构建“三位一体”组织体系引领乡村治理创新

李福科

重庆市城口县作为艰苦边远地区，经济发展水平较低，社会建设水平也相对滞后，处在脱贫攻坚的关键时期，如何激发群众的主观能动性是摆在基层党组织面前的难题。探索实施组织振兴举措、创新乡村治理方式是提升基层党组织的组织力、推进脱贫攻坚、实现乡村振兴的强力手段。城口县通过构建以党组织为引领，集体经济组织和社会组织有力支撑的“三位一体”组织体系，充分发挥了党组织的组织力，显著提升了乡村治理水平，通过经济联系和感情联系把农民从分散的个体一一组织起来，不仅提高了农民在脱贫攻坚中的整体抗风险能力，也切实巩固了党在基层的领导。城口县取得的阶段性初步成效，为远郊及贫困地区如何利用生态及人文优势，探索实现组织振兴和乡村振兴提供了重要的基层借鉴。

一、城口县的主要做法

城口县农村常住人口18.22万，占总人口72.5%，农民党员5421名，行政村173个，村民小组1114个，贫困村20个，贫困人口2327户8262名。全县人均地区生产总值仅占全市的41.6%，城乡居民人均可支配收入仅占全市的63%。城口经济发展滞后，但在实施组织振兴、创新乡村治理方面具有得天独厚的优势：一是红色历史厚重，基层政治基础牢固。“红色城口”是川陕革命根据地的重要组成部分，是重庆市第一个打出红军旗帜的县，是第一个由地方红军攻占县城的县，是第一个迎来中国工农红军主力部队的县，是唯一成建制建立了县、区、乡、村四级苏维埃政权的革命老区，红色历史岁月峥嵘，为党的建设工作打下了深厚的历史基础。作为重庆市唯一被列入川陕革命老区振兴发展规划的县，中央及市委对城口的发展和党的建设工作倾注了很多精力，党在农村基层的基础牢固，基层党组织领导和组织有力。二是原生态的人文环境充分保留。城口地处三省交界，由于长期以来交通闭塞，一直未受到市场经济发展的负面冲击，受巴蜀文化、秦陇文化经年累月的影响，形成独特、神秘的秦巴特色文化，被文化部评为“中国民间文化艺术之乡”。城口民间文化对农民的精神吸附力仍然強劲，组织村民参与乡村治理的方式方法很多。城口民风古朴，很多农民保持着对党和国家领袖人物的朴素崇拜，保留着张挂伟人像的传统习惯，农民对党组织保持着朴素的信任，基层党组织的组织号召力强大。三是生态环境基础良好，生态文明建设潜能巨大。推进城镇化、发展现代工业的过程中，城口落后于全市平均水平，但在实施乡村振兴战略的过程中，城口可以利用特有的生态优势，减少因透支生态环境而付出的代价，在化解生态环境问题的过程中腾出精力，实现弯道超车。据测算，城口的生态贡献值近200亿元，城口有条件在今后的生态文明建设中引领发展，在生态文明建设与乡村治理的巧妙结合中跨步向前。

（一）建强党的基层组织，发挥支部战斗堡垒作用。规范村级党组织阵地建设，因地制宜融入本地民间文化元素，将村级便民服务中心建设成为村民的精神家园，将浓厚的生活气息带进党组织的阵地，让村民在便民服务中心找到自己的痕迹，用阵地凝聚人心，如巴山镇坪上村结合本地巴山湖沿湖旅游带规划，打造了融旅游接待中心、幼儿园、村民议事大厅等于一体的便民服务中心;岚天乡岚溪村收集村民的身边故事，设立“村史馆”，讲述村民的集体记忆，让村民在便民服务中心找到自己的情感寄托。持续整顿后进基层党组织，建立市管领导联系后进支部制度，整顿转化23个软弱涣散基层党组织。发挥支部书记“领头雁”作用、党员先锋模范作用，严格开展党的组织生活，坚持民主评议党员，形成学先进、赶先进、做贡献、当表率的良好风气。加大在专业合作社、专业协会、小微企业中设置党组织的力度，非公经济和社会组织覆盖面达100%。

