乡村振兴视阈下农村基层治理的意蕴、困境与优化路径

党的十九大报告提出，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，实施乡村振兴战略，这是党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标，顺应亿万农民对美好生活的向往而作出的重大决策，[1]是解决人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间矛盾的必然要求，是统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的战略选择，也是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现。其中，“治理有效”是乡村振兴的战略目标，而创新乡村治理体系，走乡村善治之路则是实现“治理有效”的应然路径。

一、农村基层有效治理的重要意蕴

（一）有助于化解社会矛盾，实现农村和谐

农村基层事务纷繁芜杂，具有模糊性、连续性、碎片化的基本特征，同时，农村基层政府还承担着协调政社、政企、干群等多方关系的职责，这无疑需要基层政府具有高超的日常事务处理能力与协调各方关系的能力，而基层矛盾化解和协调利益关系能力的高低直接影响着农村社会的和谐与稳定。因此，提升农村基层治理能力的过程是提升基层矛盾处理能力、化解社会风险的过程，也是实现农村社会和谐稳定的过程。

（二）有助于修补社会生态，提升社会资本

由于“现代性”的冲击与侵入，社会转型的加快，不少乡村的传统社会结构开始解体与崩塌，面临着价值理念内向化、虚无化，人际关系疏离化、理性化，乡村治理高成本、碎片化的事实，[2]乡村傳统的人际结构和社会生态逐渐变形和扭曲，村民的原子化趋势和不信任感加剧。而农村基层自治组织文化的涵养与培育，村民自治制度的完善和健全以及基层治理格局的优化无疑将有助于重构村民之间的社会联结，增强村民之间的利益纽带，建构乡村共同体意识，从而修补乡村社会生态，增加乡村社会资本。

（三）有助于巩固基层政权，提高政府威信

在当前农村基层治理的实践中，不少地方政府治理方式过度行政化、简单化、粗暴化，村民利益表达渠道不畅，政民沟通互动缺失，干群关系矛盾突出，基层政府的公信力和合法性受到侵蚀。因而，变革治理理念，优化基层治理模式就显得尤为必要和迫切。而基层治理能力和治理体系的现代化无疑将有助于基层治理效能的提升，有利于理顺政民、政社关系，构建村民与基层政府的正向互动，进而提高基层政府的公信力，巩固基层政权。

二、农村基层治理实践面临的困境

（一）党组织核心作用弱化

当前农村基层党组织软弱涣散问题突出，村“两委”班子人员不齐，素质不高，年龄结构失衡，责任担当意识不强，党员模范带动引领作用弱化;村务党务不公开不透明，党组织活动流于形式，与村民、经济组织、社会组织的政治联结虚化，政治引领作用不足;基层党员思想政治建设滞后，“四个意识”不强，理论素养不足，常态化学习教育缺失。

（二）治理理念错位

农村基层政府职能转变滞后，政社、政企、政事不分，官员“大政府”思维固化，“官本位”意识固着;农村基层政府官员服务意识和服务理念缺失，治理立足点存在偏差，“以我为主”代替“以民为主”;秉持“家长式”管理理念，注重“权威式”管理，用“政府管控”代替“社会治理”，管理错位失位问题突出，忽视村民、经济组织、社会组织能动性与创造性并挤压其作用空间和价值空间。

（三）治理方式单一

农村基层政府倾向于采取行政式管理模式，通过下达行政命令、会议传达、文件落实等强制性方式来贯彻政府意志，采取简单直接的“自上而下”的行政手段达成管理目标，忽视经济调节、法律规范和道德约束的重要作用;采取行政手段随意性强，连续性和稳定性不足，法律和道德约束缺失，行政作用边界模糊，导致管理成本高、效益低下。

（四）治理机制不完善

农村基层治理体系和治理制度不健全，决策、议事、协商、评估、监督、考核程序和机制不完善，治理制度化建设滞后;基层治理制度的贯彻落实不够，不少制度执行难、落实差，有些制度流于形式，陷入“空转”;制度与制度之间的衔接性、协调性和系统性不足，制度之间的张力加大，制度体系的集成性不强，难以形成有效的制度合力。

三、农村基层治理实践的优化路径

（一）强化基层党组织领导作用

坚持政治建设的首要地位，强化基层党组织的核心领导作用，充分发挥基层党建的“牵引力”，以党建促振兴，以党建促治理。积极配齐配强村“两委”班子，选好用好带头人，破解农村基层党组织“软、弱、散”困境，提升基层党组织的凝聚力和号召力。鼓励村“两委”班子成员担任本村集体经济组织负责人或到其他村级组织交叉任职，充分发挥党员的政治引领作用。完善村务联席会议制度与党务公开制度，建立健全村党组织定期听取村民委员会工作报告制度，构建村级党组织活动常态化机制。积极提升村“两委”班子理论素质，实施农村党员队伍整体优化提升行动，提升农村党员综合素质，并加强村党组织运转经费保障。强化村党组织思想政治建设，扎实开展习近平新时代中国特色社会主义思想和新《党章》的学习，推动“两学一做”学习教育常态化、制度化，牢固树立“四个意识”，提高党员政治素养和党性修养。

