法律解释主体间配合关系的反思与重构

刘 亮

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 200042)

1981年第五届全国人大第19次常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)对法律解释权做出配置，“确立了当代中国的法律解释体制的基本框架”，[1]随后，法律解释体制逐步细化、完善。实际上，法律解释主体并未严格遵循《决议》的规定，尤其是法律具体应用解释主体，在法律解释的制定以及实施过程中形成了各种配合关系，对于法律解释、法律解释体制乃至宪法秩序具有显著影响。在依宪治国的背景下，审视法律解释主体间的各种配合关系，对于维护宪法权威，提升法律解释的科学性以及法律解释体制的完善具有重要价值。

一、法律解释主体间配合关系的现状

《决议》将法律解释权分别赋予全国人民代表大会常务委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门。《决议》的权力配置分为两个层次，第一层次的权力配置将法律解释划分为法律条文本身的解释(或称“抽象的法律解释”)与具体应用解释，第二层次将具体应用解释划分为“法院审判工作中、检察院检察工作中”具体应用解释和其他应用解释，“在法律具体应用方面，司法解释与行政解释各自针对不同性质的问题而形成相互独立的权限领域”，[2]由此形成司法机关和行政机关在法律解释上的分工。[3](P240～241)

罗文斯坦将权力持有者之间的控制关系分为两类，即联合和阻碍，联合是指权力持有者之间的合作，阻碍是指权力持有者之间的监督和制约。*罗文斯坦所称“联合”是指有法律依据的强制性合作情形，参见[美]卡尔·罗文斯坦：《现代宪法论》，王锴，姚凤梅，译，清华大学出版社2017年版，第134页。本文则将所有规范的和现实的“联合”皆纳入配合关系。据此，笔者将国家机关间的关系简化为分工、配合和监督制约，所谓“配合”乃是分工各方共同促成任务的完成，“监督制约”则表现为分工各方相互限制。《决议》重在分工，唯一的交互关系在于具体应用解释主体间争议由全国人大常委会裁决，全国人大常委会居于其他解释主体之上，监督其他法律解释主体之权力行使，此外，再无配合关系或监督制约关系的构建。

实践中，法律具体应用解释主体间形成诸多配合关系，*笔者尚未发现法律解释主体间监督制约关系的范例。表现为两个或数个解释主体共同促成法律解释的制定或实施，如林维教授所言，“(最高人民法院和最高人民检察院)联合解释的根本原因就在于解释权力分散背景下司法权的相互配合”，[4]联合解释是法律主体间配合关系的典型。

法律解释主体间的关系主要是在法律解释实践中形成的，立法机关也有所构建。法律解释主体间的关系既体现在法律解释的制定过程中，同样体现在法律解释的实施中。法律解释制定过程中的配合关系大致有两种情形。

一是联合解释。联合解释作为配合关系的典型，早已引起学者的注意，“在实践中，在适用法律的过程中对如何具体应用法律的问题，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部共同进行解释”。[5]联合解释并非产生于《决议》公布之后，早在新中国成立初期，如《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于判处徒刑的反革命分子准许上诉的通知》(〔55〕法行字第17379号、〔55〕高检四字第1315号、〔55〕司普字第2789号)，由最高人民法院、最高人民检察院和司法部联合解释；《最高人民法院、最高人民检察院关于死缓减刑等有关问题的联合批复》(〔56〕法研字第11375号、〔56〕高检四字第1591号)，由最高人民法院和最高人民检察院联合解释。《决议》对于联合解释未置可否，这一配合关系继续运作，尽管对于检察机关拥有法律解释权的正当性争议不断，[注]否定说认为：“大多数国家只赋予最高审判机关以司法解释权,公诉机关无司法解释权;最高人民检察院作为监督机关,自己解释自己监督,使监督流于形式;两高同时行使刑法司法解释权,导致政出多门,不利于法律的协调统一。”罗堂庆：《论刑事司法解释权》，载《政治与法律》1993年第1期。肯定说认为：“检察工作的实际需要最高人民检察院对检察工作中遇到的法律问题进行解释,尤其是:对人民检察院直接立案侦查的案件如何掌握立案标准；在审查逮捕时如何确定批准或者决定逮捕的具体条件;在审查起诉时,如何依照刑事诉讼法的规定,审查犯罪嫌疑人是否构成犯罪、是否应当追究刑事责任,犯罪性质和罪名的认定是否正确；如何依照刑法规定对立案、侦查、审判和执行活动是否合法进行监督等。” 陈国庆：《最高人民检察院司法解释权应当保留》，载《中国律师》2000年第7期。但最高人民法院和最高人民检察院联合做出法律解释已属司空见惯，[注]“在我国，司法解释包括审判解释、检察解释和审判、检察联合解释三种。”孙国华主编：《法理学》，法律出版社1995年版，第364页。“两高”与国务院主管部门间的联合解释[注]实践中各解释主体有不同的联合，国务院与其他主体的联合尚不多见。也已成为我国法律体系的重要组成部分。最高人民法院与最高人民检察院分别在《最高人民法院关于司法解释工作的规定》(法发〔2007〕12号)[注]《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》(法发〔1997〕15号)未涉及联合解释。和《最高人民检察院司法解释工作规定》(高检发研字〔2006〕4号)中，认可最高人民法院与最高人民检察院的联合解释。[注]《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第7条规定：“最高人民法院与最高人民检察院共同制定司法解释的工作，应当按照法律规定和双方协商一致的意见办理。”《最高人民检察院司法解释工作规定》第21条第1款规定：“对于同时涉及检察工作和审判工作中具体应用法律的问题，最高人民检察院应当商请最高人民法院联合制定司法解释。”其中，《最高人民检察院司法解释工作规定》于2015年12月16日经最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议修订，相关内容未有明显调整。暂且不论最高人民法院和最高人民检察院是否有权做此规定，规定认可了“两高”联合解释的正当性。相对而言，“两高”与国务院主管部门的联合解释至今尚无规范依据。

