资产收益扶贫制度与农村土地产权制度关系辨析

2018-02-20韩海燕姚金伟

学习与探索 2018年6期

韩海燕，姚金伟

(1.陕西省社会科学院，西安710065；2.国际关系学院国际经济系，北京 100091；3.清华大学公共管理学院，北京100084)

引言

习近平总书记在党的十九大报告中指出，增进民生福祉是发展的根本目的，要在弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。改革开放以来，经济的快速增长为扶贫工作的顺利开展提供了坚实的基础。我国农村的贫困人口从1978年的7.7亿已减少到2015年的5575万，贫困发生率从97.5%下降到5%[1]。经济增长的“涓滴效应”——即经济增长能够使包括穷人在内的所有人受益，进而达到绝对地减少贫困甚至消除贫困的目的。这也是中国自改革开放以来坚持的“以开放促发展”“以开放促扶贫”的工作思路，也在很大程度上解决了我国的贫困问题。

但是经济增长的减贫效应具有不确定性，经济增长如果不能使所有人尤其是贫困者平等受益，反而会导致贫困的恶化。经济增长的“涓滴效应”也受制于经济环境、文化习俗、制度安排等多样因素的不利影响。我国的扶贫模式经历了救济式扶贫、开发式扶贫和项目制式扶贫的过程，每种模式在一定的时代背景下皆在一定程度上解决了贫困问题，但同时也存在着诸多的弊端。以项目制扶贫为例，中国早已形成了一整套完整的项目制扶贫体系，然而这种扶贫模式也存在着很多的问题，项目制扶贫在具体的实施过程中，由于被地方政府各种权力与利益关系所绑架，在扶贫工作中出现了参与主体与受益主体、资源主体与执行主体的角色倒置与目标错位现象，扶贫结果与扶贫初衷出现严重偏差[2]。例如，在对585个农户调查的个案中发现，农民参与扶贫活动的方式很被动。其中有401位农民表示项目内容不是自己选择的，占比为68.55%，即近7成的农民大多没有自主选择权，扶贫项目并没有根据农民真正所需解决问题，同时项目制式的扶贫方式对于无劳动能力的贫困群体也无法起到有效作用[3]。正是由于这些原因，扶贫投入虽在不断增大，但效果却在减弱。而且与20世纪相比，我国贫困的情况也发生了变化，过去以资金和项目带动区域经济增长以促进减贫的方式已不再明显。

因此，中央政府提出了“十三五”期间的脱贫攻坚目标，而为了实现这一目标，必须发挥我国的制度优势和政治优势，探索对贫困人口实行资产收益扶贫制度，通过资产收益扶贫的方式促进精准扶贫，实现共享发展。

一、资产收益扶贫的内涵及意义

资产收益扶贫的主要目的在于增加农村居民财产性收入，将自然资源、公共资产(资金)或农户权益资本股份化，通过市场化的运作方式，在相关资产产生经济收益后，贫困户或贫困村按照股份比例获得收益，这样可以保障贫困户获得较为稳定的收入，有效改善其生活状况。资产收益扶贫制度的主要对象是，自主创收能力受限的农村贫困人口，其主要目的在于将细碎、分散、沉睡的各类资源要素转化为资产，将市场机制和资本运作模式引入农村，有效激活农村的资源要素，农户以资源入股等方式获得稳定收入[4]。而农户所拥有的资源除了自身的劳动力以外，还包括农户和集体拥有的土地、林地、荒山、滩涂、水面、房屋等资源和资产股份。根据资产的性质，可以将资产收益扶贫分为三类:资源开发收益扶贫、财政资金入股收益扶贫、集体和贫困户资源入股收益扶贫。其中，资源开发收益扶贫旨在资源开发的过程中让当地人参与其中，分享资源开发的利益；财政资金入股收益扶贫是指将财政专项扶贫资金和涉农资金在不改变用途的情况下，投入符合当地的项目，将涉农资金通过折股量化的方式给农户，尤其是丧失劳动能力的贫困户；集体和贫困户资源入股收益扶贫是指将集体拥有的土地、水面、荒山等集体资产和贫困户拥有的土地承包权、林权、牲畜、资金等资源量化折股设立股份合作社，入股龙头企业、农民合作社、种养大户等经营主体，增加资产收益。①《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发[2015]34号)，2015年11月29日。

