行政吸纳、利益分化和价值冲突——中国特色社会主义协商民主发展的动力之维

崔恒良，潘 军

(1.云南师范大学 党委组织部，云南 昆明 650500；2.湖州师范学院 社会发展与管理学院，浙江 湖州 313000)

“坚持人民当家作主是社会主义民主政治的出发点和落脚点”，[1]但人民如何当家作主则是社会主义民主政治理论必须解决的重大问题。近年来，协商民主理论之所以成为中国学者十分关注的一个话题，是因为在中国的政治土壤中生长出的具备本土特色的协商民主范式是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

中国发展协商民主固然有诸多阻滞，但其健全发展的潜在巨大优势则是不可否认的，主要有以下三点：一是随着服务型政府和责任政府建设的稳步推进，行政民主之发展迫切需要通过协商提升行政决策的合法性和行政执行的高效性；二是社会主义核心价值观要求处理公共事务遵循集体主义原则，而利益日趋分化带来的社会割裂愈加显现，相较其他协商路径，其“纽带”和“润滑”作用更为重要；三是随着中国社会文化现代性的凸显，不同主体、不同群体观念的差异性加大，由此带来公共领域的价值冲突也亟须需协商方式加以疏导。

一、行政吸纳的对话平台

很多学者认为“协商民主是选举民主的必要补充”，也有学者指出“协商民主是相较选举民主一种更为高级的民主形态”。“近年来协商民主是一种备受关注的民主形式，这种民主形式主要是针对政治决策的，当然也可以用于分析政府过程或治理过程。”[2]但无论就政府过程抑或治理过程，决策都是其重心，尽管这种决策往往在程序上与执行、监督等政府行为相互嵌入，或从广义而言就是执行的一部分，毕竟执行是政府活动尤其是地方政府活动中最常见的部分，而政府活动的执行部分就是“行政”。因此，探讨“行政之协商民主”问题是深化协商民主认识的有效路径。

哈贝马斯认为：“政治与公民的政治公共领域的自由协商有关，协商民主理论将涉及正义问题的协商规则和辩论形式作为民主政治的核心。经过交往，公民非正式的意见形成转化为制度化的选举抉择和决策，交往权力就转换成了行政权力。因此，公共权威也就获得了坚实的合法性基础。”[3](P12～13)如果认同哈贝马斯的观点，那么协商民主的主要宗旨就是确保权威和政策的合法性，而按照传统观点“政治是政策的制定过程，行政则是政策的执行过程”，这种宗旨显然应该归属政治领域。

“根据协商的观点，民主不仅是一种政治形式，它更多的是通过提供有利于参与、交往和表达的条件来促进平等公民自由讨论的一种社会和制度条件框架，以及通过建立确保政治权力以定期的竞争性选举、公开性和司法监督等形式来实现的回应性和责任性框架，将行使公共权力的授权与这种讨论联系起来。”[3](P13)这表明，“协商”与“责任”密切相关；“协商”贯穿于权力行使的各个阶段(授权阶段、行使阶段以及必要的追究阶段)，当然主要是在授权阶段，所以协商民主尽管在本意上已涉及行政领域即权力的行使阶段，主要表现为在行政公开的条件下，公民参与由政府主导的行政过程，通过这种参与更好地实现政府对民众诉求和利益的回应，但是其核心仍然是在授权阶段，因为授权之“权”总是有限度的，公民参与政治协商的过程实质也是对政府政策制定权的裁剪，然后在“共识”公意下进行有限度的自由裁量。

当然，在协商过程中，政府权力也大量渗入政策共识的达成之中，即使在很多相对公平的政府与多方公民及其社团的协商过程中，政府由于其天然优势，往往会左右多方公民的偏好，从而使政策的制定按照其设计进行，这可视为来自对于整个社会最大公共团体的授权。授权，正好切中通常所讲“政治”的核心和命脉，通过协商所进行的正当授权恰好就是民主政治的精髓所在。

有学者认为我国在社会治理中有很大的“行政吸纳政治”成分，即政府将社会中精英、企业、第三部门和普通民众的声音和诉求吸收进行政决策结构，从而赋予统治权力以合法性。[4]这里的“行政吸纳政治” ，其实就是在本来以“管制”为主色调的行政领域引入政治的民主因素，当这些因素逐步扩大， 成为行政系统一个稳定的重要组成部分时，就促使“管制行政”转换成“民主行政”。“民主行政”的核心正是“行政领域中的协商民主”或简言之“行政协商”。行政领域的“协商民主”与政治层面的协商民主尤其是“政治协商”有很大的区别，因为其“重心”要明显下沉。

