西藏的改革开放：从政策调整到国家战略*——兼谈西藏与国家整体战略安全

史本林 王跃 张雷雷

随着西藏工作从政策调整上升到国家战略，尤其是2015年国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》把西藏纳入了“一带一路”战略后，部分国人大为不解，甚者部分专家学者也有不同的声音，因此阐明其中利害，以正视听显得尤为重要。西藏的改革开放有着深刻的国际国内背景，在此背景下，通过六次会议、四个阶段、一大总结逐步形成了较为系统的改革发展、开放共赢的治藏稳边兴国的国家战略。

一、西藏改革开放的时代背景

上世纪七十年代末八十年代初，世界迎来了第二次世界大战结束后的一次重大的社会变革。二战后经过五年的恢复，西方经济恢复到战前水平。经过结构调整，到六十年代，西方经济在科学技术的推动下开始起飞，经过近二十年的持续发展，西方各国与“亚洲四小龙”实现了现代化。但到了七十年代末八十年代初，西方经济普遍停滞不前，社会问题凸显，矛盾尖锐、政府更迭频繁，资本主义世界面临着前所未有的、深刻而巨大的政治、经济和社会危机。如何拯救资本主义制度，坚定民众对资本主义政治制度的信心，推进西方社会向前发展是摆在政府面前的最棘手的事情。在东方的中国，经历十年文革，经济到了崩溃的边缘，维护国家稳定，促进经济发展，告别贫穷，坚定各族人民群众对共产主义的理想信念，是摆在中国共产党面前事关党和国家命运的历史性抉择。于是，东方以中国为代表，西方以英美为代表的东西两个世界都在各自心中的主义面临严峻挑战的关口，不得不寻求社会变革，以摆脱生存困境，寻求新的社会发展道路，促进国家发展，维护各自的政治制度，实现国家繁荣富强。

在西方，为了解决社会问题，调和社会矛盾，恢复经济活力，促进社会发展，维护社会稳定，以美国总统里根和英国首相撒切尔夫人为代表在西方推行改革，被称为里根主义与撒切尔主义。这场倒逼式改革在西方取得了巨大成功，使列宁预言的腐朽、垂死的资本主义垂而不死，腐而不朽，并重新获得了生机，经济社会持续向前发展，这项改革被载入了公共管理史册。

在东方的中国，1976年10月“四人帮”被粉碎，文化大革命十年动乱结束。面对经济停滞，社会迷茫，人心思变的社会形势，我国向何处去，如何稳定下来，恢复经济，团结全国各族人民建设现代化国家牵动着亿万国人的心。但是由于受“两个凡是”的影响，人们禁锢的思想难以解放，难以放开手脚寻找出路，因此出现了“文革”后徘徊不前的两年。经过实践是检验真理的唯一标准的大讨论，亿万人民和广大干部逐步摆脱了思想禁锢，实现了思想解放。1978年，中国共产党第十一届三中全会召开，形成了改革开放、实现国家现代化的共识，并进行了拨乱反正，调整了中央领导层。在邓小平的设计和推动下，正式开启了中国改革开放的航船。以邓小平为核心的中国共产党第二代领导集体领导了一场自1949年推翻压在中国人民头上的三座大山，建立新中国以来，以发展经济，促进社会发展，改善人民生活，富国强兵的自上而下的、各族人民共同参与的、事关国家民族前途命运的重大社会变革。这就是中国的改革开放，对中华民族的发展进步、对中国的社会发展产生了深刻的影响。

文化大革命也波及到了作为多民族国家不可分割的一部分的西藏，使西藏在政治、经济、文化等各方面都受到了巨大的损失。“文革”结束后，西藏同样面临着解放思想，改革开放，发展经济，兴边富民的历史抉择。西藏自治区党委和政府为此做了大量工作，取得了一定成绩。但是，由于受“两个凡是”等“左”的思想的影响，继续坚持“以阶级斗争为纲”的基本路线，未能打开西藏工作的新局面，使西藏的解放思想、改革开放整整推迟了两年，贻误了西藏发展的大好时机。究其原因，一是当时西藏的主要领导思想僵化，对改革开放认识不到位或者难以接受；二是由于领导层认识不足，缺乏宣传动员，导致老百姓对改革开放的重大意义认识、理解不到位，迈不开步子，难以发动群众，形成合力。