资产收益扶贫是遵循市场机制将财政资金以及农村集体和农户手中分散的土地、资金、劳动力等生产要素整合起来，通过股份建立市场主体、合作组织与贫困户的利益连接机制，以改变过去点对点的扶贫模式，增加贫困户的股份收益，促进贫困户增收脱贫。资产收益扶贫是一种创新的开发方式，涉及很多深层次的改革，比如，涉农资金的使用和管理、农村集体产权制度、农村土地制度等等，首当其冲的便是明晰的产权制度，只有在明晰各类资产的性质和产权归属的前期下，才能确保各类资产的收益。而其中农地产权涉及每一个农户的利益，但长期以来农地产权的问题一直没有得到根本的解决，扶贫攻坚为彻底改善农地产权问题提供了一个很好的契机，本文就此问题做一讨论。

二、案例分析

1.陕西省平利县资产收益扶贫的试点案例

秦巴山区的陕西省安康市，地处秦巴集中连片贫困地区的中心地带。平利县作为重点扶贫县区之一，在总结前几年农村“土地流转”“两权”抵押担保贷款等经验的基础上，将农民土地承包经营权，农民住房财产权，农村集体所有的资金、资产和资源以及财政资金以资产入股、有偿租赁、扶贫资金配股等方式量化入股到龙头企业或专业合作社，使贫困户获得资产性收益。截至2017年2月底，平利县资产收益在册贫困户为749户、2272人，人均增收504元。同时，县政府为推动平利县产业脱贫项目，与陕西农业信贷融资担保公司签订合作协议，以解决平利“融资贵、融资难”的问题，在实施过程中以农村土地承包经营权和农民住房财产权为抵押，使“沉睡的资产”发挥效益，有效解决了融资难问题。据统计，截至2017年6月底，共发放“两权”抵押贷款8368笔10.92亿元。②《平利县“两权”抵押贷款试点情况调研报告》，http://www.sohu.com/a/194731426_265906。

2.案例分析

平利县资产收益扶贫改革的突出表现有以下几个方面:(1)明晰土地产权。明晰产权是基础，平利县通过对农村土地，包括农村土地承包经营权、农村建设用地使用权、集体资产所有权等的明确登记，明确了行为主体，并颁布了确权证。(2)发挥集体作用。农村土地属于集体所有，过去集体的作用在很大程度上是缺失的，农民和集体之间模糊的产权关系使得农民和集体的利益均受到损失。基于此，平利县张店村将1000多亩已经承包到户的荒山“拢”起来，发动群众种植了180多万株杉木苗，并明确了集体与承包户之间的收益分配比例，即按照“四三三”的比例进行收益分配，实有人口占40%股份，劳动力占30%股份，集体提留占30%股份。在发挥集体作用的同时，充分调动了村民个体的积极性，农民也实现了从旁观者向参与者、从零星个体向组织集约的转变。(3)农村土地抵押贷款的改革。平利县作为陕西省农村金融改革的试点县，从2009年开展试点工作，明确了试点担保物的对象主要为土地承包经营权、长效农业产业园、林权、房产等，为产业大户和龙头企业有效解决了资金问题。(4)资产入股。平利县还鼓励贫困户以资产入股龙头企业、合作社等经营主体，使其获得财产性收入，使零碎的资产有效整合起来。同时将扶贫资金入股龙头企业，使贫困户以分享红利的方式改善其收入状况。

平利县资产收益扶贫改革能够顺利进行并取得一定成绩，是以产权的明晰为基础的。如果不以确定的产权为前提和基础，这一切将无法实施。一方面，如果产权不清晰，土地流转的受益者可能就不是农民了，因为农民的主体地位可能被其他相关的权利主体所替代，从而丧失获得财产性收入的机会。另一方面，土地抵押贷款、资产入股等扶贫方式必须以产权的确立为前提，赋予产权完整的权能，否则是难以进行的。同时集体作用的发挥，也是以产权明晰为前提的，集体中的每个成员成为集体资产的股东，并以股权的方式分享集体资产的收益，才能使农民成为真正财产权益的受益者。