中国作为一个后发“政府主导型”国家和典型的“行政国家”，行政权力对于社会的渗透较深，所以发展中国的民主政治必须特别关照中国的行政领域，而要达到此目标，“协商”是不可或缺的政治要素。协商民主是有效规制行政权力以避免其滥用的基础方式，或曰“治理行政权力”的根本性方式。基于相同的认识维度，有学者提出：“中国协商民主发展的突破口应是改革和完善地方政府特别是城市政府的市政管理与市政决策机制。”[5]在国家结构形式和行政架构体系中，中央行政权力辐射的范围和力度是很多西方社会所不可比拟的。健全中国特色社会主义协商民主制度离不开行政领域这块广阔的空间。协商民主理论可以结合我国的行政生态土壤生成独具特色的“协商行政制度 ”，从而填补由于滥用自由裁量权所愈发引起人们普遍重视的民主行政制度供给的不足。

进一步而言，尽管行政领域与政治领域密不可分，但行政领域具有一定的独立性，并且行政领域对社会发展、经济建设等直接影响十分明显，所以中国特色社会主义协商民主在行政领域推进的优先性和重要性不言而喻。协商民主“主张最大涵盖面的包容，即所有受到决策影响的公民都应当包括到协商的过程”，[6]协商民主的这种包容性契合了很多行政决策要充分照顾各个层面相对人这个特征，并且由于行政领域的决策相较政治领域的决策与普通民众利益的相关性更为密切，所以协商民主应用于行政领域更为紧迫、效果也更加明显。

近年来，我国在持续进行行政管理体制改革，改革的主要目标就是建立责任型政府和服务型政府。责任型政府，其核心就是政府对公民的责任、对社会的责任；要实现这种责任，需要在行政决策时充分吸纳各个社会阶层、各个社会团体和主要行政相对人的意见建议，扩大民主协商的广泛多层，提升民主决策的合理高效。服务型政府，其核心就是根据社会和公民的需要恰如其分地提供周到的公共服务，要完成整个公共服务流程，就要在征集公共服务内容、收集公共服务意见、传送公共服务和改进公共服务等环节与公共服务对象即广大民众或利益相关者进行沟通和协商。没有良好的沟通和协商环节，责任型政府和服务型政府的基本格局难以形成。

二、利益分化的共识基础

学界研究协商民主有不同的视角，这些视角包括作为“政府体制理论的协商民主、作为公民参与理论的协商民主、作为政治合法性理论的协商民主和作为治理理论的协商民主”。[7]但笔者认为，协商民主既然宣称是一种民主理论，那么这些视角中，最重要的当属作为公民参与理论的协商民主，其他视角的协商民主都可以视为对协商民主理论其他重要向度或功能的解读。因为公民理性有序参与式自治是协商民主理论的重要内核。基于此，协商民主和社会主义有着本质和天然的联系。社会主义民主政治的本质是人民当家作主，人民当家作主无疑是指公民广泛的、深刻的、决定性的政治参与，协商民主理论的实质是在社会分化和利益多元化时代为民众政治参与诉求向一个高级阶段发展所做的理论设计和实践指导，其并不意味着只是对选举民主的补充，而是一种更高形式和阶段的民主理论。进一步而言，协商民主是中国特色社会主义民主政治的本质要求，而中国特色社会主义政治发展道路对于协商民主来讲则是根本性政治基石，甚至社会主义民主政治的真正实现也在很大程度上依赖着中国特色社会主义协商民主的制度健全和完善。

我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，许多地方尤其是边疆多民族地区经济社会发展比较滞后，人民当家作主的实现还受经济、社会和文化等诸多条件的制约，协商民主的实现亦然，但须客观审视：协商民主的发展并不必然与一个国家或地区经济社会发展呈线性关系，虽然整体上我国的经济社会发展水平还有限，但是在社会主义核心价值观的指导和规约下，协商民主在我国完全有充足甚至超越西方一些国家政治发展基础和政治资源的实力。当然，也必须注意，政府包办公共事务的情况总体上还较为严重，这就使“强政府、弱社会”的不均衡格局短时期不会改变，所以中国特色社会主义协商民主对于很多领域有偏离社会主义经济社会发展轨道的政府行为能够起到一定程度的矫正作用。

