“131”院落自治模式机理研究

李飞 卫东 周龙

社区治理的重要方式和最终目标是要实现社区自治，社区自治是社区治理的核心要义和本质要求。社区自治是指社区居民在党和政府的领导下，通过一定的组织形式和参与途径，依法享有的对社区公共事务进行管理的权利。它是社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一种基层民主形式。在社区自治中，最关键的是在一系列的制度支撑下，多方主体共同参与治理，尤其是辖区居民的参与。

一、认识清，才能做得实

机理是指事物变化的理由与道理。从“问题社区”到“和谐社区”，是“三事分流”工作法和“131”院落自治模式运行的结果。

（一）“131”院落自治模式的背景及起因

“老旧散小区”指修建年代较早、设施陈旧和大部分未围合封闭，并且无专业物管公司管理的小区，包括农转非安置小区、移民小区等。通常因为前期規划设计的不完善，导致配套硬件设施先天落后，后天管理缺失、造血功能不足，以至于小区矛盾频发，群众上访不断，群众满意率低、安全感弱。

重庆市南岸区长生桥镇桃花桥社区就是这样的农转非移民小区、老旧散小区，开发商早已离去，又缺乏专业的物管公司，社区的公共事务谁来管？曾经面临诸多问题，比如垃圾乱放、高空抛物、设施损坏、偷盗猖獗、杂草丛生、安全有隐患，加上小区居民的思想观念落后、行为散漫我行我素、经济基础薄弱，社区党委政府作用发挥不够、对话协商机制缺乏、居民参与监督积极性不够，最终导致“问题社区”没有人管、没有钱管、没有办法管。

（二）“131”院落自治模式的做法及经过

为了应对这些老大难问题，长生桥镇桃花桥社区党委在全区探索实施的社区“三事分流”工作法和基层议事协商自治机制上，针对老旧散居民区治理总结提炼出了“131”老旧散小区自治模式。“131”的院落自治模式，成功解决了小区环境整治、车辆乱停乱放、楼道安全卫生、邻里矛盾纠纷等“小事”“私事”。通过完善社区协商制度，增强社区自治功能，小区从无人管到“人人参与、大家管”，没钱管到“人人出钱、社区共筹”，没有办法管到“人人出招、共同参与”，呈现出“和谐社区、共同家园”的面貌。2015年，“131”的院落自治模式也由此荣获了“全国创新社会治理最佳案例”。

“131”自治模式，“1”即基层党组织领导，“3”即议事会民主商议、业委会决策执行、监委会全程监督，“1”即一系列长效管理机制。该自治模式主要运用于散居楼栋管理，尤其是缺乏物业的小区。实行党组织统筹领导，议事会民主商议决定“办不办”、业委会决策执行确定“怎么办”、监委会全程监督“办得怎么样”的工作模式。议事会，以问题为导向，重点就居民反映集中的环境卫生、周边交通、小区治安、生活配套等社区事务进行民主协商。以“一事一议，一议一制，一制管一事”的原则固化群众协商成果，形成群众好理解、易推行、能持续的长效机制。这一举措真正破解了老旧散小区长效化管理难题，实现从“代民做主”到“让民做主”，从“政府管理”到“自我管理”，从“被动参与”到“主动参与”的转变。

二、效果优，才能走得远

“131”院落自治模式之所以成功，离不开上级单位（从中央的顶层设计，市区的高度重视，街道的放手支持）的大力支持;离不开社区党委的无私付出;离不开社区居民的倾心参与。

（一）回应了多方需求

1.社会治理的破题需求。我们已从单位人向社会人转变，职业多样化、思想多元化、人口老龄化，城市人口超载、社会问题频发、社会矛盾积聚等问题的出现，给社会治理、社区治理带来了新的挑战。不经引发感慨：为什么社区资金投入越来越多，但是群众的获得感却没有越来越高？为什么社区事务管得越来越细，但是群众的幸福感却没有越来越高？为什么社区环境变得越来越好，但是群众的满意感却没有越来越高？为什么社区监控铺得越来越密，但是群众的安全感却没有越来越高，这都需要探索新的治理模式。

2.党委政府的工作要求。十九大报告特别强调“打造共建共治共享的社会治理格局”。其实，党的十八届三中全会提出“创新社会治理”，四中全会提出“依法治理”、五中全会提出推进“治理的精细化”，连续三次全会都聚焦到社会治理。这表明党和政府对于加强社会建设，构建和谐社会的信心和决心。2017年，党中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这对进一步抓好社区治理工作，提供了遵循、指明了方向。重庆市出台了系列文件加强社区治理，如不断为社区减负增效，优化社区平台环境等。南岸区区委区政府办公室也出台了至少15项相关政策文件，区民政局出台了17项政策文件，旨在做好社会治理工作。

