信访评议制度的地方实践与经验启示

邹东升 黄琦

一、矛盾纠纷化解催生信访评议

随着我国社会发展进入转型期和矛盾叠加期，社会风险逐渐增多。信访是我国化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的重要渠道。近年来，我国信访呈现出总量减少、结构向好、秩序平稳的态势，但也存在着问题。一方面，信访人“信访不信法”“信上不信下”“信利不信理”等不健康心理长期存在，缠访闹访、越级上访、群体上访等极端行为屡见不鲜;另一方面，基层政府抱着“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事，妥协就是和谐”的心态，暴力打压、花钱息访、高压治访等情况时有发生，信访工作面临着新的挑战和考验，亟需探索信访矛盾治理的新举措。党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设……提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。”打造共建共治共享的社会治理格局的提出，对于激发社会活力，实现多元共治具有重要意义，为新时代信访工作的开展提供了新思路。信访评议制度是新时代我国信访工作创新的重要体现，在引导信访人依法理性表达诉求，促进政府部门依法、公平、公正解决信访问题方面具有重要意义。浙江省海宁市首创“信访评议团”制度，引入第三方力量组成“评议团”，开展信访评议，有效化解疑难信访案件。目前，对海宁模式的评述多见于新闻报道，而对其进行系统阐释和深度分析的学术文章付之阙如。本文将对浙江省海宁市“信访评议团”制度进行阐述，讨论评议制度对我国信访矛盾纠纷化解的重要意义，剖析评议制度局限性并为其重构和完善提出建议。

二、海宁信访评议团模式全息展示

（一）产生背景

信访评议是指行政机关及信访工作机构针对重大、疑难信访事项，采用公开评议会的形式，邀请人大代表、政协委员、专家学者、仲裁员、人民调解员、律师及群众代表等第三方评议员参加，通过陈述、申辩、质证、辩论、评议、合议等程序，公开、透明化解信访事项的方法。为依法规范信访人行为，切实保障信访人合法权益，促进行政机关公平、公正、公开解决信访问题，浙江省海宁市加快推行信访工作制度改革，积极探索建立新型矛盾化解机制。2012年6月，浙江省颁布《浙江省特殊疑难信访事项公开评议终结办法（试行）》。2014年9月，浙江省海宁市率先颁布了《海宁市信访评议团公开评议特殊疑难信访事项办法》，组建百人评议团;同年12月，出台了《海宁市信访评议员聘任管理办法》，两个办法的施行标志着信访评议团制度的正式启动。2015年海宁市信访评议团制度被列入浙江省信访工作改革试点项目。截至2018年8月，已组织评议信访案件共计18件，其中17件当事人无重复上访，信访矛盾化解率达94.4%。

（二）运行机制

1.以多元共治为基础，组建多层级群众评议团

一是整合社会力量，组建百人信访评议团。为保障信访评议工作的中立性、多元化和社会化，海宁市组建了由本市人大代表、法律工作者、专家学者以及群众代表等构成的信访评议团，目前评议员人数已达百人。二是加强平台建设，成立信访工作联席会。信访工作联席会作为信访评议常设机构，主要负责信访评议员资格审定、评议会主持、评议结果效力保障等工作。三是注重能力培养，提升评议员综合素质。在强调评议员的政治素养和专业知识外，通过座谈交流、政策法规点评等方式定期对评议员进行业务培训，提高评议能力水平。四是强调人员流动，完善考核奖惩机制。以“一年一聘，动态管理”为原则，对评议员进行年度考核，选优汰劣，畅通评议员“进入”和“退出”机制，确保评议员队伍的稳定与流动。

