“三农”视角下我国农业机械化立法的规范分析

苏天雨 赵谦

一、问题的提出

农业机械化在现代农业的发展中是一个较为普遍的概念，这其与现代农业息息相关。“概念乃是解决法律问题所必须和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性的思考法律问题”[1]关于农业机械化的法定概念主要体现在2004年颁布实施的《中华人民共和国农业机械化促进法》（以下简称《农机法》）第二条。农业机械化的含义应当包含以下内容：农业机械化是一个与时俱进的不断处于发展之中的动态概念，其核心是适用先进的农业机械装备逐步取代原有的较为原始的人力、畜力等生产工具的过程，其目的是提高农业生产经营条件和经济效益。这种发展在提高经济效益的同时，还应当注重社会效益和环境效益。

研究农业机械化的相关立法问题，通过对农业机械化相关立法概况进行规范分析[2]，依循立法价值、立法体制和立法内容三个维度探讨农业机械化相关立法的完善路径，能够构建起较为完整的农业机械化的立法体系，解决其价值目标褊狭、立法体制之高位阶的立法滞后与低位阶的立法不完善、立法内容过于零散等主要问题，也能进一步优化农业法律体系结构，提升生产力的同时加快推进我国农业现代化进程。农业机械化立法问题需要通过具体的立足于文本的研究，找寻关于农业机械化立法的不足，就我国推进农业机械化进程实现类型化[3]、规范化指引。

二、我国农业机械化立法概况

目前我国农业机械化立法已经初具规模，相关立法从各位阶概况到条文内容极为庞杂[4]，伴随着第一部《中华人民共和国农业法》（1993年制定，2002年、2009年、2012年修改）的颁布，已经逐步形成一个较为清晰的准部门法体系。

（一）法律

我国关于农业机械化立法的相关法律主要有2件，《中华人民共和国农业机械化促进法》（2004年制定）（以下简称《农机促进法》），这部法律共8章35条，就农业机械化的相关问题进行了一个框架制度构建，把农业机械化这一范畴以法律形式进行了明确规定，其中包括科研开发、农业机械质量保障、农业机械产品的推广使用、社会化服务、国家的扶持措施和法律责任等方面。在《中华人民共和国农业法》（1993年制定，2002年、2009年、2012年修改）中，也在第6条和第20条分别提到了与农业机械化相关规定。

（二）行政法规

相关行政法规仅1部，在2010年7月出台的《国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》（以下简称《意见》），该《意见》是对于《农机促进法》的进一步细化，主要针对农业机械化的问题提出了共22点具体指导意见，同时明确了对农业机械化的指导思想、基本原则和发展目标等，并为农业机械化的进一步具体操作提供了可能性。通过该《意见》的颁布，规定了农机工业发展的主要任务以及政策扶持制度，这为相关政府和部门的立法提供了蓝本，为我国农业机械化立法的建设奠定了基石。

（三）部门规章

相关部门规章主要以“办法、意见、通知、复函、规定”的形式来规定。部门规章关于农业机械化的规定只有1部，是在1983年颁布的《农牧渔业部农业机械化技术推广工作管理办法（试行）》（以下简称《办法》），该《办法》是关于农业机械化问题的最早较高位阶的立法，也是最早对农业机械化问题的立法初探。该项立法的重点主要在于对农业机械化的技术推广问题，例如推广体系、推广程序、推广经费、技术承包和成果奖励等，对于其他方面规范较少。其中最有代表性的规定是第6条和第7条。

（四）地方性法规

相关地方性法规主要以“办法、条例”的形式来规定，是基于相关法律、行政法规等上位法规定所形成的符合地方实际与特色的实施细则。其中最具有代表性的是《山西省农业机械化条例》，其对农业机械化的科技教育、质量保障、推广应用、社会化服务、扶持措施、安全管理、法律责任，这7个方面分别进行了规定，较为完整、清晰地为农业机械化纵向发展构建了框架。《湖北省农业机械化促进条例》在安全管理监督和法律责任方面的规定是较为具有代表性的，在第4章对于农业机械的管理主要包括了农机产品的注册、登记、安全技术检验、生产作业及管理几个方面，对农业机械的实际生产经营活动纵向的活动流程都做出了詳细规定，第5章主要涉及了农业机械化的法律责任。