二是法律解释过程的参与。此种情形是指某一主体在解释法律的过程中，其他法律解释主体参与，主要有两种形式。

(1)为解释主体提供参考意见。《最高人民法院关于三代以内的旁系血亲之间的婚姻关系如何处理问题的批复》指出，“经征求全国人大常委法制工作委员会和民政部等单位的意见后……”，最高人民法院在做出该项法律解释过程中，民政部为该解释提供参考意见，即民政部配合最高人民法院。《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》(国发〔2016〕65号)要求，“积极配合司法机关做好相关司法解释的制修订工作”，“积极配合”可理解为在司法机关解释法律过程中提供参考意见。

(2)根据请求做出法律解释。《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经〔1997〕18号函的复函》(〔1997〕国土函字第96号)，国家土地管理局应最高人民法院的要求对转移土地使用权相关问题做出解释，即国家土地管理局配合最高人民法院。2016年，《国务院关于研究处理食品安全法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告》指出：“针对监管实践中反映食品安全案件处罚起点高的问题，食品药品监管总局发布了食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知；同时致函高法院，积极推动修订食品安全相关司法解释，高法院正在抓紧研究完善。”表明最高人民法院配合食品药品监管总局做出司法解释，《最高人民法院关于司法解释工作的规定》对此予以肯定。[注]《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第10条第1款规定最高人民法院制定司法解释的立项来源，第5项规定，“有关国家机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定司法解释的建议”。

法律解释主体在法律解释的实施中形成某些关系，虽然不受《决议》的直接评价，对《决议》所确立的法律解释体制却有实质影响，应一并考察。在法律解释的实施中，法律解释主体间形成的关系同样以配合关系为主，表现为对彼此法律解释的认可。法律解释的认可是指法律解释主体遵守或执行其他法律解释主体所做法律解释，根据关系形成的方式，分为三种情形。

(1)由法律规定，如《行政诉讼法》第63条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”国务院制定的部分行政法规是对法律的解释，要求人民法院以国务院所做法律解释为审判依据，实则形成最高人民法院配合国务院的关系。

(2)法律解释主体自觉认可，如《国家药品监督管理局转发〈最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释〉的通知》(国药监械〔2001〕190号)规定:“现将《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2001〕10号)转发给你们，请你们认真组织学习，并遵照执行。”国家药品监督管理局以转发执行的方式认可“两高”所做法律解释，主动配合“两高”。

(3)法律解释主体要求其他法律解释主体遵守并执行其法律解释。如《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经〔1997〕18号函的复函》(〔1997〕国土函字第96号)规定：“在裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可裁定随地上物同时转移。”国家土地管理局作为法律解释主体，对转移土地使用权问题做出解释，并要求法院在审判过程中遵循，意在形成最高人民法院配合国家土地管理局的关系。

