，为相关部门提供更可行的意见和方法，以促进公平竞争审查制度的推进。

因此，不必等到时机成熟时才组织开展第三方评估，而应该加快进度，在逐步完善公平竞争审查制度过程中同时开展第三方评估，让第三方评估随公平竞争审查制度的实施一同发展完善，二者相互促进。

(四)制定相应的奖惩机制

2017年底，国家发展改革委、财政部和商务部联合印发了《2017～2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》，明确了自查梳理、审核排查、公开清废、总结汇报以及督促检查等五个阶段的清理步骤，但是并没有设置奖惩机制以激励和保障清理工作的完成，而有效的激励和有力的惩罚，能促使相关部门按要求完成存量法规的清理工作。当然，奖惩机制不应当仅限于存量政策的清理，还应包括增量法规的出台。

1．制定适当的激励制度

公平竞争审查的顺利实施需要政策制定机关的主动参与，我国亦可借鉴澳大利亚的经验，制定必要的激励制度。根据存量政策清理完成的进度以及增量竞争政策的审查情况给予各地适当的经济鼓励。同时，亦可将公平竞争审查制度实施的效果作为对政府考核的一个项目，以刺激其参与公平竞争审查的积极性。

2．制定必要的惩罚制度

无处罚或处罚过轻，对拒不实施公平竞争审查制度的政策制定机关无威慑力。因此，只有对拒不实施公平竞争审查制度的政策制定机关实施严厉的惩罚，才能促使其认真完成自我审查任务。首先，从经济方面进行制裁，一经发现政策制定机关拒不实施公平竞争审查制度或违反公平竞争审查标准出台政策，则立即取消相应的经济鼓励政策，并通报该不当行为;其次，要层层落实责任，追究主管人员和相关责任人的法律责任;最后，若造成相关市场主体的损害，还应承担赔偿责任。

此外，所制定的奖励惩罚机制应当制度化、长期化，以奖励鼓励政策制定机关主动实施公平竞争审查，用处罚震慑怠于实施公平竞争审查的政策制定机关，双管其下，必能全面推进我国公平竞争审查的进度。

公平竞争审查制度的实施在我国刚刚起步，为了使之更有效地发挥作用，可以在自我审查模式的基础上，由联席会议对审查结果进行二次审查及监督，增加其透明度以加强社会监督，引进专业的第三方评估，并制定相应的奖励惩罚机制，以达到内外监督并行，奖励惩罚并重的效果。公平竞争审查制度与反垄断执法监督，分别对行政机关干预市场的行为进行事先监督和事后监管，相信二者合力必能营造出公平、开放的市场环境。

注 释:

①刘继峰:《论公平竞争审查制度中的问题与解决》［J］，《价格理论与实践》，2016年第11期，第31～34页。

②李俊峰:《公平竞争自我审查的困局及其破解》［J］，《华东政法大学学报》，2017年第1期，第118～128页。

③周丽霞:《澳大利亚竞争政策及其审查机制给我国带来的启示》［J］，《价格理论与实践》，2016年第9期，第48～52页。

④张汉东:《公平竞争审查制度总体落实情况》［J］，《中国价格监管与反垄断》，2017年第5期，第4～5页。