2.以公正公开为保障，规范评议秩序与流程

一是明确评议适用范围，分类处理信访诉求。海宁市信访联席会根据地方信访特征与形势，将涉及人数众多、群众反映强烈、具有普遍指导意义等六大类信访案件列入评议范围。二是规范评议流程，有序推进评议工作。评议前，由信访人提出申请，经信访联席会决定后进入评议程序，确定评议员数量、比例及时间，由信访人从评议员库中自选评议员，并告知信访人权利与义务。评议中，信访人和信访事项承办单位对信访事项进行陈述质证、辩论和质询，现场配备咨询员为双方提供询服务，并由第三方全程录像。在双方结束陈述后，信访评议员根据信访人请求的合法性、合理性和信访事项承办单位陈述理由的合规性与充分性进行不记名投票，并现场公布评议结果。三是以评议员投票为依据，充分尊重第三方选择。最终结果由投票决定，票决满意率达三分之二（含）以上的，认定处理意见符合规范;反之，则责成信访事项承办单位重新办理，且不得作出相同或相近的处理意见。

3.以客观事实为依据，坚持情理法相结合

一是注重实地考察，以下访替代上访。针对一些信访案件存在取证、研判难问题，海宁市将评议工作由室内拓展到现场，组织评议员实地考察，充分听取左邻右舍意见。二是多角度思考，切实考虑访民困境。信访评议在强调分清责任、明辨是非的同时，坚持“以人民为中心”，切实保障信访群众的合法利益。特别是针对生活困难的信访群众，坚持情理法相结合，采取心理咨询、社工跟进以及适当补助等方式，缓和访民情绪，防止矛盾纠纷死灰复燃。

4.以便民高效为依托，强化评议结果效力

一是构建多层级评议体系，推进评议工作“下基层”。目前海宁市已建成市镇村三级评议体系，根据评议事项涉及人群范围、影响大小和复杂程度等因素进行综合判断，开展分类评议，实现了将信访矛盾纠纷化解在源头，既方便了广大群众也提升了工作效率。二是加强制度建设，保障评议效力。海宁市政府將评议结果作为信访事项终结的重要依据，以制度化的形式保障了评议结果效力，防止缠访闹访等问题的发生。

（三）主要成效

1.降低信访成本，促进信访矛盾源头化解

化解信访矛盾的关键在于抓好源头治理。习近平总书记指出：“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础。”信访评议坚持防治结合，通过构建市镇村三级信访矛盾纠纷终结机制、延伸评议层级、困难群众帮扶救助等举措，预防和化解了矛盾，降低了信访工作成本，真正实现了“小事不出镇、矛盾不上交”，促进了社会稳定与发展。

2.运用法治思维和方式，依法规范信访行为

违法信访行为的产生反映出我国民众法治意识和思维的淡薄。徐贲认为：只有在大多数公民愿意和习惯说理，有说理的要求、能力和习惯的社会里，说理才会真正成为一种价值规范和生活方式。信访评议团制度为广大人民群众提供了说事明理的平台，通过第三方介入机制，以法律规范约束访民行为，其效果远好于政府强制力。评议过程是一次生动的法律课，通过参与、旁听评议，引导人民群众在法治轨道上反映诉求，有助于形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的信访法治环境。

3.推进法治、德治、自治建设，实现法理情融合治理

信访评议坚持法治、德治、自治相融合。以法治为保障，实现依法信访、依法办访、依法治访的有机结合;以德治为引领，充分发挥社会主义核心价值观、伦理道德和社会舆论在信访工作中的作用，通过群众评议形成道德压力，帮助信访人树立起正确的道德观;以自治为核心，整合社会资源，引导人大代表、专家学者以及广大群众参与信访评议，进一步提升了人民群众自我管理、自我服务的能力。信访治理不仅是法理之治，也是情感治理，信访评议遵循“法为上、理为先、情为贵”的原则，在评议过程中对信访群众明之以法、晓之以理、动之以情，通过答疑解惑、心理辅导和情绪疏导等方式打好“情感牌”，最终达到化解矛盾的目的。