实践中，不乏法律解释主体间从法律解释的制定延续到法律解释的实施，持续配合。《国家旅游局关于做好〈最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定〉宣传培训工作的通知》(旅办发〔2010〕162号)规定，“旅游司法解释是最高人民法院适应旅游业发展和司法审判实践的需要，根据国家旅游局立项申请，在广泛征求意见的基础上作出的”，“各级旅游部门要高度重视旅游司法解释对保障旅游业健康发展的重要作用，加强领导和组织，统筹制订工作计划，广泛开展对旅游司法解释的宣传、贯彻和培训”。该通知表明，最高人民法院所做法律解释是根据国家旅游局的申请做出，在做出法律解释后，国家旅游局认可并实施，由此形成两个配合关系，在解释法律的过程中，最高人民法院配合国家旅游局；在法律解释的实施中，国家旅游局配合最高人民法院。

二、法律解释主体间配合关系的评估

诚如张志铭教授所言，“法律解释的实践在许多重要的方面并没有顺着上述决议划定的轨迹运行”。[1]法律解释主体间的配合关系并非《决议》之本意，却也难言违反《决议》，更难谓违宪违法。根据宪法以及《立法法》的规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”。尚未有行政法规或部门规章因法律解释主体间的配合而被改变或撤销的先例，考虑到全国人大常委会一贯怠于行使宪法监督权和法律解释权，国务院本身就是配合关系的参与者，也就不足为奇。其实，对于诸多配合关系，我们已经习以为常，但不乏“较真”的学者：刘松山教授反对行政法规作为法院审判的依据；[6]邓巍博士则认为“实践中两高与国务院部委联合制发具有规范性内容文件的做法，混淆了权力界限，于法无据，不利于国家法治建设”。[2]

(一)配合关系的优势

在我国，国家机关间尤为崇尚“协调一致”，正如彭真在1982年宪法修改草案的报告中所言：“我们的国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下,对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权,也都有明确的划分,使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。”[7](P15)“分工和协调原则”要求“中央国家机关之间各有分工，在职责范围内互不干扰，同时又互相协作，配合”。[8](P184)依此逻辑，作为中央国家机关的法律解释主体间确立“分工配合”关系是应有之意。从实际效果看，法律解释主体间因配合关系所生之优势明显：(1)节约权力运行成本，联合解释、法律解释过程的参与和法律解释的认可均可避免重复解释。(2)避免权力运行冲突，“多元的法律解释体制,会严重损害法律统一适用的基础,妨碍一个国家形成健全的司法功能”，[1]配合关系恰好避免了多元解释主体间的杯葛，联合解释和法律解释过程的参与将有权解释主体间的分歧消弭在法律解释制定之初，在法律解释实施过程中无须为此发生冲突，为了避免法院解释和检察解释之间的矛盾，周其华教授主张：“提出解释方案的最高司法机关应移送对应的最高司法机关对解释结论协商签批以后,再报全国人大常委会法工委批准和实施,如果经协商不能达成一致意见的,不能提交全国人大常委会法工委审查和批准,实践中确实需要而有关司法机关又不能协商一致的,可以直接报全国人大常委会,建议以立法或者立法解释的方法解决。”[9]法律解释的认可本身即是对分歧的否定，李洁教授认为，“有权进行刑法司法解释的机关应该是人民法院和人民检察院，其做出的司法解释是一般有效的，不仅本机关要遵照执行其他机关也必须遵照执行”，[10]将法律解释的认可视为当然之理。(3)提高权力运行的效率，配合关系使得各机关工作“更加协调，统一认识，加快办案速度”。[11](P364)

(二)对法律解释体制及结果的不利影响

法律解释主体间的配合关系虽与《决议》不存在明显冲突，却难掩其法理上的瑕疵。现代宪法之核心要义在于“限权”，对于公权力而言，“法无授权不可为”；与此同时，过于强调法律依据不利于公权力的积极行使。诚然，这样的争论容易陷入“公说公有理，婆说婆有理”的境地，法律解释主体间配合关系的评价，首先应回到法律解释以及法律解释体制本身。