三、资产收益扶贫制度下农村土地产权制度改革思路

目前，资产收益扶贫改革已在多个地区进行试点，并取得显著成效。而要使这一扶贫制度得到全面推广，使全国农民受益，必须改革农村土地产权制度，从制度及法律上建立新型的农村产权制度，让土地要素可以在市场上自由流动，让市场在农村的土地配置及利用上发挥作用。而其中的关键点在于明晰产权中的使用权，以有效提高土地要素的配置效率。

1.完善产权体系，坚持农村土地集体所有制

对于农村土地所有制问题，20世纪80年代，学术界早已展开激烈的讨论，有人主张我国应实行土地私有化[5]，这种观点忽视了我国特殊的社会、经济、政治、文化背景，仅仅是从经济学的角度进行了研究，违背了我国以公有制为主体的制度，是不可取的。有人则主张农村土地国有化，但国家如何落实土地管理，如何组织土地租赁业务，以及是否仍然需要对农民实行剥夺，这似乎比私有化更为可怕[6]。主流的观点则认为，产权制度的改革要符合我国经济社会发展的制度选择，应继续坚持土地集体所有制制度[7]。

但问题是，现有的农村集体产权制度模糊，产权主体缺位导致农村集体土地人格化代表缺失，也未能有效保障集体产权的权益。从法律角度讲，在《宪法》《民法通则》《土地管理法》等法律条文中都有规定:“农村的土地归农民集体所有”，但“集体的”概念如何界定，农民与集体之间的关系如何确定？农民、集体与国家的权利之间关系又如何确定？一直没有一个清晰的概念。一项调查显示，当前农民对集体土地产权概念是模糊的，有一半农民认为土地是国家的[8]，这主要是由于长期以来，农民种什么、养什么以及以什么样的价格出售，是受到政府行政指令管制的。而在集体内部，农民和集体之间模糊的产权关系，农民不是土地产权的主体，因而也无法有效行使其权利，保护自己的利益。而农村集体的形式在大多数地区实际上只是一个体制的外壳，集体所有权的组织形式和程序缺乏，农村土地产权缺乏人格化的所有者，集体产权形同虚设，农村集体的利益无法得到应有的保障，上级政府替代下级集体经济组织行使权力的现象普遍存在。

以征地补偿为例，在法律上，农民的土地属于集体土地，可以自用，但不准向集体以外的非农民转让，而“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，农民在永远失去土地的代价下，获得了少得可怜的补偿。这一方面源于集体权利的缺失，另一方面是由于制度的安排，权利是由制度的安排所决定的。正如钱忠好指出的，尽管在法律层面规定了农村土地属于农民集体所有，但这种所有制具有共同所有制的特征，在共同所有制的制度安排下，农民并没用真正拥有土地的处分权，致使产权残缺[9]。与此同时，这样的制度安排使各级政府从土地征用过程中获得了大量的“土地财政”，恶化了收入分配关系，使得收入向政府倾斜，从而使很多失地农民进入“贫困”状态，追根到底是由于农地产权关系的模糊所造成的。

首先，必须改革现有的土地产权制度。只有在明晰的产权制度下，农民的权益才能得到保障。原来的土地制度因为没有明晰的产权界定，致使农民权益受到极大的损失。在资产收益扶贫改革中，必须要明确土地的产权，在此基础上，才能将各农户分散的低效率的土地整合起来进行流转，转向更高效率的使用者，获得之前不能获得的潜在收益。正如前文所述，平利县通过明确土地产权的主体，将土地产权明确界定为村集体，进而在确定收益分配的比例、调动村民个体积极性的同时，提高了收入水平。因此，应以资产收益扶贫改革为契机，尽快完善原有的土地制度框架，保障土地产权人和利益相关者的相关权利和权益，促进土地资源的优化配置，使土地资源发挥其功能。