社会主义强调社会和国家的整体利益观，然而在社会主义市场经济条件下社会利益日趋分化，对于社会主义所宣称的集体利益、公共利益形成诸多挑战，因为公众往往看不清公共利益或者故意漠视公共利益，寄希望于不违背法律和制度的情况下尽可能地去追逐个人利益或小团体利益。这样做不违背法治原则，也使我国以维护公共利益和人民权利为宗旨的民主政治的发展有一个“自治”平台。但是，我国有关民主政治的法治还不完善，其不足以充分关照我国政治发展的现实；民主政治中的很多内容并不是完全可以用法律和制度来加以规范，它涉及观念、习惯、能力、品行等个人因素和结构、话语权、平台、公共资源等社会因素。因此，要迎接社会利益分化对于我国公共利益(或曰集体利益)的挑战，在法律之外，还必须依靠协商的途径。“协商不足”是我国民主政治发展的一大短板，并且，我国选举民主的发展仍然存在很多障碍，协商民主在一定程度上在维护自治性公共利益作用方面较之选举民主有更多优势，并且在某些方面和很多细节上会更有成效。

改革开放以来，我国的经济和社会结构发生了翻天覆地的变化，影响着我国民主实践的发展。改革开放以前，我国是“总体性社会”，整个社会在政府的强力规约下很大程度上是“铁板一块”，社会利益分化程度很低，“干部民主”作为人民民主的一种特定表现，是占主导地位的民主形式。但是改革开放以后，我国的民主政治实践由于受社会经济结构剧变的影响发生着深刻而重要的转变。有学者指出：“随着改革开放的深入，中国社会结构发生了多元分化，使非竞争性的民主政治的社会基础和体制资源开始削弱，而支撑竞争性民主或协商性民主的社会基础与体制资源日益积累。”[5]协商民主的发展与社会结构的多元分化有着密切的关系，社会多元化是协商民主的社会基础。协商民主有很多直接民主和间接民主的交集成分，而代议制形式很大程度上又不能满足我国社会多元化发展的需要，协商民主既是中国特色社会主义民主政治发展的必然需求，也是一种更高阶段的政治发展拓展途径。

社会分化的本质是利益分化，利益的分化反映到政治上必然表现为政治博弈。中国共产党领导下的多党合作制并非西方轮流坐庄式政党政治，但是广义上的政党竞争政治又无法完全规避。因此，协商民主可以而且应当成为我国民主政治发展的重点所在，这与社会主义核心价值体系也是一致的。正如有学者指出：“不论在理论上还是在实践上，协商民主都为实现一元领导与多元参与在民主法治框架下的有机统一提供了可能。”[5]林尚立也指出：“中国民主政治之所以可以朝协商政治方向发展，除了与中国政治发展的内在规定性有关，还与中国政治文化和政治形态有关。”[8]这里的“政治文化”虽然包括中国传统文化中一些有利于“协商民主”的积极因子，但主要是指中国特色社会主义主导型政治文化。中国特色社会主义主导型政治文化要求人民广泛参与公共事务，将“票决”和“协商”有机结合，将党内民主和社会民主有效统一，尤其在决策过程中，通过公民、社会组织等多元主体的互动参与，使人民当家作主落到实处，自主管理国家和社会事务以维护和实现最广大人民群众的根本利益，同时保护和尊重最少数群体的最大合法权利。可以看出，协商民主是中国特色社会主义主导型政治文化的题中应有之意。没有协商，民众对于中国特色社会主义政治参与和政治权益便无从谈起。

三、价值冲突的调解渠道

改革开放以来，我国的社会自由、家庭自由和个人自由得到较快发展，加之各种“资源”在各群体和个人之间分布的不平衡，个人素质与禀赋能力表现出很大的差异性。因历史、地域、制度和文化等条件制约，个人之间、群体之间、阶层之间、民族之间等知识水平、综合素质和精神状态可能表现出较大差距，难免导致普遍、深刻甚至持久的文化、习俗、心理等方方面面的价值冲突，这些冲突表现在公共领域，对政治协商和社会协商尤其是其中的协商能力、偏好的转换等关键要素产生重要影响。

“在很大程度上，协商民主的兴起是为了回应西方社会面临的诸多问题，特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的价值冲突，以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策等方面的问题，是对民主本质进行深刻反思的结果。”[7]一直以来，中国社会并不像一些西方国家尤其是美国那样是典型的多元文化社会，但是中国社会文化的异质性特征也较为明显，在公共领域这种多元性已引起了广泛关注。在这样的社会背景下，若需大量知识和开放思维方式才能够解决的公共问题必然诉诸公共领域和公共平台引发公众议论，社会和网络上对于公共问题这种“众神狂欢”式的解读和话语，表明人们对于公共问题的价值冲突认识更加普遍和更加深刻，要有效地解决这个问题必须有赖于理性有序的协商途径。譬如某地方政府希望能够在当地建一座化工厂，如果召开民意恳谈会，一些居民肯定会反对，因为这很可能污染当地生态环境，侵犯了他们的权益。而还在为找工作发愁的居民当然会支持，因为这样会解决他们的生计问题。用道德标准进行评判，这两派观点并无高下之分。要解决这种价值层面的冲突，协商的优势就会明显：如果不协商，政府就会为了GDP引进该项目，但是这样会侵犯居民的环境权；而经过协商，政府就能清晰掌握到很多居民反对这种有污染的工厂进驻，所以在做出行政决策时一定会十分慎重，即使决定引进这种企业，也要特别重视选址、技术改造或者污染防护等方面的问题。