（二）壮大集体经济组织，建立村民之间经济纽带。探索党组织入股村级集体经济的发展模式，明确引导集体经济组织的带头人由支部政治过硬的同志担任，实现入大股但不控股，推动农村经济抱团式发展、捆绑式发展，既消除村集体经济空心化，让村集体有钱办事，又做到利益共享、风险分摊，让群众有奔头。全县新启动村级集体经济发展项目的村21个，整合清理收缴党费及项目资金共投入1300万元。全县115个村制定了村级集体经济发展规划，46个村建立了村级集体经济组织，23个村实现了集体经济经营性收入。周溪乡鹿坪村大力推进“三变”改革，流转使用土地，吸纳城市资本以及闲散资金合作入股，种植中药材1500余亩，建成山地鸡养殖育种基地，预计年底收入达270余万元，带动36户村民户均增收4500元。

（三）发展农村社会组织，在推进村民自治中强化情感纽带。培育社会组织带头人，与重庆大学、西南大学等高校合作签订框架协议，城口为高校提供社会工作的实践基地，高校为城口培育专业社工。健全规约监督会、红白理事会、乡贤评议会、群众议事会等自治组织，推动群众自我管理、自我约束、自我教育、自我发展。建立完善法律服务组织体系，鼓励各乡镇组建村级调委会和村社调解小组，选聘人民调解员，吸纳部分宗族代表，用法治方式提前为工程建设、项目用地和旧村改造扫清障碍，为乡村振兴营造安全稳定的社会环境。庙坝镇乡贤会开展了评议政府工作活动，提出涉及民生服务、基础设施建设等方面的问题及建议20余个，这促使领导和责任人整改落实。明通镇组织乡贤会开展道德评议活动，在乡村、学校、医院等领域开展各类乡风评议活动，在全乡发现、培育、宣传一大批“最美”乡村示范户。周溪乡鹿坪村健全规约监督会，召集部分家族完善族规族训用以补充《村规民约》，监督村民遵守执行规约，制止违规操办无事酒8起，召开家族会议批评不尊老孝老人员6人次。

二、推进乡村治理中容易出现的问题及原因

通过对城口县工作的经验总结，基层在实施组织振兴举措，推进乡村治理过程中仍然存在一些问题需要引起重视。

（一）党组织的核心作用未充分发挥。一是村级党组织工作负担过重。在全面从严治党越来越严、工作要求越来越高、工作压力越来越大的情况下，村（社区）一级党组织的绝大部分精力都在应付上级党委安排的工作任务，村级党组织在开会、填表、维稳、迎检的过程中透支了精力，很难腾出时间抓其他工作。同时，由于长期以来的惯性思维，村（社区）还没有把工作的方向从管理群众调整到组织群众的思路上来。二是村级党组织与村民间的交流方式不够紧密。目前，基层党组织的工作主要依靠村干部和党员，但在艰苦边远地区的党支部人员较少、党员人数少、党员老龄化严重、村民的生产生活方式多元，仅仅依靠村干部及党员来直接面对全村的老百姓，村干部及党员的工作难度太大，组织振兴和乡村治理的工作要求通过村干部及党员的工作很难有效传达，村级党组织与村民之间的交流不够充分和深入。三是村干部能力不适应乡村治理的工作要求。由于当前村干部岗位待遇过低，无法满足生活需要，大量高素质优秀年轻人不愿担任村干部，外出打工占大多数，村级干部队伍的来源达不到对村级干部的能力要求。现有村级干部队伍整体上年龄老化、文化水平低，很大部分村级干部学习能力、适应能力、创新能力无法与当前农村工作的要求相适应，开展乡村治理工作缺少思路。