其次，坚持农村土地集体所有制，调动集体及个人的积极性。目前，多地已开展农村集体资产股权改革的试点工作，且已取得了显著成效。如陕西平利县在试点改革的过程中，通过股份权能改革，清查集体资产，成立集体资产股份合作社，并将股权量化到每一位成员，收益的分配不再是过去模糊的福利化分配而是股份化，收益的投入不再由个人决定而是由制度决定。在农村集体资产股权改革的过程中，将股份适当向贫困户倾斜，使贫困户获得较多的收入，极大改善了贫困户的生活状况。通过集体流转土地承包经营权的方式，或成立合作社，聘请专业管理人员经营，或流转给大的龙头企业，实现规模化经营，结合当地的特色，发展乡村特色种植，旅游服务等，调动了集体的积极性，也使得过去上级政府替代集体、集体利益受损的现象得到了改善。同时，一些行政村实现了“政经分离”:集体资产由合作社经营管理，单独核算，用制度的完善降低被“上下其手”的风险。可见，明晰集体权利是改革的重点，可以通过一系列的制度加以完善。

2.改变现有土地法规与宪法不一致现象，完善相应的法律法规

土地产权的模糊不清，造成了农民利益的受损，是造成部分农民贫困的主要原因。我国实行的是土地公有制制度，现行土地制度将土地分为国有土地和集体土地，国有土地可以在市场中进行交易，农村土地的使用权归集体所有，不能直接在市场上进行交易，集体土地需在国有化征用后才能进入土地市场，而在征用过程中地方政府是最大获利者，而不是农民。

实际上，农村集体土地使用权不得转让是与《宪法》相抵触的。《中华人民共和国宪法修正案(1988)》将原来的宪法第十条第四款，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律规定转让”，依照《宪法》的规定，中华人民共和国内的所有土地，其使用权都可以依法转让，且《宪法》中也没有强调“唯国有土地才可以转让”。同时，《宪法》规定，“一切法律、行政法规都不得同宪法相抵触”。依照此，1986年《土地管理法》中明文禁止土地买卖、出租或其他形式的非法转让土地的有关条款，因与宪法修正案相抵触的原因，应尽早修订完善。而同时，1950年的《中华人民共和国土地改革法》与1988年的宪法修正案是一致的，土改法中明确指出，“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

现有的农村土地使用权不可转让来源于《宪法》中“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。1990年国务院55号令颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确指出，国有土地在其使用年限内使用权可以出让、转让、出租及抵押等，但对于农村集体土地使用权却没有出台允许集体土地转让的具体办法，导致了集体土地使用权的转让一直未得到合法的空间。相反却出台了一系列限制农村土地使用权转让的全国性政策。如果依照法制程序的合理性，国有土地使用权可以转让，而集体土地使用权不可转让，这种同地不同权的现象本身是与宪法不相符的。因此，国务院应该尽快出台允许集体土地转让的具体办法，应赋予集体土地使用权与城市土地使用权同样的权能，建立统一的城乡土地产权体系，使土地管理办法与宪法保持一致性。建立对等的国有和集体土地使用权，以建立统一的土地产权体系为出发点，完善土地法律制度，使集体土地与国有土地的所有权实行同等的保护。在明确的法律制度的保护下，资产收益扶贫这一模式才能持续有效地改善农村贫困人口的生活状况，同时也会给农民以稳定的心理预期。

四、资产收益扶贫制度下农村土地产权体系的构建

1.明晰产权主体——农地集体所有制

中国的改革始于农村土地的“两权分离”，即所有权和使用权的分离，家庭联产承包责任制使许多农民脱离贫困，也提高了其生活水平。但随着改革的推进，农村土地产权制度却没有跟上时代的步伐，也严重阻碍了农村经济的发展。我国的各项法律规章制度都指出，农村土地的产权归农村集体所有，但对“农村集体”这一概念并未做具体的限定，同时也未明确集体的边界。现有的法规明确农村土地集体所有权的主体有三个层次:乡(镇)农民集体、村农民集体、村民小组，也赋予了这三个所有权主体的管理权，即乡(镇)、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表，这三个不同的行为主体都拥有土地所有权，这便在现实中造成了产权主体的模糊性，也造成了各种“上级”和“下级”经常以各种名义侵蚀集体所有者土地权益的现象。可见，现有的制度安排未能明确经济主体占有资源的排他性，也未能明确经济主体资源占有的边界，而产权主体多元化的结果是三级产权主体为争夺所有权主体发生冲突，并侵害农民土地产权，致使农民权益受损，同时也会给农民带来不稳定的心理预期。