“协商民主提倡公民积极参与并发展公民的理性能力，但在民主协商过程中，并不是所有参与者都能理性地参与。”[9]协商民主固然有这种缺陷，但是笔者以为正是因为这种缺陷，才需要改进协商技术和程序从而积极发展和推动协商民主。有时候缺陷并不是事物发展的障碍，反而会是其成长的动力，价值冲突之于协商民主的关系正是如此。

价值冲突是指在道德行为选择中因价值观和价值量的不同而发生矛盾和对立的状态。价值冲突包括同一社会不同价值之间的对立冲突和同一价值不同价值量或不同价值侧面之间的冲突两种形式。在协商民主过程中，价值冲突一般表现为不同善或不同义务主体之间的冲突，其中的一部分义务之间有高低之别，而另外一部分义务之间则只是对象不同，并无高下之分。 价值冲突源于不同道德主体在社会化过程中个人发展的差异性，人与人之间的差别尤其是文化素养和知识水平方面的差别必然导致在面临同一道德困境时不同的认知选择方式。在公共事物的协商过程中，各协商主体之间难免发生价值冲突。针对同一公共问题，在讨论如何解决时，不同协商主体会提出不同的解决方案，这也体现出不同协商主体不同的偏好。协商的过程就是基于越辩越明的偏好转换而促使一部分协商主体改变原有观念进而达成共识的过程。

在协商过程中，观念和偏好在更多的信息、对于别人立场的理解和对于自己要求的克制中发生改变，从而也就自然地缓和了人与人之间的价值冲突，而冲突的解决也就是公共协商的标志“说服”的完成。协商民主的过程是沟通和辩论的过程：就沟通而言，各协商主体之间必然会尽力而为，表现出高度的主观能动性，其本身就是为化解各方之间矛盾所付出的行动；就辩论而言，各个协商主体之间会有充分展示矛盾的机会，但是商谈或恳谈的话题是以参与协商过程中每一个个体都能接受的方式加以界定的，所以协商辩论之展示矛盾正是为了消除矛盾。协商的目标是产生符合理性的、明智的综合性意见，这些意见会体现出一种新的折中式价值观，这是对价值冲突原来各方所秉持价值的调和。此外，协商民主通过民众的政治参与和协商培养出公共生活的美德。进一步而言，这些公共生活的美德集中表现为社会主义核心价值体系的内核：社会主义核心价值观。这些美德的生成和成长过程本身就是化解各方价值冲突的过程，更为重要的是，它们成为支撑协商民主发展的重要尺度，其通过协商民主的实践不断深化将会推进协商民主的发展进入良性循环的轨道。

总之，在研究中国特色社会主义协商民主的重要优势和展望其在我国发展健全的同时，也必须看到，中国特色社会主义协商民主的发展还有很多障碍，最明显的莫过于中国传统政治文化中“家长制”因素和战争年代与计划经济时代“执政党包办、政府包办”等体制的惯性作用。这些障碍一定程度会影响协商民主制度的发展进程。第一，我国行政领域协商民主发展的空间固然很大，但是行政领域固有的“集权制”传统对行政协商的发展产生很大的阻力，所以如何处理好二者的关系是廓清行政协商民主发展道路的前提；第二，新时期民间“现实主义价值观”一定程度上的流行，使社会主义核心价值观在现实中的推行对于协商民主具有很大的依赖性，但是社会主义初级阶段执政党的政治权威和政府的强势使很多协商论坛都打上了“党政主导”的烙印，所以在这方面党政部门应把握有限度的主导；第三，价值冲突固然需要协商民主的排解作用，但它又何尝不在程序不规范、参与者素质参差不齐、沟通机制不健全等情况下侵蚀甚至瓦解着协商民主的大厦？因此，健全发展协商民主，还必须认识和克服它们的局限性，进而想方设法发挥它们的最大效应，从而促进我国协商民主的健康发展。