二、西藏工作上升为国家战略的发展过程

随着国家领导人对西藏地缘政治特点的认识的不断深入，逐步认识到西藏工作的极端重要性。中央及时部署西藏工作和积极推动西藏的改革开放和社会主义现代化建设。从1980年至2017年，37年间，几代中央领导人，根据西藏经济社会发展的实践，先后召开了六次西藏工作座谈会，确定西藏工作的指导思想，最终审时度势把西藏工作提升到国家战略，为西藏的长治久安奠定了政治、经济、组织基础，也丰富和完善了国家整体战略的内涵。新时期，西藏是实现国家整体战略的重要组成部分，西藏工作是党和国家的重要工作之一，做好西藏工作对实现中国梦，具有十分重大而深远的意义。［1］

（一）西藏工作起步阶段：政策调整开启西藏改革开放的新征程

为了医治文革造成的创伤，恢复党的民族宗教政策，促进西藏经济社会发展，改善西藏各族人民的物质文化生活，维护多民族国家的团结统一，共同建设现代化国家，中共中央于1980年3月召开了第一次西藏工作座谈会，对当时党的西藏工作作出重大的政策调整。中央要求西藏自治区党委认真总结过去的工作，发扬成绩，克服缺点，纠正错误；重新审订全区经济建设规划，纠正各种“左”的偏差，让群众休养生息、发展生产、改善生活①参见中央第一次西藏工作座谈会《西藏工作座谈会纪要》。。

笔者认为，这是中央在文革结束后对西藏政策的一个重大调整，虽然还没有形成一个系统的战略，还处在不断探索、总结之中，但是这一政策调整，意义十分巨大，它为中央治藏方略的逐步形成奠定了思想基础、政治基础和组织保证。为确保中央政策的有效贯彻执行，中央调整了西藏自治区领导层，实行新老交替，加强了干部队伍建设。使西藏的改革开放与国家的改革开放实现了同步进行。这次座谈会是继西藏和平解放、民主改革之后，实现西藏历史转折的一次重要会议。

为全面调整党的西藏工作的总政策，进一步推进西藏的改革开放和现代化建设，1984年，胡耀邦同志再次主持召开西藏工作座谈会，制定了“土地归户使用，自主经营，长期不变”、“牲畜归户、私有私养，自主经营、长期不变”的“两个长期不变”的一系列有利于西藏经济发展的特殊优惠政策①。在此推动下，西藏农牧区经济得到快速发展，经济社会逐步由封闭型向开放型、由供给型向经营型转变。［2］

为了向西藏自治区成立20周年献礼，改善西藏的基础设施建设，党中央、国务院决定开展43项援藏工程，这43项工程基本满足了80年代西藏社会经济发展的要求，特别是旅游业的需要，被人们誉为高原上的“43颗明珠”。这也标志着全国性援藏工作的开始。

然而，正当西藏各族人民全力以赴进行现代化建设时，在世界民族主义浪潮的冲击下，在东欧剧变、苏联解体等国际重大变化的背景下，在西方反华势力的支持怂恿下，1987年9月27日,达赖集团在拉萨开始制造大规模的骚乱。这不仅给西藏各族人民的生产生活造成了巨大损失，也严重影响了西藏经济社会发展、稳定和国家的安全稳定。［3］为了扭转西藏工作的被动局面。胡锦涛同志临危受命，针对干部群众中存在的模糊认识，他强调在西藏要坚持一手抓经济建设和改革开放，一手抓稳定局势和反分裂斗争，很快稳定了局面。1990年7月，胡锦涛同志在自治区第四次党代会上提出了“一个中心（经济建设）、两件大事（发展、稳定）、三个确保（经济发展、社会稳定、生活改善）”的指导方针。［4］在得到中央肯定后，这一方针成为新时期西藏工作指导思想的核心内容，后经不断完善，但其基本精神一直延续至今。

（二）西藏工作初步升华阶段：西藏工作初步上升为国家战略

这样看来，经历了20世纪80年代末西藏连续骚乱和“八九天安门”政治风波，遭到西方的经济制裁后，西藏发生的事情，已经不是简单的国内事务，它已经被敌对势力和分裂势力国际化，企图通过国际压力遏制中国发展，将西藏作为瓦解中国的突破口和打压遏制中国发展的筹码。西藏问题已经严重影响到了国家的发展和稳定。全党必须从国内和国际两个方面来认识和筹划西藏工作。在国内局势基本稳定后，中央决定再次召开西藏工作座谈会。在听取了胡锦涛为班长的自治区党委的工作汇报后，经过精心准备，于1994年7月20日，中央召开了第三次西藏工作座谈会。