三、我国农业机械化立法存在的问题

（一）法律更新明显滞后，具体环节规定模糊

1.高位阶的立法更新相对滞后、少数省份相关立法欠缺

通过对农业机械化立法现状的梳理，早在2004年就出台了《农机促进法》，共8章35条，从科研开发、质量保障、推广使用、社会化服务、扶持措施以及法律责任这六大方面来规范我国农业机械化的发展进程，但是可以看到近十几年来与农业机械化的相关配套的下位法律体系并没有相应完善。相关的行政法规仅有一部国务院出台的《意见》，部门规章仅有一部1983年出台的《办法》，顺应当时我国农业机械化发展的需要主要规定了农业机械化的推广问题包括推广体系、推广程序、经费和条件、技术承包、成果奖励几个方面，对于农业机械化的发展、完善等问题都没有进行详细规定。

相关的地方性立法目前还不健全，特别是自然地理环境特殊的省份，例如西藏自治区发展高原农业和河谷农业，东北三省有广袤的东北平原发展专业化农业，都没有出台相关文件。“各地可结合当地的优势农产品布局，形成各具特色的农业机械化区域，进一步拓展农业机械化的服务和作业领域，突出综合性、多样性、优质高效性，实现农业机械化的跨越式发展，促进农业机械化与地区经济协调统一发展。”[5]即形成地理单元与行政区划紧密连接的农业机械化发展格局。伴随着我国经济的发展和全面深化改革进程的加快，农业机械化立法已经明显滞后于现实的发展，制约了农业机械化在发展农业现代化中的作用。

2.基本管理中社会化服务环节尚待完善

农业机械化的法律体系已经初步形成，其中关于农业机械化活动的流程也有较为明确地规定。“随着市场经济的发展，农民在技术培训、安全监理、农机具及零部件供应、修理等方面迫切需要帮助和指导。农业在产前、产中和产后生产过程中需要大量的机械作业，农业产业化经营和发展都迫切需要农机化服务。”[6]从立法概括的梳理中不难发现，关于农业机械化活动有了较为完整的规定，但是对各个环节的具体化规范仍然不足，特别是农业机械化的社会化服务这一环节，不管是在高位阶立法，还是在各个地方立法，都没有清晰明确的规范，政府和市场之间的联系和互动并不能达成良好循环，以至于农业机械化的社会化服务成效较低。

（二）价值目标略显褊狭，权利主体的切实利益没有得到重视

1.重经济利益轻生态效益

对于农业机械化问题的立法规定呈现出来的整体特征主要表现为重视经济利益而忽视生态效益。当前“我国已进人基本实现工业化和全面建设小康社会的关键时期，面临加快农业现代化进程和提高农业国际竞争力的历史任务。”[7]农业现代化的发展与生态环境息息相关，农业机械化在现代农业的概念里必然要与可持续发展理念相衔接，这是因为要实行可持续发展战略，就必须要在注重经济效益的同时注重生态效益。我国目前的农业机械化相关立法出现了明显的价值偏颇，在我国《农机促进法》第1条和国务院出台的《意见》，其中指导思想以及基本目标等都涉及为了促进农业机械化，提高农业机械在农事活动中的使用机率，但没有提及农业机械化对生态环境的保护。忽视农业机械化的生态价值，这不符合农业现代化的理念。

2.主体权责义务不够清晰，权利人的作用得不到重视

在《农机促进法》中规定的关于我国的农业机械化问题，主要是以政府为中心推动和促进我国农业机械化的发展，出现了在农业机械化法律关系中监管主体和责任主体分工不清晰的混位现象。政府的农业部门作为推动农业机械化的责任主体，还兼具了监管主体的身份。从农业机械化的科研教育、推广适用、社会化服务和安全归责问题的规定中，可以看出农民群体作为权利人，但他们的利益和作用在立法中并没有得到相应的重视。《农机促进法》中所突显的立法价值是一个以政府为主要核心的发展过程，权利人的作用在农业机械化立法中的各个环节都较为弱化，而现代的农业机械化的发展应当要求形成一个以权利人为中心，责任主体、监管主体和第三方相互作用的一个公共治理的局面。