就联合解释而言，当前的批评主要是针对“两高”与国务院部委在刑事诉讼领域的联合解释。苗生明教授认为，行政机关参与制发司法解释“蕴含着行政机关的行政权对法院审判权的侵越，必然大大降低刑法司法解释的权威地位”。[12](P237)林维教授认为，“公安部的参与或者介入并不是一件必需的事情，也超越了其权力界限”，“联合发布形式变相地成为行政机关寻求司法保护、强化行政权力的一种工具”。[4]邓巍博士则认为：“将既无刑事立法权又无司法权的公安机关作为刑事司法解释主体，将会不适当地扩大公安机关的权力，混淆行政权与立法权、司法权的权力界分，不利于罪刑法定原则和人权保护原则的落实。”[2]学者对于刑事领域法律解释的批评，一是因权力之间的侵犯，二是因有侵犯公民权利之嫌，笔者深以为然。实际上，上述问题并非刑事法律解释所独有，各类联合解释中均存在侵犯权力的可能。联合解释的过程，涉及不同主体间就共同管辖事项做权限分配，权限分配必然经由联合解释主体间权力的博弈，权力侵犯、越权等问题不可避免；联合解释的结果对各方都具有拘束力，涉及解释主体间的互相服从，混淆了权力界限。联合解释的各方如若各自独立，在联合解释的过程中平等博弈，充分表达意见，应当能够较好地防止其他权力的侵犯，对于联合解释的服从亦是服从解释主体自己。然而，按照童之伟教授所提出的“政法综合权重”，[注]童之伟教授提出的“政法综合权重”，“具体国家机关或领导岗位的政法综合权重=其所分享的执政党权威性资源+其现有的法定职权”。参见童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，载《法学评论》2017年第1期。我国法律解释主体间的不均衡是显而易见的，“两高”相对于国务院而言不具有充分的独立性。在此前提下，所谓的联合解释往往由法律解释主体中强势一方主导，借此倾注部门利益，何来法律解释的科学性？对于弱势的“两高”而言，又如何依据《决议》独立行使法律解释权？因此，在法律解释主体间实力失衡的情况下，联合解释不仅无助于法律解释质量的提升，反而对法律解释体制形成破坏。

就法律解释过程的参与而言，如上文所述的参与方式，如果仅仅是建议做出某方面的法律解释，无可厚非，如果在建议中有方向性甚至明确的指示则涉及侵犯其他法律解释主体的权力。在某些法律解释的参与中，有“积极配合”的表述，何为积极？如何配合？如果是采取手段将己方主张落实到对方的法律解释中，后者成为法律解释的“傀儡”，侵犯其权力，破坏了法律解释体制。对于做出法律解释的主体而言，不得不在法律解释中夹带强势主体的利益诉求，由此制定的法律解释也就没有科学性可言。

就法律解释的认可而言，一般情况下，“实践中各主体又往往相互尊重对方的解释结论，形成解释结论在现实意义上具有外部的有效性，这样一种机制并不是强制性的，仍然是一种相互尊重各自利益的结果”，[4]这样的相互尊重无可厚非，与德国宪法理论中的“机关忠诚”[注]机关忠诚，或宪法机关忠诚，简言之，指宪法机关彼此间所负的相互扶持、尊重与体谅的义务。参见许宗力：《权力分立与机关忠诚——以德国联邦宪法法院裁判为中心》，载《宪政时代》2002年第4期。异曲同工。问题在于，《决议》所构建的法律解释体制，法律解释主体间彼此独立，不存在支配关系，诸如国务院以行政法规形式做出法律解释，最高人民法院有绝对服从义务，意味着最高人民法院不得就国务院所做法律解释提出不同意见，限制最高人民法院的法律解释权；法律解释对于解释主体的拘束力自不待言，但要求其他法律解释主体“遵守并执行”，明显地侵犯了其他主体的解释权；对于其他法律解释主体所做解释，尊重是应该的，但尊重不等于执行，直接以其他法律解释主体所做法律解释作为执法的依据，是对自身法律解释权的放弃。法律解释的认可本身不关乎法律解释的科学与否，而是存在混淆权力关系、破坏法律解释体制的嫌疑。

(三)对宪法秩序的破坏

如前所述，法律解释主体均为中央国家机关，彼此间关系涉及宪法确立的秩序。我国宪法所确立的国家机构体系虽有诸多不确定之处有待解释，然而，有两点需明确：一是国家权力机关居于行政机关、审判机关与检察机关之上，后者有维护国家权力机关最高地位的义务；二是法院依照法律独立行使审判权不受行政机关干涉。检察机关依照法律规定独立行使检察权不受行政机关干涉，即法院与检察院相对于行政机关而言，具有独立的宪法地位。法律解释领域出现的配合关系，对于上述宪法秩序构成明显的挑战。