会议指出，西藏的稳定，是保证西藏各项事业持续发展和人民生活水平逐步提高的前提，西藏的稳定，对于全国的改革、发展和稳定，也具有重大的意义②参见中央第三次西藏工作座谈会《西藏工作座谈会纪要》。。这次会议，是我们党的最高领导层对国内国际形势的深刻研判。说明中央已经开始逐步认识到了西藏的发展稳定对国家整体发展的影响，认识到了西藏工作的极端重要性，并把西藏工作与国家的整体发展紧密联系起来了，这是认识论上的一次巨大升华。

（三）新世纪西藏工作开局阶段：西藏工作与国家战略实现对接

时间进入新世纪后，如何支持西藏持续发展，改变西藏的经济文化落后面貌，在国家现代化的基础上，实现西藏长期稳定发展和长治久安。2001年6月，中央再次召开了第四次西藏工作座谈会，会议强调，西藏的发展和藏族同胞的命运，历来与祖国和中华民族的命运紧紧联系在一起。全党同志必须站在党和国家工作大局的战略高度，扎扎实实地做好新世纪的西藏工作③参见中央第四次西藏工作座谈会《西藏工作座谈会纪要》。。

在中央关心和全国支持以及西藏干部群众共同努力下，西藏的现代化建设与社会发展取得了辉煌的成就。正当西藏各族人民全面建设小康社会，全面实现西藏稳定的关键时刻，2007年年初，也即正当新一轮全球金融危机来袭的前夜，西方国家经济普遍走向低迷，而我国主动站出来力挽狂澜，给世界经济复苏增添新鲜血液之际，2008年3月14日，拉萨发生了“31.4”事件，再次使得西藏的发展稳定遭受到巨大的挫折，一时间社会不稳，人心浮动，几代西藏人饱含深情建立起来的和谐融洽的民族关系遇到了极大的挑战，各民族间的友好情感深受伤害。人们无不为之痛心疾首。国家发展战略的实施受到了严重影响。

（四）西藏工作开创新局面阶段：“两屏四地”发展战略

为了解决西藏的长期稳定发展，消除消极影响，使西藏重新走上全面发展稳定的健康轨道。中央于2010年18日在北京召开了第五次西藏工作座谈会，胡锦涛在会议上强调：全党同志一定要站在党和国家工作全局的战略高度，进一步认识做好西藏工作的重要性和紧迫性，认真落实中央关于西藏工作的一系列方针政策，不断开创西藏工作新局面①参见中央第二次西藏工作座谈会《西藏工作座谈会纪要》。。

在第五次西藏工作座谈会上，中央首次将西藏定位为“两屏四地”，站在国家的战略高度为西藏描绘出了发展蓝图，表明中央对西藏工作认识的再一次升华，西藏不仅作为我国的安全屏障，而且作为“亚洲水塔”的重要组成部分，是我国生态安全的重要屏障，对我国的繁荣稳定与可持续发展具有牵一发而动全身的影响；西藏的独特历史文化也是中华民族特色文化的重要组成部分。

（五）一大总结：形成了系统的治藏方略和“两屏四地一通道”发展战略

2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中明确提出“中巴、孟中印缅两个经济走廊与推进“一带一路”建设关联紧密，要进一步推动合作”；“推进西藏与尼泊尔等国家边境贸易和旅游文化合作”；“进一步加快南亚大通道建设”。［5］同年8月，中央第六次西藏工作座谈会在北京召开。在60多年的实践过程中，形成了我党的治藏方略，这就是在强调“三个坚持”的前提下，必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则［6］。

十八大以来，习近平同志从改善民生、富民兴藏、富民固边，加强民族团结，优化宗教管理，强化“冰山雪山就是金山银山”发展理念等视角丰富深化了稳藏治边的战略思想。对全党的治藏方略进行了科学、全面的总结升华。从中不难看出，党的治藏方略是党治国理政理论的重要组成部分，是民族区域自治制度的重要内容是党的十八大以后党中央提出的西藏工作的重要原则［7］。