四、我国农业机械化立法的完善方向

（一）立法体系初具规模仍需完善

1.加强高位阶立法的完善

关于我国的农业机械化建设，《农机促进法》是整个立法体系中的核心和灵魂。但是关于该法在我国的适用正处于尴尬地位，“作为全国农机行业的一部‘龙头，很多基层工作者对《农机促进法》的评价也不高，认为其调研不够充分，原则性号召性的内容多，‘点到为止，‘实招少，是‘促进型法律软的通病，同时文字含糊、语意不清，立法上的不严谨，使得《农机促进法》成了鸡肋”[8]，应该结合农业机械化实践的基础，加以完善《农机促进法》，使之符合我国农业机械化建设的客观实际，增强其可操作性。针对农业机械化的主体权责问题，需要率先做出清晰地规定，将农业机械化的监督主体和责任主体进行区分，细化农业机械化的归责机制，将农业机械化从教育研发、技术推广、社会化服务、安全管理等方面都做相应地细化。

2.促进地方立法的完善

我国地理环境复杂，面对农业机械化的进一步发展，这对各个地方都提出了不同的要求。各个地方因地制宜地开展农业机械化立法就是必由之路。例如山西、陕西两省地跨我国的黄土高原，东北三省也是地跨东北平原，广西、广东两省同为两广丘陵地带，因而具有相似的地形地貌和气候，相同的地理单元在制定农业机械化相关条例时可相互借鉴，对于安全归责、技术推广、技术研发等方面，可以做到资源共享，逐步地建立起一个全方位、立体化的农业机械化立法体系，以促进农业机械化的发展。

（二）农业机械化相关配套法律制度有待完善

1.健全农业机械化归责机制

在农业机械化法律关系中，出现了责任主体和监督主体不明晰的现象。目前在全国范围内，我国尚未建立一个完善的农业机械安全管理法律制度。针对农机管理部门对农业机械的初次检验、年度检验和临时检验;农业机械的停驶登记、报废登记;农业机械驾驶操作人员的考核、安全教育、证照核发、变动登记、年审、农机违章和责任事故的处理等一系列的问题在各个地区之间存在的差异不大，可以在全国范围内确立统一的标准，由政府主管的农业部门作为主要监管机构，联合交通运输部门和公安部门，形成一个较为完善的农业机械管理体系，对农业机械化的安全管理问题明确一个相对清晰的责任划分，方便农业机械的安全管理。

2.建立农业机械经营服务组织

农业机械化的社会化服务是多元主体参与的过程。政府相关部门作为推进工业机械化的责任主体，有免费提供机械化信息、建立信息平臺、组织培训、出台政策支持农业机械跨区合作的职责，农民作为权利主体具有享有社会化服务的权利，同时也是农业机械社会化服务的天然监督者，可以从立法层面赋予农民作为权利人形成公共农业机械合作组织的参与权利，加强农民之间对农业机械作业的沟通和联系，政府责任部门支持、鼓励和引导农民积极参与农业机械化。农机作业公司则是农业机械化法律关系中的第三方主体，是最合理科学的组织形式，是市场主导的、提高社会参与度的重要媒介。目前农业机械的科技和创新水平亟待提高，一方面由政府财政支持鼓励自主创新研发，提高农业机械化的科技含量;另一方面更应当注重社会化服务，调动起第三方和权利人的作用，促进专业生产手段在农业机械化领域的应用，促使农机作业公司、农机合作社等各方主体形成良性的互动模式，完善相关配套制度，保障农业机械化的顺利开展，使农机化发展走上法制轨道。

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目“反哺农业立法问题研究”（SWU1409403）

参考文献：

[1]【美】E.博登海默.法理学法律哲学和法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，2004：504.

[2]白建军.论法律实证分析[J].中国法学，2000，（4）：15-19.

[3]参见【美】约翰.R.康芒斯.资本主义的法律基础[M].北京：商务印书馆，2003：444.

[4]北大法宝网.法律法规检索[DB/OL].http：//www.pkulaw.cn/，2017年04月29日.

[5]刘士国、张道功.发达国家农机化立法对我国的启示[J].中国农机化，2010，（3）：18-20.

[6]施晓琳、张文浩.为我国农业机械化发展配套法律制度的建立和完善[J].农机化研究，2000，（3）：16-19.

[7]杨敏丽、涂志强、沈广树.国外农业机械化法规及支持政策[J].中国农机化，2005，（4）：3-5.

[8]吴书明.从草根视角看《农业机械化促进法》的实施与完善[C].载中国科协年会农业分会场论文写集，中国农学通报，2006.

作  者：苏天雨，西南大学法学院法律硕士研究生

赵 谦，西南大学法学院行政法教授

责任编辑：刘小侨