《土地管理法》第十条明确规定，集体土地所有权主体是“一定范围内的农民集体”，即集体土地所有权的主体是社区农民集体，主要以社区户籍上登记的农业户口为标准确定社员的资格。在此基础上，由社员代表或者社员代表大会选举组成经营管理委员会作为社员大会或者社员代表大会的执行机关。经营管理委员会作为集体的行为主体，行使相关的权力。可以参照公司法人治理结构，实行一人一票制，由农民投票决定，使农民成为集体财产的所有者并行使参与权。而这在资产收益扶贫中是相当重要的，资产收益扶贫就是将集体拥有分散的资源和资产股份量化后，入股开展生产经营活动，以充分激活农村资源要素，这里的集体应是以户籍为准，确定每一个入股的个体，并参照公司法人治理结构，使村民能够按照集体财产收益比例、分配份额的比例获得一定的收入，有效开展资产收益扶贫工作。需要指出的是，产权只有在流转中才能实现价值，但是由于产权的分散性、信息获取的困难性以及农民自身能力的限制都制约了产权的交易性和流动性，即其缺乏进入市场配置产权的能力，而分散的产权同时也降低了产权交易成本的可能，制约了产权的流转和权能的实现。而集体经济组织可以有效降低交易成本，为集体组织获得更多的利益，从而带动脱贫，这是坚持农村土地集体所有制的一个重要原因。

2.明确农村土地使用权的界限

现行的农村土地制度局限性不仅表现在集体所有权主体的模糊性，同时也表现在农民承包经营权或使用权的不确定性。(1)改变现有不稳定的预期。我国农村土地集体所有制，暗含着集体内均地的规则，即随着集体成员的不断调整，农户对于某一块地的使用权处于变动之中，这便造成了农户土地利用的短期化。但农户都希望租期内在农地上的投资能够获得最大化的利润，而如果不能确定这种使用权，便限制了农户对于土地的改善和投资。已有地方试点实行的“增人不增地、减人不减地”的改革试点有效解决了这一问题，比如湄潭县的试点工作，使农民有了稳定的心理预期，能够有效提高土地的使用效率，进而提高了农民的收入状况[10]。可见，只有界限清楚的土地使用权，才能有效推动土地流转、转让和资源重组，才能有效推动资产收益扶贫制度的顺利实施。(2)承包经营权不稳定。一是现有的承包经营权是基于承包合同而产生的，是约定的权利而不是法定的权利，使得承包经营权得不到有效的法律保障。现实中存在着随意解除土地承包合同、乱征乱用农民土地的行为，但农民却没有有效的法律手段来保护自己的财产。二是土地承包经营权能不充分、不明确。从本质上来说，经营权应属于使用权，而使用权是可以衍生出出租、转让、抵押等项权利的。但现实是，承包经营权只有土地耕种权、部分收益权和有限的处置权，致使土地使用权残缺，严重损害了农民的利益。(3)法律之间的冲突造成农村土地继承面临较大的困难。《土地承包法》中规定只有集体成员具有农村土地承包经营权资格，而《继承法》中却规定“公民可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人的一人或数人继承。”这种法律间的冲突问题不仅造成了农村土地继承难的问题，也造成了土地承包权的不稳定性，形成不稳定性预期。(4)《土地承包法》第四十九条规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”而《中华人民共和国担保法》第三十七条规定:“土地所有权以及耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押”。

资产收益扶贫制度要求整合零散的土地，这必须以明晰的农地使用权为基础。针对于此，应尽快完善相关的法律法规，解决法律之间的冲突问题。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”也是在给农民以稳定的心理预期，在加大对十九大精神宣传力度的同时，应尽快完善相关的法律法规，建立完整的土地承包权，使农户能有效处理承包土地的转让、抵押、继承等一系列权利，使农民以资产收益的方式获得财产性收入，改善收入状况。