3.人民群众的期待渴求。随着周边各大商业楼盘如雨后春笋般的拔地而起，展现的是物业齐全、服务专业、贴心到位，这让居住在老旧散小区的居民有了对比，滋生出对自身居住的社区能治理更好的渴求。随着生活条件的不断改善，新的问题与矛盾产生，如设施陈旧老化、道路狭窄等，需要有新的机制、方式方法去解决，为此需要社区居委会、社会组织、自治组织的参与。随着城镇化进程的加快，老旧散小区的人员流动频率也较高，社区人员构成复杂就为社区的安全保障构成了威胁，群众对安全的需求得不到满足，由此产生对社区治理要更加规范的渴望。

（二）实践了多个理念

1.有力体现了党中央国务院完善社区治理的总体思路。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出健全完善城乡社区治理的四大体系，包括基层党组织的领导核心作用、基层政府的主导作用、群众性自治组织的基础作用和社会力量的协调作用。“131”模式高度体现了在党委政府的引领下，社区居民参与3个群众性自治组织并发挥民主协商作用，群策群力解决社区矛盾与风险，共同治理好社区，而这样的过程正是一系列制度形成并固化的结果。

2.生动实践了党的群众观。落实以人民为中心的发展理念，拜群众为师，运用基层经验和群众智慧，因地制宜，因人施策，用群众的办法解决群众的问题，才能有效化解矛盾纠纷。如桃花桥社区移民小区通过“听民声、为民用、由民管、贴民意、顺民心”的“五民理念”推动老旧散小区的“居民自主管理”。

3.集中体现了现代基层民主政治观念。社区居民最熟悉社区的情况，也是社区治理完备后最大的受益者。可以说，社区居民既是主人，也是参与者。社区的事务由社区居民自治，办不办、如何办、办得怎么样，都由居民自己说了算，赋予居民参与权利，做到“话由民说、人由民选、策由民定、事由民理、效由民评”。

（三）探索了多种机制

1.创新了社区服务型党组织建设的实践模式。社区是命运共同体，社区兴则居民兴;社区是精神共同体，社区风尚文明，居民自然素质高;社区是区域共同体，自然与行政的因素让居民生活在一起;社区是生活共同体，每天生活在一起，社区居民是一家亲。党委政府不是一言堂，也不是对社区大包大揽的无边界治理，更不是无视群众诉求的利益集团。社区党委是站在群众基础上的服务型组织，是为解决辖区居民困难和问题存在的机构，始终代表着群众的立场，社区干部是为群众办事的干部。长生桥镇将党组织建在网格、小区、楼院里，使党的组织、工作、服务进楼院，形成“社区党委-网格党支部-楼栋党小组”的领导和服务体系。

2.探索了社区居民参与基层治理的运行机制。议事会、业委会、监委会“三会”是城市社区的自主治理组织，是赋权式参与的社区关系网络重建，既体现了制度的安排，也彰显了社区功能的完善。作为组织机构，是居民与党委政府对话协商的机制与载体，有利于维护党群干群关系;作为群众自治组织，是发动群众参与当家作主、维护群众权益、表达群众诉求、扩大群众有序政治参与的运作模式;作为居民的代表组织，是相互监督、相互补充、相互制约的群体，代表着绝大部分居民的需求。

3.形成了社区事务约定俗成的长效管理机制。按照以“一事一议，一议一制，一制管一事”的原则，在党组织引领下通过院落自治解决“小事”的方法在广泛征求群众意见的基础上形成制度固定下来，纳入小区居民公约，大家共同遵守，监委会代表全体居民监督执行。从而形成“小区事务，大家商量，大家办”的理念，从根本上改变了小区物业无人管、无法管、无钱管状况，实现小区自治管理有章可循。

4.培育了现代文明意识大家遵守的融入机制。老旧散不同于商业社区，一般是由农转非形成的“熟人社区”，通过一系列的举措培育社区居民的现代文明意识，能更好的发挥居民自治的参与率和成功率。通过家风家训的征集活动、孝老爱亲典型人物的评比、“二十四孝”文化墙的布置等，培育居民文明意识，回归最真实的自我;通过义工志愿服务、邻里帮扶济困、社区团队活动等，培育助人自助意识，营造邻里一家亲的和谐氛围;通过法治宣传、法治课堂、社区调解队、义务巡逻等，培育居民法治意识，提高法律素养，确保社区长治久安。

三、标杆立，才能推得开

“上面千条线，下面一根针”，基层治理需转变理念。只有把权利赋予居民，居民才能有信心更好的自治;只有实现“自治、德治、法治”三治有机结合，社区的治理才能长治久安;只有抓住多方元素，才能更好的服务好社区、治理好社区。