4.提升信访处置透明度与公信力，压实信访工作责任

针对信访工作中官民信息不对称的问题，信访评议制度为各方提供了平等对话、说事明理的平台，让信访当事人和承办单位能够面对面摆事实、讲证据，变“暗箱操作”为“阳光作业”，扩大了群众的知情权和表达权。与此同时，信访评议制度通过引入第三方参与，由局外人判断是非曲直，防止政府在信访工作中既当“裁判员”又当“运动员”，有效化解政府公信力不足的问题。此外，通过公开信访评议将当事人双方纳入法律监督、群众监督和舆论监督之中，通过陈述、质证、辩论等环节厘清了责任链条，以评议员投票的方式督促责任主体履行自身义务，并通过事后监督提高责任主体履责效能。

三、海宁信访评议团模式的局限性

（一）评议事项运作成本较高

自2014年海宁市信访评议制度确立以来，组织开展评议共计18次，有效化解信访矛盾案件17件，化解率达94.4%。虽然信访评议制度有效化解了社会矛盾纠纷，但由于信访积案数量巨大，评议工作开展成本较高，频繁召开评议会难度较大。在经济成本方面，信访评议工作的开展需要提前召集评议员，选择评议场所以及提供资金支持，目前主要由地方财政承担。在时间成本方面，信访评议会从筹备到完成要消耗大量时间，由于信访评议员均为兼职，一些评议员因为工作等原因无法长期参与信访评议工作。成本压力过高导致大量可以进入评议程序的信访案件被暂时搁置。

（二）评议模式适用性有待加强

海宁市信访评议团的产生有其特殊的地域背景，海宁市地处杭嘉湖平原，东距上海，西临杭州，经济实力位居全国县域经济百强第22位，城乡居民收入在全国处于中上水平，人文气息浓厚。近年来海宁市引入了浙江大学、浙江财经大学等高校科研机构，组建专家信息库，助力地方发展。由此可见，海宁市信访评议团制度的产生与地区综合实力密切相关，对于我国发展较为滞后的地区，由于资金不足、人才匮乏等原因，海宁模式的信访评议无法普遍适用。

（三）评议过程难以兼顾各方利益

将信访处置结果用满意或不满意进行投票表决易导致问题处理的片面化。矛盾纠纷化解是多方妥协的结果，信访群众所反映的问题往往存在部分合理性，在否定不合理诉求的同时也否定了其合理部分，易导致零和博弈，最终造成“决策产生无补偿的输家，或相对最少受益者”。与此同时，评议员的能力与素质对信访案件的处理结果产生决定性影响，评议员代表在听取双方质证和辩论后，能否在有限时间内做出公正、合理的判断是值得思考的问题。

（四）评议结果法律效力不足

信访评议制度是地方信访工作改革的重要成果，是信访工作机制创新的有益探索。目前海宁市出台了《海宁市信访评议团公开评议特殊疑难信访事项办法》（下称《办法》）和《海宁市信访评议员聘任管理办法》两个规范性文件对信访评议工作的开展进行规范，但由于法律对于信访评议制度并未予以确认，导致其缺乏效力，信访评议与法律间的有效衔接有待加强。

四、信访评议制度的重构与完善

（一）整合多元力量，降低评议成本

一是发挥网络的力量，构建“互联网+信访评议”。党的十九大将“智能化”作为新时代社会治理的重要手段，运用互联网实现评议信息的互联互通，构建“议案网上提、事项网上办、问题网上评、结果网上督”的新型信访评议模式，“数据多跑路，群众少跑路”，进而有效降低评议成本。二是发挥乡规民约的力量，推进信访评议“下沉”。当前信访评议主要由政府部门自上而下组织开展，成本较高。为了降低成本，可以将信访评议放入乡规民约，发动乡贤自行组织开展基层信访评议。三是加快信访评议分类。在完善市镇村三级信访评议组织体系的基础上，根据信访评议事项的影响力、复杂性和专业性等要素对评议事项进行分类，根据信访案件的实际情况选择合适的评议组织与评议模式。

