建立健全国防工业军民深度融合工作机制的思考

张磊 王奔 朱杰纯

党的十九大报告指出，“深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。”在新的历史起点上，发展和完善军民融合式的武器装备建设体系，广泛吸收优势民营企业参与武器装备研制、生产、维修和保障，推进武器装备军民融合深度发展，是国防和军队建设的一项重大战略任务。

一、军民融合的现状分析

（一）民参军、军转民互动不对称

国防科工局、总装备部和国家保密局2014年联合印发了《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》，通过军地双方近年来在政策宣传、试点摸索、激励引导等方面坚持不懈的努力，截至2016年3月，我国已有1000多家民营企业获得武器装备科研生产许可证，比“十一五”末期增加127%，[1]为军品科研生产市场注入了新的活力，“民参军”成为军民融合发展的主流模式。但与此同时，在利用先进军事科技技术推动经济建设方面，受各种条件制约，步子还没有迈开、成效还不太显著，融合双方的互动不对称。

（二）民参军企业比例小、层次低

截至2017年底，我国已有超过8万多家高新技术民企，产值超亿元的有1500多家[2]，并且部分企业在新材料、电子、信息等众多领域技术水平和研发能力均达到或超过了军工标准，而目前能够参与装备科研生产的尚不足1%。进入军品科研生产市场的民营企业普遍经营规模较小，主要从事机械产品和低级别元器件制造，科技含量不高。

（三）军民融合前景广阔、道路曲折

2017年中央军民融合发展委员会成立以来，地方和军队各级军民融合工作组织机构陆续建立，为军民融合国家战略的发展提供了组织保障。2015年初，由原总装备部、工业和信息化部、国防科工局、全国工商联共同领导的“全军武器装备采购信息网”正式上线，首次向社会公开军工涉密领域需求信息，一定程度上解决了供求双方信息不透明不对称的问题。但是，大部分武器装备科研生产招标对象要求具备一定资质。如何具备资质、入围“参军”名录，成为广大民营企业“参军”路上的透明玻璃。

二、影响军民互融的制约因素

（一）传统观念束缚

受几十年国防工业体制影响，国有企业、科研院所仍然是武器装备科研生产的主体力量。一些部门和企业对军民融合的重大意义认识不深，固守原有的科研生产体系，步子迈不开、走不快;也有一些军工企业对参与市场竞争信心不足，担心受到冲击影响发展，故而积极性不足;还有一些企业“军老大”的传统思想依然存在，对于吸纳优势民营企业进入军工科研生产放不下身价，主动性不够，“等、靠”现象突出。

（二）准入门槛较高

2017年2月，中央军委装备发展部在党委扩大会上明确提出“降低准入门槛，实现‘武器装备质量管理体系认证与‘装备承制单位资格审查两证融合管理，实现‘两证合一”。即从事武器装备科研生产的单位需要通过的刚性认证，由之前的军品科研生产许可证、保密认证、质量管理体系认证及承制单位资格认证等4项，减少为3项。但由于配套法规制度有待进一步健全，提供认证咨询的市场还较为薄弱，企业按照认证标准运行需要一定周期等诸多因素，短期内对于很多民营企业来说，通过三证审查依然较为困难。

（三）竞争氛围不浓

目前，我国军品单一来源采购方式仍然占85%以上，竞争性采购占比不足15%，和欧美60%、70%的竞争性采购比例相比差距仍然较大，个别领域由一家或几家承制单位垄断的现象仍然存在。军品科研生产向民营企业开放的窗口，从产品门类、数量到产品级别仍非常有限，民营企业在竞争中处于配套和从属地位或竞争只局限于民营企业之间的竞争。

（四）配套法规欠缺

虽然近年来相关部门出台了一系列鼓励“民参军”的政策性文件，但具体指导民营企业进入军品科研生产名录、协调军地标准化文件、协调军地工作关系、享受税收优惠政策等的配套法规制度，还有待进一步建立健全。

（五）信息渠道不畅

虽然全军武器装备采购信息网已经上线并取得了较好效果，但其发布的采购信息相对于整个武器装备采购体系的需求来说，仍是九牛一毛。军地之间有效的装备采购信息互通机制仍未完全建立。军方及装备承研承制总体部门无法准确了解相关民营企业在承制装备范围、科技能力水平、专业技术队伍等方面的优势，同时民营企业也无法及时获知军方研制和采购需求。信息交流不畅，容易造成劣币驱除良币的情况。

三、军民融合中需要注意的风险

民营企业在人才引进、资源配置、应对市场等方面具有其独特优势，富有活力和创造力，但同时也应该遵循市场经济规律，对民营企业特别是小型民营企业对于军品市场的风险进行重点研究和关注。