（二）村级集体经济组织发展缓慢。一是集体经济经营性资产少、闲置资产有待盘活。从目前来看，乡镇的集体经济经营性资产整体活性较低，现有的村集体土地、山林等资产价值低，开发成本高，难以带来直接效益。同时，由于基础设施薄弱，道路狭窄，集体资产的内在潜力没有被充分挖掘，部分资源长期闲置没有发挥作用，直接导致农村集体经济发展滞后。二是集体经济组织发展缺乏资金支持和专业指导。随着市场经济发展的进一步深入，农村经营承包体制的长期稳定，乡村两级对于在市场经济形势下发展产业有充分的经验，但对集体经济发展思考不够深入。各乡镇都陆续成立了集体经济组织，但现处于起步阶段，无固定模式可循，在基础设施建设、运行模式、财务管理和利润分配等方面缺思路，缺乏相关部门及技术团队的规划指导。三是集体经济组织发展思路狭窄、创新精神不够。由于集体经济组织在各乡镇都属于新鲜事物，村级干部对集体经济发展存在担忧，对投入资金缺乏信心，担心创办集体经济组织失败后会面对更多的矛盾。同时，由于各贫困乡镇原本经济基础薄弱，往往过分强调缺资金、缺技术、缺人才等客观条件，忽视了对已有的土地、林地等集体资源的利用，特别是对生态资源和上级扶持资金的运用不够充分，很难以创新思维谋得发展。

（三）农村社会组织的价值难以充分体现。一是自身发展能力较弱。农村社会组织发展的源动力是得到村民群众的认可，目前村民对于农村社会组织的认识相对来说还较为滞后。受制于整体教育水平，城口的村民素质有待提高，这极大地制约了从本土产生一批农村社会组织的条件。村民已经有了对美好生活的向往，但对于自己的诉求没有系统的认识，还不知道如何丰富自己的业余生活，对于老乡会、中老年人文体协会、残疾人困难人群互助协会、农产品行业协会、农村用水电协会等公益性的社会组织都缺乏了解，还没有形成群体性自觉，不能将自己的需求通过组建社会组织的方式加以实现。在没有外力推进引导的条件下，农村要自身发展出一批社会组织比较困难。二是农村社会组织发挥作用面临障碍。现有的农村社会组织在数量上以及参与农村社会治理的广度、深度和效率方面还稍显不足。传统的妇联、团委等群团组织难以提升专业服务能力，摆脱不了行政化的色彩，作用发挥不佳。加之很多农村社会组织都没有经过合法注册，人财物管理不透明，使村民对农村社会组织缺乏信任。同时，出于政治安全的考量，对于农村社会组织的发展一直坚持控制性管理政策，农村社会组织得到官方认可程序繁琐、条件苛刻，这制约了农村社会组织的发展。乡镇政府对农村社会组织的发展也持有矛盾的心理，一方面希望其充分发挥作用，另一方面又担心农村社会组织不便于管理。三是农村社会组织的自身能力不足。农村社会组织发展缓慢，除了观念与管理的问题之外，还因为自身能力不足。经费缺乏是首要的问题，政府给予的补助很有限，并且仅限于登记注册的社会组织，农村社会组织往往筹集自身发展的经费都相当困难。人才紧缺也是农村社会组织面临的现实问题。农村社会组织的成员一般是由当地村民组成，缺乏一定的专业知识，同时为了生计，他们投入的时间和精力都有限，当地的社会工作者虽有热心，但服务农业、农村、农民的能力较弱，导致社会组织的价值未充分体现。

三、实施组织振兴的路径谋划

（一）强化农村基层党建，发挥党组织核心作用。一是强化党组织领导力。推行领导干部联系指导基层党建工作制度，发挥第一书记、驻村工作队对集体经济组织和农村社会组织发展的指导作用。持续推进村级党组织书记整体优化行动和村干部学历提升行动，加强本土人才和村后备干部队伍建设。扩大党组织覆盖面，推进功能型党组织建设。推动党的组织有效嵌入和覆盖农村集体经济组织和农村社会组织，看准时机主动服务具有发展成集体经济组织和乡村社会组织的群体，用一个组织将一部分群众组织和统领起来。鼓励支持农村致富带头人参与村集体经济组织建设，社工人才参与农村社会组织建设。培养一批扎根农村、服务基层的农村人才工作队伍，建立结构合理、素质优良、机制完善、富有效率的人才支撑体系。二是转变思想观念。基层党组织要转变管理群众为服务群众，创造条件引导群众实现自我服务、自我管理。要转变事事亲力亲为和行政命令式的思维方式，做好平台搭建工作，扮演好党组织统揽全局、协调各方的导演角色，统筹力量实现服务群众，在全面充分的服务基础上实现政治引领。基层党组织结合本地实际引导建立集体经济组织和社会组织，力求最大限度吸引群众参与，要把筹建的过程当做凝聚人心的方式。三是优化乡村治理环境。落实基层党组织分类管理，持续整顿软弱涣散农村基层党组织。持续优化农村基层政治生态，深入开展扫黑除恶专项斗争，加强党风廉政建设。领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展乡村自治活动。推动党组织书记通过选举担任村委会主任，指导村级制定自治章程、村规民约，引导群众主动参与村级公益事业。强化村级党组织以购买服务的方式与集体经济组织和乡村社会组织的联系，在服务两个组织的过程中强化领导。