法律解释主体间联合解释法律或参与彼此的法律解释，并以其作为权力行使的依据，法律解释的认可中也存在执行其他主体所做法律解释的情况。由此，在法律之外形成实际运行的规范体系，存在架空立法机关的嫌疑。我们对于孟德斯鸠的告诫并不陌生，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了”，“如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量”，“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了”。[13](P154)孟德斯鸠警惕权力联合对于公民自由的侵害，实际上，行政机关与审判机关的联合对于立法机关的侵害同样显著，从法律解释主体间的配合关系来看，这样的担忧绝非杞人忧天。

对于宪法所确立的法院、检察院独立行使职权的原则而言，法律解释主体间的配合关系危害更为显著。从法律解释的制定来看，强势的法律解释主体——主要是国务院及主管部门——以联合解释和法律解释的参与为名，将自身意志转化为弱势解释主体权力行使的依据。我们通常所批判的“干预”仅针对个案中的不当干预，却极少关注此类“源头”的干预。强势的法律解释主体在法律解释的制定中主动构建配合关系，回避了违宪违法的评价，悄无声息地完成了干预的事实，且明显地节约了权力干预的成本。从法律解释的实施来看，主动尊重并执行其他主体所做法律解释，对于审判权与检察权的独立行使而言，并无明显的负面影响；要求其他主体尊重并执行其所做法律解释则有侵犯权力独立行使的嫌疑，虽然不是强制性的，但基于法律解释主体间地位的不平衡，这样的要求或建议所具有的强制性不容小觑，至于法院以国务院依据法律所做的行政法规为审判的依据，虽由立法机关创设，亦有破坏宪法秩序的嫌疑，如刘松山教授所批评的，行政法规作为法院审判的依据意味着“国家的审判权服从最高行政权”“最高行政权有权左右审判权的行使”“对人民代表大会制度下国家权力体系平衡的冲击”“最高人民法院在行政诉讼中无权对最高行政机关实施法律监督”，“不符合《宪法》第126条关于人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关和个人干涉的规定”。[注]参见刘松山：《人民法院的审判依据》，载《政法论坛》2006年第4期。需要说明的是，刘松山教授所针对的是所有的行政法规，本文所关注的仅仅是依据法律所做行政法规。

如此看来，在配合关系的作用下，于法律解释本身而言，有利有弊，应视具体情况而定；对于法律解释体制则构成明显的威胁，根据法律解释主体间实际的情形，破坏性不一；对于宪法秩序的威胁亦属明显，某些配合关系的存在便是对宪法秩序的破坏，显然不符合依宪执政、依宪治国的精神。综合而言，配合关系存在的隐患远甚于其优势。

三、法律解释主体间配合关系的形成

在履行国家任务中，国家机关间基于分工关系需形成配合关系，法律解释领域的配合关系根源于法律解释主体间的分工，然而，配合并非分工的必然延伸，配合关系的形成需满足一定的主客观条件。在我国，与其说分析配合关系的形成，不如说是分析配合关系为何如此丰富。

(一)全国人大常委会怠于行使职权

在我国，全国人大常委会是法律解释领域绝对的核心，既是法律解释的最终权威，具有抽象解释法律的权力，又是法律解释纠纷的裁决者以及监督者，然而，全国人大常委会对于上述职权的履行，并不积极。

首先，抽象的法律解释权。《决议》将抽象法律解释权委于全国人大常委会，实际上，直到1996年5月15日第八届全国人大常委会第19次会议通过《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》，才算正式行使法律解释权。全国人大常委会怠于行使法律解释权的原因是多方面的，“全国人大常委会每两个月举行一次会议,对于经常性的法律解释工作根本不可能承担”。[14]张志铭教授补充认为，“在解释对象重合(皆为基本法律、法律)的情况下,立法解释除去立法的内容之外,实际上并没有什么不同于实施机关对法律解释的内容”。[1]与此同时，学理上关于取消立法解释的讨论从未停止。陈金钊教授认为“立法机关创立法律后,不能经常地对法律文本进行解释,否则便会因破坏法律的稳定性而使法律失去生命”；[15](P44)魏胜强教授认为“立法机关的职责是向社会输出规则, 对法律意义的说明只能由其他权力主体来完成”。[16]基于客观条件限制抑或主观意愿的不足，全国人大常委会怠于行使立法解释权是既定事实，然而，法律条文的抽象甚至缺漏是客观存在的，使得部分有待解释的法律条文成为“无主之地”，留下权力的空白地带。