（二）纠正治理理念偏差

加快转变农村基层政府职能，加速推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，进一步厘清政府和市场、政府与社会的职能边界，确定政府权力清单、责任清单和负面清单，通过政府职能的转变、职权的划分和常态化监督倒逼基层官员转变治理理念，破除“大政府”思维和“官本位”思想。推进基层政府官员的业务学习活动，通过日常理论学习、理论宣讲和党校培训提升服务意识，树立服务思维，转变工作方式，改进工作作风，提高基层政府服务于农村经济社会发展的能力和水平。积极加快推进村民自治试点建设，创新自治方式，培育自治组织，构建以村民理事会为核心的自治载体，加快村民自治建设，鼓励村民自治组织参与日常村务决策，充分调动村民参与的主动性和积极性，实现共商共建共治，同时，加强农村基层民主制度建设，依法保障村民民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的权利，为农村群众自治提供制度保障，另外，逐步转移基层政府部分公共职能和公共服务，鼓励有能力的社会组织承接政府公共服务和部分公共职能，并加强引导和保障，构建共享共治格局。以村民自治试点为牵引，以村民自治制度为保障，以培育和发展社会组织为支撑建构自组织文化，涵养自组织生态，提升自组织经济效益和社会效益，从而引导基层官员扬弃传统理念，使基层官员愿共建共治，村民和社会组织能共治共享。

（三）丰富基层治理方式

推进农村基层治理改革，创新治理手段和治理方式，优化治理模式，重视法治德治的重要价值，充分发挥法治与德治的规范和约束作用，实现德法共治。摒除简单化、单向化的行政管理方式，克制行政权力扩张冲动，实现治理方式的多元化、多样化。具体而言，全面推进依法治村，深入推进依法治理，提升基层官员法治意识，树立法治思维，强化法治理念，实现行政权力的规范运行，提高依法决策、依法行政和依法治理水平。推进法律进乡村，建设法律教育阵地和场所，积极开展“七五”普法等活动，大力宣传法律法规，提高村民学法用法、知法守法、依法办事的法治意识。建立村级人民调解委员会，完善依法维权和化解矛盾纠纷机制，引导村民通过合法途径维护自身权益，理性表达合理诉求。同时，充分发挥道德的教化和约束作用，坚持以德治为引领，全面推进农村道德文化建设，构筑乡村治理的道德之基。加快推进农村道德文明建设，加强村民思想道德教育和文化素质培育，涵养道德文化，引导村民崇德尚礼、仁爱亲诚、恭俭孝悌。积极举办道德模范事迹展，设立善行义举榜，开展道德模范“故事会”巡演宣讲、“传帮带”等活动，激励村民向往和追求道德之美。建立道德评议机制，完善诚信激励约束机制，推进诚信建设，重构乡村诚信文化生态，提升乡村社会资本。另外，在推进法治德治的同时，合理划分法律、道德和行政权力的作用边界与范围，合理确定法律、道德和行政权力的作用空间，完善清单管理，实现法治德治与行政手段的相辅相成、相得益彰，提升治理的精细化和科学化水平。

（四）健全基层治理机制

推进农村基层治理制度化建设，建立健全行政决策机制，完善协商程序和议事规则。按照分级管理、高效统一原则，合理赋予经济强镇更多的社会经济管理权，适度提高发展自主性，建构权责统一、功能完备的管理制度。进一步厘清基层政府与社会组织、经济组织和群众自治组织的权责边界，完善公共服務清单管理制度，并强化准入管理、过程监督与动态考评。建立高效、便利的社情民意表达渠道，完善村民利益表达机制，构建常态化的官民沟通与协商机制，实现良性互动。完善乡贤参与治理机制，明确乡贤的权利义务和协商议事程序，完善乡贤参与治理的保障机制。此外，强化对基层政府的过程监督与结果考核，充分发挥监督的约束和考核的导向作用，确定监督主体、责任和办法，细化考核评价体系和结果公开办法，建立严格规范的考核和追责机制，以监督和考核倒逼治理制度的落实和执行。同时，深化行政管理体制改革，推进职能相近的部门优化重组，加强职能部门间制度建设的协作与沟通，注重统筹协调和系统衔接，实现制度的协同与相嵌，从而提升治理制度的体系化、系统化水平。

参考文献：

[1]田俊秀.多维施策扎实推进乡村振兴战略[EB/OL][2018-07-12].中国共产党新闻网.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0712/c216373-30143896.html.

[2]王巍.乡村扶贫物质资源供给溢出效应研究——基于四川省A村的个案调研[J].理论导刊，2018（5）：70-76.

作  者：中共四川省蒲江县委党校教师

责任编辑：粟 超