（二）加强农村集体经济组织建设。一是用好用活现有政策。深化完善农村集体资产清产核资，加快推进农村集体资产量化确权改革，稳步推进农村“三变”改革，重点成立股份经济联合社，帮助农村集体经济组织取得合法“身份证”。抓住农业农村体制机制改革契机，充分利用好现有财政、金融等扶持政策，依托村集体产业基础及自身資源禀赋，因地制宜地推进农村集体经济组织合作经营。二是结合实际找准发展方向。集体经济组织的筹建要立足实效，不搞“一刀切”，充分激发村集体“人”“地”“钱”的潜能，建立“市场主体+村集体（联合社）+农户（贫困户）”的项目实施机制，发挥农村集体经济组织“带头人”示范引领作用，总结推广产业带动、资源开发、租赁经营、服务创收、项目拉动等农村集体经济多元化发展模式。三是强化保障规范运行管理。要建立健全集体经济组织章程和管理制度，加强对集体经济组织的运行过程监督，防止“微腐败”发生。要明确和保障农民集体股权权益，一方面要注重农村的切身利益，另一方面也要对个体进行严格要求，让他们参与其中，让他们理解个体与集体的关系。要加大对集体经济资产运营的透明度，从根本上保障农民的知情权，激发农民的积极性和参与度。要建立和完善集体经济的农业产业项目保险机制，特别是为种养殖业购买保障，降低发展的风险。

（三）加强农村社会组织建设。一是坚持开放包容的发展理念。在自身发展能力不足的情况下，要有开放包容胸怀，要与县外，特别是高校、国企、志愿者组织取得联系，通过走向市场的方式来孵化一批有生命力的农村社会组织。要通过包装项目的方式吸引外界人才到城口开展乡村治理实践，在合作的过程中逐步培养一支本土的社工队伍，在充分积累发展经验的基础上，探索建立本土化的农村社会组织。二是筹建发展围绕服务民生。农村社会组织筹建要立足脱贫攻坚、生态保护等大局，结合本地群众需求，以满足群众需求为导向，发挥社会组织以民为本、为民服务、助人自助、扶志扶智等作用。积极培育发展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的农村社会组织，重点培育为老人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、农民工、困难家庭、严重精神障碍患者、有不良行为青少年、在村矫正人员等特定群体服务的农村社会组织。三是强化制度机制保障。建立健全党建引领乡村治理三级机构，对符合条件的农村社会组织简化登记程序、提高审核效率。建立城口县社工组织专项孵化基地，继续实施“三区社工人才支持计划”，积极引进域外专业社会工作服务组织，加强城口本土农村社会组织的培育孵化。强化资金支持力度，推动基层政府将城乡社会服务事项纳入政府购买服务指导性目录，逐步扩大购买范围和规模，支持农村社会组织承接相关服务项目。

我们要着眼长远，从实现我党的长期执政的角度更加清醒地评估乡村治理的价值，城口县探索实施组织振兴举措、构建乡村治理体系具有很强的地域意义和实践意义。搭建党组织引领，各类集体经济组织和乡村社会组织支撑的“三位一体”的村级组织架构，对于边远贫困区县如何实现组织振兴提供了一种工作思路，围绕村级集体经济组织和农村社会组织建设抓乡村治理应当是抓党建促脱贫攻坚、抓党建促乡村振兴的重要突破口。

作  者：中共重庆市城口县委常委、组织部长

责任编辑：马 健