（二）依据地方特色，多种评议结合

海宁市信访评议团模式的产生有其深厚的社会背景和历史渊源。评议制度作为信访工作改革的重要经验成果，各地纷纷开展调研学习。值得注意的是，任何地区都有其特殊性，必须根据地方特点制定具有地方特色的评议模式。此外，任何一种评议模式都有其弊端，协商民主方法除了协商民意测验、协商民主恳谈、公民陪审团之外，还有专题小组和大规模协商论坛等方式，在评议中应当注重多种评议模式的整合使用。

（三）完善评议机制，提升评议水平

一是加强评议指标体系构建。目前，信访处置结果主要以满意或不满意进行评价，受评议员主观性判断影响较大。可以通过构建量化评议指标体系，引导评议员根据指标体系打分，提升评议结果的科学性与合理性。二是完善评议保障体系。为了调动社会力量参与评议的積极性，地方政府要尽快出台和完善相应办法，从制度上实现信访评议工作机制的长效化;为了引导更多社会主体参与到信访评议中来，要加快完善评议激励机制，坚持公益服务与政府购买相结合，加大资金保障力度，提高评议员工作积极性。三是强化追踪机制。评议的结束并不意味着信访问题完全化解，一些访民无法接受评议结果，易产生极端行为，因此必须加强后期追踪跟进，通过社会救济、合理补偿、心理辅导等方式实现标本兼治。四是加强工作队伍建设。为提升评议员能力和水平，要加快健全评议员信息库，丰富评议员队伍人员构成，定期开展业务培训，平衡专业人员与普通群众在信访评议员队伍中的比例，积极探索信访评议员专职化、社会化机制。

（四）加快信访立法，推进评议法治化

一是完善信访评议法律法规。实现信访评议有章可循、有法可依，必须从以下三方面着手：一是明确评议主体参与地位。以法律的形式明确评议主体在矛盾纠纷化解中的合法地位，切实保障其评议权利;规范评议主体准入标准。并非所有社会主体都有资格参与评议，为保障评议制度的高效运行，必须以法律的形式制定统一的准入标准;厘清评议范围与流程。为促进信访评议的规范化，必须以法律的形式明确评议团的介入范围，完善评议的流程设置。二是树立法治思维。信访评议为各方提供了一个摆事实、讲道理的平台，为推进信访评议工作的有序开展，必须通过法治宣传、教育培训等方式帮助信访群众、信访事项承办单位和评议员树立法治思维。三是提升评议结果法律效力。为确保评议结果得到有效落实，必须通过法律的形式确立其效力，依法保障信访人合法权益，对继续缠访闹访、越级上访的信访人依法进行处置。

五、结论与展望

海宁市信访评议团制度充分契合党的十九大提出的打造共建共治共享的社会治理格局这一要求，通过构建独立、公正的矛盾纠纷化解平台，整合第三方力量参与评议，引导信访人和责任单位以公开辩论的方式说事明理，最终达到化解信访矛盾纠纷的目的。海宁市信访评议团制度对我国信访工作改革具有启发性意义，未来的信访工作必须以法治化、民主化、科学化为导向，坚持法治、德治与自治相结合，引导社会力量在法治轨道下运用科学的手段化解信访矛盾。目前，信访评议制度存在着成本较高、模式单一、效力不足等问题，仍需不断创新与完善。

基金项目：中共北京市委、市人民政府信访办公室课题“共建共治共享社会治理格局下信访工作机制创新研究”（2018-05）;2018年度国家信访局信访理论研究项目“全面依法治国背景下违法信访行为治理研究”（2018AG0405）;西南政法大學研究生科研项目“新时代社会矛盾纠纷化解民主评议机制研究——以海宁模式为例”（2018XZXS-029）。

参考文献：

[1]何包钢，王峰.信访机制的民主化——协商民主的视角[J].浙江大学学报，2017（10）：1-13.

[2]姜明安.信访制度及解决争议的机制亟待创新[J].2004（11）：21.

作  者：邹东升，西南政法大学中国信访与法治中国研究中心主任、教授、博导

黄 琦，西南政法大学政治与公共管理学院行政管理学硕士研究生

责任编辑：马 健