其次，全国人大常委会的解释争议处理权。根据《决议》，“最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定”，然而，并无公开资料证明全国人大常委会行使过这一权力。这一权力带有被动性，绝大多数的分歧并没有提交全国人大常委会进行解释，在检察系统和审判系统之间，一方面仍然是各行其是，另一方面又通过一种非正式权力安排的默契加以解决，以避免检法之间发生公开的冲突。[17]《立法法》规定最高人民法院和最高人民检察院所做司法解释应当向全国人大常委会备案，全国人大常委会仍有机会监督“两高”司法解释，尚无主动监督的先例。

最后，全国人大常委会的监督权。宪法赋予全国人大常委会宪法监督权，并规定全国人大常委会“有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规”，如同前述两项权力，并无公开资料显示全国人大常务委员会行使该项职权。

全国人大常委会怠于行使职权，一方面为其他法律解释主体扩张法律解释权提供条件，间接促成法律解释主体间配合关系的丰富；另一方面因调控不及时，导致法律解释主体间的配合关系未能得到有效规范。

(二)法律解释主体权力的扩张

由于全国人大常委会怠于行使抽象法律解释权，导致法律执行机关缺乏职权行使的准据。法律实施的过程离不开解释法律[注]陈金钊教授从解释主体、思维方式、解释“资格”三个角度区分解释法律与法律解释，解释法律的主体是无限的，任何国家机关执法、司法的过程都需要解释法律。参见陈金钊:《法律解释的哲理》，山东人民出版社1999年版，第41页。，国务院、最高人民法院以及最高人民检察院负有领导或监督下级国家机关工作的职责，为了有效地实现领导和监督，最为便捷的方式便是为下级国家机关提供统一的法律解释。面对全国人大常委会留下的法律解释“空地”，加之法律条文本身的解释与具体应用解释之间界线模糊，为攫取抽象法律解释权提供了可能，全国人大常委会对于其他法律解释主体的扩权置若罔闻，使得其他法律解释主体的抽象法律解释获得了默示的认可，刺激了权力拓展的“野心”。从权力扩张的动机以及巩固各自领域内最高地位来说，国务院及主管部门、最高人民法院和最高人民检察院具备了加强法律解释的动机。

最高人民法院权力扩张的轨迹是明显的，田芳教授将之概括为“抢滩全国人大常委会的立法解释权；收编最高人民检察院的司法解释权；窥探宪法解释权”。[14]本文主要关注的是最高人民法院对立法解释权的“抢滩”，根据《决议》，最高人民法院的司法解释应限于审判工作中具体应用法律、法令的问题，实际上，在苏力教授看来，“司法解释已超越了司法权本身，具备了立法活动的实质内容和立法活动的外观结构，而演变为一种实实在在的立法行为或准立法行为。”[18]

严格而论，国务院及主管部门并未“抢滩”立法解释权。依据宪法和《立法法》，国务院有权依据宪法和法律制定行政法规，国务院主管部门有权依据法律制定部门规章，反倒是《决议》关于国务院及主管部门法律解释权限范围的规定，似有不符合宪法之嫌，国务院及主管部门有关法律的解释不是对最高人民法院和最高人民检察院的“拾漏”，而是具有抽象解释法律条文本身的宪法和法律依据。当然，正是由于全国人大常委会怠于行使职权，国务院及主管部门获得更多解释的空间，由此增加法律解释权行使的频次。根据《决议》规定，国务院及主管部门与“两高”之间的分工相对是明确的，即审判、检察工作中具体应用法律的解释只能由“两高”做出，邓巍博士认为，“从解释权的对象范围上看，两高的司法解释与国务院及其部委的行政解释没有交叉重叠的共同部分”。[2]国务院及主管部门法律解释权的扩张，唯有通过与“两高”形成配合关系方能进入“两高”法律解释的权限范围内。

“两高”与国务院及主管部门在取得抽象法律解释权之后，增加了解释的对象，为配合关系的丰富提供可能；国务院及主管单位向司法领域的扩权则需要通过构建配合关系。

(三)构建配合关系的主观动机

国务院及主管部门、最高人民法院以及最高人民检察院对于配合关系的形成，有不同的动机。国务院及主管部门积极构建配合关系，主要是为横向权力的扩张，而最高人民法院与最高人民检察院主要是为自我保全。