总之，通过历次中央西藏工作座谈会，中央的治藏思想、方略不断发展完善。第六次中央西藏工作座谈会，形成了以习近平为核心的党的第五代领导集体的治藏思想、方略。“治国先治边、治边先稳藏”也即“治国须稳藏”或“稳藏以治国”的这一治藏指导思想，将西藏工作拔高到了国家整体战略安全的高度，不仅仅包含了传统国家领土主权安全，也包含了国家战略资源安全、生态安全以及国家意识形态安全，这无疑是习近平同志洞察历史、总结经验、审时度势之后的大手笔。

三、西藏与国家整体战略安全

（一）从历代中央政府对藏策略窥探西藏的地缘政治地位

大唐鼎盛时期，开放幷蓄，德被四方，吐蕃王朝通过与中央王朝结为姻亲之好，学习大唐博大精深的政治、经济、文化、制度，中央王朝与吐蕃王朝约为兄弟；唐后期藩王叛乱，中央王朝元气大伤，吐蕃毁约并乘机进犯。不久吐蕃王朝内部也出现嫌隙，最终分崩离析。元朝建立之前，元世祖通过先取西藏以灭南宋；元朝初建，元世祖通过扶持黄教以教化蒙古人，方得从马背上打天下到利用藏传佛教治天下。［8］明王朝通过多分众建以安蒙藏，保天下。清朝通过连蒙藏灭明廷，兴黄教安蒙古以治天下。历代中央王朝打天下、治天下的策略无不表明，元明清历代开国君主对西藏地缘政治优势有着深刻认识与精深把握：我国疆域有着西欧所没有的地理特质，东面与东南面环海，西面与北面有彪悍的游牧部落与隔壁沙漠，西南是长期相对统一且民众大都笃信藏传佛教的藏民族与巍巍青藏高原；在冷兵器时代，大海与隔壁沙漠意味着军队的覆灭与王朝的更迭，因此，得西藏者得天下、治西藏者安天下。

（二）西藏与国家整体战略安全

清朝末年到民国27年，英国驻印政府与沙皇俄国争相伺机窃取西藏，以占领亚洲战略高地，相互制衡。在此过程中，英国驻印政府炮制宗主国概念置换我国对西藏主权国的历史地位，企图染指西藏，并通过大肆扭曲历史事实，渲染、炮制了所谓的西藏问题。新中国成立初到冷战结束，美国和印度苟合并承袭了英国驻印政府炮制的西藏问题的话语权，插手西藏事务，谋求西藏独立，以作为对抗社会主义新中国的坚实堡垒。新世纪，美国与印度合谋搞“亚太再平衡”，拿西藏问题打压、遏制中国和平崛起。［9］20世纪以来，我国在不同时期面临的国际国内形势，无不进一步说明西藏对我国整体战略安全的至关重要性。

西藏与我国整体战略安全息息相关，西藏的繁荣稳定对疆独、藏独、台独、港独、蒙独等势力有消弭作用，反之西藏的动荡将会引发多米诺骨牌效应，刺激、助长“五独”势力；西藏的可持续发展，对我国的生态安全、战略资源（亚洲水塔）安全也有连锁效应，因此，西藏的繁荣稳定事关国家长治久安与伟大复兴。

（三）西藏的进一步开放是国家整体战略安全的需要

我国坚持开放包容的发展战略，积极倡导并用实际行动践行构建人类命运共同体的初心。将西藏纳入“一带一路”战略，促进西藏的进一步开放并非是劳民伤财之举，而是我国进一步扩大开放的关键一步。与此同时，21世纪虽然和平发展是时代的主旋律，但大国间博弈有增无减，我国周边关系随各国国家战略和核心利益时好时坏，尤其南海、东北亚形势不甚明朗，马六甲海峡存在诸多不稳定因素。因此改道经由地缘政治优势明显的西藏，经过南亚，走向海洋是我国的战略抉择。

四、结语

概而言之，西藏工作从国家民族事务上升为国家战略，经历了长期的认识和实践过程。是马克思主义认识论：实践—认识—再实践—再认识，不断提高，从感性到理性认识的升华。从此，西藏的发展和建设融入到了国家整体战略部署之中，为西藏的持续稳定、长治久安，实现我国多民族国家的发展目标奠定了坚实的基础，与此同时，西藏的改革开放也翻开了新的一页。