地方政府性债务的风险管理

【摘 要】近年来，各地政府的债务规模不断膨胀、偿债压力日益加大，有效地进行地方政府性债务风险成为一个重大问题。本文主要对中国地方政府债务问题的原因进行分析，并对中国地方政府性债务风险管理提出建议。

【关键词】 地方政府性债务 风险管理

一、地方政府债务的涵义

地方政府债务不同于商业债务，是一种没有任何抵押品，依托政府信巧发行的债务，投资者把钱借给政府是因为他们相信政府会谨守诺言，支付他们利息以及本金。国际上对政府债务风险的研究大都采用经典的财政风险矩阵，该理论把商业债务中“或有债务”的概念引入其中，将地方政府债务分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务、隐性或有债务四类。

显性直接债务是法律规定需要承担的确定性债务，显性或有债务是法律规定需要承担的不确定性债务，隐性直接债务是道义上需要承担的确定性债务，隐性或有债务是道义上需要承担的不确定性债务。

二、我国地方政府性债务问题产生的原因

1.事权与财权分配不协调。由于中国是一个典型的单一制国家，权力集中于中央。自1994年分税制改革以来，中国地方政府普遍存在事权与财权分配不协调的问题，事权与财权之间的矛盾使得各地政府在发展经济和制定目标时比较盲目和草率，忽略了自身的财政和资金情况。

2.投融资平台缺乏监管。地方政府为了获得项目建设资金，便创办了各种投融资平台来进行融资建设，包括城投公司、城建开发公司、开发投资公司、城建资产经营公司等等。由于这些投融资平台成效显著，国家也对这种地方政府的投融资方式没有严格限制，地方金融部门对有政府后盾的融资项目在审查时睁一只眼闭一只眼，导致大量的地方政府债务不断出现，造成地方政府的债务负担越背越重。

3.单一的投融资渠道。中国地方政府传统的筹措资金的方式主要是建立一些投融资平台，通过抵押资产、土地等向银行贷款、信托融资等等，地方政府新型的投融资渠道还处于起步阶段，尚未形成多元化的投融资格局。在市场机制下，政府本应适当发挥宏观和微观调控作用，但地方政府仍然存在过分干预市场投资的行为，使社会资金准入成本过高，民间资本难以进入，导致地方政府投资领域过多，政府债务不断增加。

4.地方政府信息公开制度落实不到位。根据清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心编制的《2017年中国市级政府财务透明度研究报告》显示，2017年地方政府债务公开情况较差，在统计的295个地级市及以上市政府中，仅有37个城市的市政府对债务的具体使用项目进行了全面公开，仅占统计城市数量总比例的12.54%。

三、加强地方政府性债务风险管理的建议

1.健全披露制度，推进债务信息公开透明。通过明确各级政府的信息披露责任、内容、时点和渠道，及时向社会公众公開本地政府债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等情况，地方政府债券发行主体及其综合财力、资产负债等数据，并就政府购买服务、PPP等支出是否纳入财政预算管理提供查询渠道，便于金融机构和监管部门掌握全面、真实的信息，有效落实规范地方政府举债融资行为的相关政策要求，控制交叉担保、过度授信等情况的发生，防止和避免隐性债务、违规融资等行为的出现。

2.进一步深化财政分税制改革。首先，应树立权责一致的原则，在中央政府与地方政府关于财权与事权的界定上，应相匹配，并明确通过法律法规进行规定;其次，为了增强地方政府的偿债能力，应赋予地方政府一定的税收管理控制权，但该权利应得到中央政府的监督，应该建立统一的监管机构专门对地方政府的税收管控权进行严格监管;最后，在地方政府的财政支出方面应建立科学的考量与评估体系，避免财政的无效支出，减轻地方政府的支出负担，从而进一步降低地方政府的债务规模。

3.健全市场化投融资机制。一是建议地方政府发行债券，使得地方的信用风险更加清晰，同时需要引入中介机构提供专业而公正的中介服务，对地方政府债的发行进行信用评级，做好债券保险工作;二是应建立让政府更加市场化、透明化的投融资机制，更大范围的利于债券市场融资;三是应大力鼓励民间资本对市政基础设施等固定资产项目进行投资，并通过机制创新为民间资本的投资带来收益，使得民间资本投资与项目创收形成良性循环;四是鼓励地方政府积极引导和鼓励多种投融资模式，以实现市场化经营和运作为目标，吸引民间资本对基础设施等项目进行投资，并保证投资者的投资收益，进而形成政府融资渠道畅通有效的良性循环。

4.摸清底数分类处置，确保各类债务得到有效偿还。一是全面清理清查现有债务，切实加强政府债务管理;二是制定分类处置对策，稳步推进债务处置工作，对于社会效益好、经济效益差必须由财政负责偿还的债务，采取预算内安排、预算外统筹等多种方式筹措偿还资金;对于不同部门以及区县举债项目，以“谁举债、谁偿还”为原则，要求制定偿债计划，必要时上级政府给予财政支持，但必须进行预算抵扣;对于可市场化运作的项目，通过资产重组、拍卖等方式交由各类市场主体作用。

5.建立政府债务管理机构及完善相关法律法规。中央政府在尽快建立统一的债务管理机构的同时应加快立法的步伐。地方政府举债时，需要把申请提交至中央政府设置的地方债统一监管部门，把举债的规模和用途进行详细说明，详细阐述财政收支规划和经济发展等信息，举债必须经过批准后才能够实施。

【参考文献】

[1] 唐云锋.地方治理创新视角下的地方政府债务危机防范研究[M].北京：中国言实出版社，2014.

[2] 吴建梅.地方政府性债务问题研究[J].中国财经信息资料，2015，（26）：17—29.

[3] 刘尚希.地方政府性债务的法治之举[J].中国财政，2015，（1）：44—49.

作者简介：韩倩倩（1993—），女，山西运城人，山西财经大学2016（财政学）学术硕士研究生，研究方向：财政理论与政策。