在我国，法律解释主体间的不均衡是显而易见的，若以“政法综合力量”来衡量，“两高”与国务院并非处在同一水平，类比拳击比赛中的“重量级别”，“两高”与国务院之间绝非差一两个级别。国家机关负责人的党内职务决定了机关所处的政治地位，从国家任务的安排来看，中共中央与国务院共同发布文件，并共同领导其他国家机关，国务院的地位明显高于“两高”，如1993年，《中共中央、国务院关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》要求，“各级党委和政府要切实加强对近期反腐败斗争几项工作的领导……”，无怪乎王禄生教授认为法院居于政府的“从属地位”。[19]国务院部门与“两高”，名义上“两高”与国务院是“并列平行和独立平等”，[20]“两高”的宪法地位应高于公安机关，实际上，从“很多地方，政法委书记是由公安局长兼任的，由公安局长以政法委书记的身份统管政法工作，法院的独立和能力空间非常有限”。[21]历史地看，新中国成立初期一度是以公安为中心，后转向“分工负责、互相配合、互相制约”，但在1958年之后再次翻转，“减弱分工，合并职能；强调侦查职能，再次突出公安中心；仅在无法消减的环节上保批捕、审判两个职能，但这两职能的实际权力被压缩到至简”，[22]公安机关再次盖过“检法”。同级政府的公安机关的政法综合权重高于“两高”。对于国务院及主管部门而言，优势地位为其进一步扩张权力提供了条件，通过配合关系对最高人民法院、最高人民检察院施加影响是扩张权力最为便捷的方式。

对于“两高”来说，相互间配合的基础是共同的权力作用领域，以配合的方式解释法律，能够最大限度地保全自身的权力，一味各行其是，将招致全国人大常委会的介入，并不是理想的选择。与国务院及主管部门的配合，多少有些无奈，亦是保全自身的最佳选择，过于强调独立易与国务院及主管部门形成对立，于“两高”而言明显不利。通过配合关系，“两高”能够最大限度地保全其在各自领域中的最高地位。

正是在全国人大常委会立法解释权运行不畅的前提下，其他法律解释主体得以分享立法解释权；监督权的怠于行使，为各类配合关系的发展提供可能。于“两高”而言，法律解释中的配合关系能够有效避免权力冲突，最大限度地分享权力扩张的成果；于国务院及主管部门而言，通过各类配合关系，确保权力扩张的隐秘性且节约权力扩张的成本，而通过配合关系获得对“两高”实际的支配权，巩固地位的同时，有机会实现新的权力扩张。

四、法律解释主体配合关系弊端的消除

我国法律解释主体间配合关系的弊端，一是部分配合关系的存在本身就是对宪法秩序的破坏，二是因配合关系各方实力的不均衡对法律解释的科学性以及法律解释体制的冲击。为了维护宪法秩序，确保法律解释的科学性以及法律解释体制的稳定，配合关系的弊端不得不除。庆幸的是，配合关系的弊端尚未完全显现。因此，根据问题的轻重缓急，可确立两套解决方案

(一)配合关系的规制

短期来看，即使某些配合关系有破坏宪法秩序的嫌疑，却有存在的必要，不宜就此否定所有配合关系。何况，法律解释主体间的某些配合关系对于法律解释科学性的提升效果显著，需要克服的只是其关系中的不良因子。短期内，对于所有配合关系，应予以相同的规制；长期来看，规制的对象主要是那些必不可少的配合关系。

当前，配合关系的弊端，主要是由法律解释主体之间的不平衡所导致，在确立规制思路时应明确，法律解释主体间的不平衡根源于国家权力结构的不平衡，短期内难以消除，可确立三种思路。

思路一是激活全国人大常委会的监督权，由全国人大常委会监督法律解释主体间的配合关系，诸如全国人大常委会派员参加并监督联合解释的过程，或者要求联合解释的法律解释主体提交解释过程的报告。参与法律解释或者法律解释的认可并无可供现场监督的时空条件，可考虑要求做出法律解释的主体提交配合关系报告，由全国人大常委会做书面审查，确定是否存在基于优势地位的支配行为发生。国家权力机关在国家机构体系中具有最高权威，监督同级“一府两院”，此一思路不具有制度上的障碍，然而实际效果并不乐观，全国人大常委会的监督并没有那么容易被激活。