（一）法人资格不稳定，承制主体易失控

中小型民营企业一般由自然人独资或多个合伙人出资成立，其家族式、股份制的特点比较突出。一旦经营效益不良，特别是出现一定亏损后，各股东没有其他资金注入，企业就可能面临破产风险，甚至出现折价转卖、破产倒闭等情况。

（二）技术人员易流动，专业能力波动大

中小型民营企业的关键技术和主体技术掌握在一个或几个技术骨干手里，且一般情况下人员流动性远大于传统军工企业，一旦企业某个技术骨干流失，则可能影响公司的专业技术能力，轻则影响后续产品的研发，重则已承担的产品研制生产任务难以完成。

（三）生产过程多外包，合同履约有风险

一些中小型民营企业不具备产品全部生产过程的生产能力，生产過程外包的情况比较普遍。有的企业根本没有产品生产必须的工装与模具制造、热（表）处理、计量器具检定、环境应力筛选能力，过多的生产过程外包，不仅质量管理难度加大，产品质量难以保证，而且影响合同履约。

（四）逐利倾向较明显，成本管理难控制

民营企业一般财务制度不够完善，财务管理松懈，成本控制意识不强，产品成本偏高。尤其是当提供的产品只有其独家生产时，往往要价很高，严重背离价值规律，致使装备整机成本难以控制。

（五）保密管理水平低，过程管理漏洞多

中小型民营企业保密资格认证“突击过关”的现象比较突出。保密工作基础薄弱，保密管理体系不够完善，保密管理制度照搬照抄传统军工企业的现象比较普遍，在定密范围控制、涉密人员与涉密载体管理、计算机信息系统管理和通信与办公自动化设备管理上往往漏洞很多。

四、推动军民融合深度发展的对策

结合军民融合深度发展战略部署的总体要求，加强军民融合的顶层规划和设计，针对当前体制机制方面存在的薄弱环节，需要我们重点在推动机制融合上开阔思路、统筹兼顾、协调发展，不断提高融合的层次、深度和效益。

（一）优化科学的管理协调机制

着眼“融合”的目标，重点在“深度”上下功夫。在已经建立军民融合组织机构基础上，进一步细化军地统筹的方针政策、规划管理、资源配置和人员区分。明确工作职能，明确专人负责，划拨专项经费，协调管理、监督评估。抓紧制定军民融合工作的实施细则，鼓励民营企业获取以装备承制单位资格证书为主的军工资质，畅通审查渠道、透明办证程序、营造“参军”氛围，尽量为民营企业提供便利，以激发民营企业“民参军”的热情。

（二）建立分级的准入审查机制

把武器装备承制单位资格审查作为民营企业进入军品市场的“统一入口”，按照确保优质、宁缺毋滥的原则，对拟申请进入军品领域的民营企业进行分级审查和统一管理。按照拟申请民营企业的规模（资金、人员、设备、场地）和所具备承担军品科研生产任务的重要性实施分类分级审查，避免出现“一刀切”。对于承担基础性原材料、元器件研制生产，应适当降低对保密资质要求。

（三）完善适度的良性竞争机制

按照适度竞争、良性竞争的原则，逐步培育规范有序的军品竞争市场环境，使已进入军品市场的民营企业“看有盼头、干有劲头”。着重发挥高科技民营企业的“头狼效应”，引导民营企业通过合理的竞争手段，在获取更大军品市场份额、推动先进技术向军品转化的基础上，反向激励传统军工企业不断提升自身的科技水平、促进技术革新。不断增大竞争性采购比例，如在军用发电机组、军用方舱、计算机及网络设备、场站保障装备、卫星导航定位用户设备等方面，探索进行集中采购的论证，拓宽集中采购范围。

（四）健全畅通的信息沟通机制

进一步拓展信息平台，在现有《装备承制单位名录》基础上，建立涵盖全国优势民营企业的信息平台，将众多的优势民营企业信息纳入信息平台，使之为军地共享。适度放开武器装备系统及配套装备采购信息的发布端口，擴展信息量。通过定期举办技术论坛、博览会、推介会等形式，加强各类先进技术特别是军民两用技术的相互交流，促进军地双方更进一步增进了解，使军方科技需求与地方资源优势实现无缝衔接。

（五）建立有效的监督评价机制

对于进入军品市场的民营企业，定期对其法人资格、专业队伍、质量管理、财务资金状况、保密资格等要素实施连续性的承制资格例行监督。实行准入准出并行制度，对监督中发现的问题，应加大整改督促力度，充分利用警告、暂停资格等手段，促进民营企业整改。对于整体承制能力、质量管理水平下滑或出现重大问题的民营企业，依法取缔军品资格。

作  者：中共重庆市委党校MPA

责任编辑：宋英俊