（一）转变三个观念：赋予居民参与式权利

1.从被动到主动，是社区自治的前提。社区居民要有主人翁的意识，通过争当社区精英、热心肠，在做事的过程中带动更多的人参与，形成差序带动格局。在主动服务的过程中形成内生奖惩机制，评选出“热心阿姨”“好大哥”等光辉形象，对那些习惯于搭便车，享受了服务不干事、不配合的家庭或个人要透明、要曝光。

2.从管理到服务，是社区自治的根本。社区党委，要由“代民做主”变为“让民做主”。“一手包办”的政府、无限的政府不仅干不好所有社区事务，反而容易成为居民将问题与矛盾归咎的对象。社区的职责在于引导，提供咨询、调解、沟通等服务。将大的社区进行细化，分成网格、楼栋管理，让网格长、居民小组长、楼栋长发挥作用，还原社区大家庭、熟人的功能。

3.从担责到分责，是社区自治的基础。只有劃分好政府、基层社会组织、群众在社会治理中的权责，明确各自角色定位，才能充分激发调动各方主体履责积极性。明晰了社区各类主体的职能职责和居民义务，社区应公开的事务做到公开透明，接受群众监督。

（二）实现三治结合：推动融合式共治共享

1.自治实现社区治理融合有序。社区事务自治，才能发挥主人翁的主体性和自觉性。通过“社区工作者+党员+义工+社工+居民”，实现自治“人人参与”;通过建立完善群众意见会、议题讨论会、议事决策会、群众评议会和财务公开、事务公开、责任公开的“四会三公开”制度，实现自治参与有规则;通过落实“三事分流”原则，人人参与、共同协商，实行“自己的事情自己做、小区的事情小区办、大家的事情大家商量大家办”。

2.德治奠定社区治理道德基础。社区文明德治，才能发挥宣传教化影响的作用。每个社区成立的背景有所不同，但是社区的大小私事务却大同小异。通过弘扬和鼓励公序良俗，形成自治章程、社区文明公约、社区精神，增强社区居民的认同感、归属感、责任感和荣誉感;通过文明评比、表扬先进、宣传善行义举等，发挥道德教化作用，引导社区居民崇德向善;通过开展文化宣传、邻里互助、安全巡逻、纠纷调解、环境护绿等服务，营造“邻里帮”、“邻里情”的浓厚氛围，增强形成互帮互助的良好氛围。

3.法治保障社区居民合法权益。社区秩序法治，才能保障居民的合理诉求和合法权益。通过制定小区居民公约、楼规民约、议事规则、财务管理、停车管理办法和“三事分流”清单等，引导建立小区规范;加大普法宣传，发挥了社区民警和法律服务者的作用，增强居民法治观念;建立网格民警为主、网格长和志愿者为辅的帮扶帮控小组，对重点对象进行动态监管，确保小区和谐稳定;采取小区“红袖标”白天巡、网格民警夜间巡“两巡”相结合的方式，加强小区治安防控。

（三）抓住三大元素：实现资源的最大利用

1.抓住“人”这一核心元素。凝聚人心，把群众的事当成自己的事，群众才把社区的事当成自己的事。社区自治最重要的是要发挥“人”的作用，没人管是最大的问题。一是发挥社区党委的核心引领作用。只有党组织始终发挥引领的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，才能做好创新社会治理工作。二是发挥党员骨干的带动作用。党员一般守纪律、有追求、讲奉献，群众自然就被影响从而参与到志愿服务中来，形成“我为人人、人人为我”的良好氛围。三是发挥广大带动热心居民的参与影响作用。创新方式方法，通过热心居民的带动才能调动广大群众积极参与，实现“代民做主”“为民做主”向“让民做主”“请民当家”转变。

2.抓住“地”这一关键元素。找准空间，没有地方，社区无法为辖区居民办事，居民就不能在社区开展活动。规范整治社区公共空间，包括群众办事的社区大楼、群众休闲健身娱乐活动的公共空间、居民议事长廊、法治长廊、宣传栏等。一栋规范整洁、功能完备、人员完整的社区办公大楼，自然会给群众吃下一颗定心丸，这是为居民办事的社区;一处处群众可以聚集闲聊、玩耍、运动的休闲之地，自然有大家庭的温暖;一个个学习宣传的展板、一个个议事协商的长廊，群众有事自然就会想到的地方……这些地方和空间的存在，会让居民满意、信服，最后自然会尊重和支持社区的工作。

3.抓住“钱”这一重要元素。争取资源，经费是社区活动开展的基础。没有钱，是做不成事情的。老旧散小区本没有收入来源，可以通过规范形成一批功能用房、停车位等，增强造血功能，以院养院;可以通过项目制申报，向上争取专项资金;可以通过辖区企业捐赠、自治组织运行等，获得服务或活动资金。

作者单位：李 飞，中共重庆市南岸区委党校

卫 东，中共重庆市南岸区委党校

周 龙，中共重庆市南岸区长生桥镇

责任编辑：胡 越