思路二是规范配合关系的过程。这一思路仅针对法律解释过程中的配合关系。目前，大部分配合关系是在实践中形成的，不具有规范依据，即使如最高人民法院和最高人民检察院有司法解释制定规范，其中关于联合解释的规定并无具体内容，由此导致配合的过程存在随意性，为强势的法律解释主体支配弱势主体提供可能。应制定规范配合关系的具体细则，尤其针对联合解释，为法律解释主体间平等交换意见提供可能。对于参与法律解释的情形，要求提出解释请求或配合的过程公开化，公开解释请求，公开配合的方式以及在参与解释过程中所提意见。

思路三是以监督制约配合。最高人民法院、最高人民检察院与国务院具有相同的宪法地位，不应形成支配关系，诸如要求另一法律解释主体遵守并执行的情形应予以禁止。最为棘手的是行政法规作为审判依据，亦是支配关系的体现，为此，应赋予最高人民法院审查行政法规的权力，以此对配合关系形成制约。此一方案涉及国家权力结构的调整，殊为不易，更为关键的是，国务院所制定的行政法规未必都是法律解释的结果，如何避免“僭越”宪法监督权亦是难题，不易采行。

(二)配合关系所生弊端的根除

从长远来看，一切破坏宪法秩序的现象都应消除，除非宪法的修改，即使修宪，人民代表大会制度作为我国的政体亦不修改。换言之，那些威胁国家权力机关地位的配合关系应一律予以解除。此外，法院独立行使审判权、检察机关独立行使检察权是宪法确立的原则，那些威胁法院、检察院独立行使职权的配合关系亦应解除。最后，规制方案所无法解决的法律解释主体间的不平衡问题亦应破解，否则，规制方案亦有流于形式的风险。

哪些配合关系对于宪法秩序的威胁最为显著？相比于法律的具体应用解释，抽象法律解释领域的配合关系对于宪法秩序的威胁更为明显。事实上，“两高”的抽象法律解释并非想象中那么必要，《决议》未将其赋予“两高”亦有其道理。最高人民法院之所以积极行使抽象法律解释权，有执行法律的需要，亦有部门利益的考量，却也让国务院及主管部门获得更多施压的机会。抽象的法律解释制定与实施，在法律之外形成封闭的规范制定与实施体系，有损于国家权力机关的地位。按照一般学理上的理解，法律解释是与法院裁判过程中的法律适用密切相关的一项活动。“法律条文往往都是原则性和抽象性的规定，在审判中需要与具体案件进行对号入座的解释。因此，解释法律是法律适用的重要组成部分。”[23](P268)魏治勋教授认为，“仅从事实存在的视角看，中国的法官的确是拥有法律解释权的。”[24]从抽象法律解释的角度看，最高人民法院并不比其他法律解释主体高明，只是所代表的利益有所不同。换言之，最高人民法院应当适时地放弃抽象解释法律权力，将法律解释的重心置于个案中法律适用的解释以及监督下级法院的法律解释，如此可免除大部分威胁宪法秩序的嫌疑。

法律解释领域的配合关系的弊端主要由国家机关间权力不平衡导致，国家机关间权力不平衡的消除最终应回到宪法。目前看来，宪法侧重于国家机构组织原则的确立，而未明确国家机构活动的原则。[25]宪法规定我国国家机构实行民主集中制的原则，配合关系确实存在“集中”的影子或为“集中”提供条件，但不符合宪法精神，归根结底，民主集中制原则不适用处理“一府两院”的关系。“一府两院”之间应遵循分工合作原则，分工是前提，意味着权力不能越界，合作是一种理念，强调国家机关间平等、尊重，限于主题，在此不做详述。以分工合作原则调整“一府两院”的关系，最终实现“一府两院”的平衡，若能实现，配合关系弊端基本消除。

法律解释是法治国家建设不可或缺的规范依据，可以说，法律解释的质量直接关系法律实施的结果，而优质的法律解释离不开完善的法律解释体制。《决议》搭建了法律解释体制的基本框架，具体内容经由法律法规以及法律解释实践逐步完善。认识并及时调整、解决法律解释实践中存在的问题，是法律解释体制完善的应有之意。本文将事实存在的法律解释主体间互相配合关系加以归纳，从国家权力结构的角度审视这一类现象，化解破坏宪法秩序的因素。