文化治理深化与公共文化机构法人治理建设

2018-02-20高宏存

学术论坛 2018年1期

高宏存

公共文化服务体系的建设是以保障公民基本文化权益为制度和政策设计出发点的制度创新，与传统文化事业单位自上而下的文化动员机制在设计理念上有所区别：首先，在核心目标方面，传统文化事业单位的政策目标是保障国家事业的正当性，而公共文化服务体系则致力于满足社会公众日益增长的文化需求；其次，在整体组织上，传统文化事业是一种自上而下的文化动员体系，而公共文化服务体系则是一种自下而上的主动的文化吸纳过程，统筹对社会福利、文化权益和国家意识形态的平衡发展。“没有丰富多彩、普遍均等的公共文化服务，社会主义核心价值体系建设、社会主义文化强国建设就失去了基础。”[1]国家层面正式从政策制度上建设公共文化服务体系发端于2005年，经过10多年发展，伴随现代政府管理理念变革，公共文化服务体系建设领域引入很多新理念、新做法，国家政策统筹下地方不断探索，创造性地建立了具有一定特色的实践模式。由传统文化管理体制走向公共文化管理体制，再到构建现代公共文化服务体系提出①2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对加快构建现代公共文化服务体系，推进基本公共文化服务标准化均等化，保障人民群众基本文化权益作了全面部署。，仅经历了不长时间。构建现代公共文化服务体系涉及文化理念、资源配置、人员管理、组织结构、制度设计等一系列变革。在现代公共文化服务体系建设中，如何在文化发展方式创新中结合国情，适应文化治理模式的变革，是一个值得深入探讨的问题。

一、现代公共文化服务对文化管理提出了新要求

公共文化服务体系建设是我国不断深化文化领域改革的需要，现代公共文化服务更是成为了党的十八届三中全会以来文化领域改革深化的主要任务之一，这也是不断适应当今世界政府管理改革新趋势与新理念的生动实践。

（一）新的文化理念从引入走向深化

清华大学钱颖一教授在为其主编的《比较译丛》作序时谈道，“就像技术创新可以放宽资源约束一样，思想观念的创新可以放宽政策选择面临的政治约束。无论是我们国家在20世纪八九十年代的改革，还是过去和当下世界其他国家的一些重大改革”[2]，观念创新至关重要。特别是在既有制度因素有很强约束力的政治环境中，思想观念的解放与创新对激发社会活力大有裨益。在总结中国改革开放所取得的成就时，钱颖一认为，经济建设的巨大成就之外，当是思想观念的创新与改变，因为“利益和思想观念是改革的一体两面”[3]；就某种意义而言，后者甚至超过了前者，因为观念的改变是生产力解放的重要推动力量。公共文化服务体系建设领域也是如此。

公共文化服务理念的引入，体现了中国共产党的文化自觉意识。这一理念的提出，与我国加入联合国《经济、社会和文化权利国际公约》②1966年12月16日，第21届联合国大会通过了《经济、社会和文化权利国际公约》，1976年1月3日开始生效。1997年10月27日，中国政府签署该公约。2001年2月28日，第9届全国人大常委会批准该公约，在中国正式生效。这项公约中规定，公民具有多项“文化权利”，这是基本人权的组成部分：人人有权参加文化生活；人人有权享受科学进步及其应用所产生的利益（“分享发展成果”）；人人有权对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利用享受被保护的权利（知识产权保护）；等等。具有内在的必然联系。随着我国签署该公约，公共文化服务体系在政策和制度上逐步建立与深化，极大地推动了公益性文化事业的发展。自此之后，传统的文化事业单位的体制开始逐渐向公共文化管理体制转型。2013年，党的十八届三中全会提出要“构建现代公共文化服务体系”，并将其列为当前和今后一段时期我国文化建设中的一项重大战略任务，成为全面深化改革的重要一环。因此，国际文化理念的引入，带来的是我国文化领域政策的创制与管理体制的变革。某种意义上来说，加入这项公约其实就是一个重大的承诺与宣誓，新的目标任务要求必须进一步深化文化改革，文化发展的主题、内容、供给、管理方式乃至于作为公共产品的文化政策等等都需要变革完善。特别是2017年通过实施的《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》，更是为文化管理方式创新提供了法制保障。

（二）文化治理是现代公共文化服务题中应有之义

建设现代公共文化服务体系，公共文化服务的内容与产品供给应当与社会和公众的发展需求相符合、与国家治理新理念和服务型政府改革相一致。构建现代公共文化服务体系，必须在更高层面上实现以下几方面要求。

1．立足文化基本权利的维护。虽然现代公共文化服务具有满足大众日常文化娱乐需求的功能，有“文化民生”或“文化福利”的价值，但更有“文治教化”“以文化人”的价值，也必然嵌入国家精神塑造、传播主流意识形态的政治教化功能。为此，必须全面把握现代公共文化服务体系建设的价值内涵。要真正实现这样的目标，就必须首先全面保障公民基本文化权利。公民的文化权利包含“保障公民享受文化成果、分享发展成果、参与文化活动的权利；人人享有文化创造、表达的自由，包括享有信仰、习俗和艺术创造、表达的自由；科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利用享受被保护的权利；维护文化公平等内容”[4]。要实现以上公民权利，不能单纯依靠市场机制来实现，而要依靠政府体现公正公平的文化政策和制度构建来保障。基本文化权利必须避免因地域、城乡、身份等差别而不同，这是现代公共文化服务的基本理念。同时，互联网时代，部分文化权利在网络空间上自然迁移。联合国人权理事会在2017年7月1日通过一项名为《互联网上推动、保护及享有人权》的决议草案，进一步保障了公民在互联网上的文化权利。决议表示：“人们在线上必须能够享有与线下相同的权利……克制和停止任何阻止和干扰在互联网上传播信息的行为。这包括在任何时候关闭全部或部分互联网，特别是在人们急需获取信息的情况下，例如选举期间或是恐怖袭击之后。”①《联合国人权理事会通过网络自由决议》，来源：北京大学法学院人权与人道法研究中心官网，2017年6月1日。这并不是联合国人权理事会第一次通过有关互联网权利的决议，但是本次决议草案更侧重于建立一个公开的互联网以达成发展目标，并且谴责任何阻止人们在网上表达自己意见的行为，这被互联网活动人士视为一次重大的胜利。这进一步说明，无论在何时何地何种环境载体，公民公共文化权利都应当得到保障。

2.需求侧发力把文化需求作为发展导向。政府主导惯性思维方式下，文化服务内容类型和公众需求往往被忽视，公共文化服务内容单一，数量不足，不能满足群众多样化文化需求，公共文化服务效能偏低。就如同一些传统媒体本意是传播正能量，想发挥正传播效应，但有时从传播效果考察，取得的却是负传播效应。建设现代公共文化服务体系，必须以群众文化需求为中心，由供给主导变“需求导向”，实现文化发展动力结构变革方式从“推动”到“拉动”。首先，应当逐渐调整公共政策和制度建设，建立有效的政策制定、反馈、评估机制。其次，随着数字技术不断发展与广泛应用，应该积极借助科技和数据手段，发挥移动多媒体靶向性精准化传播优势，进一步满足公众公共文化需求，在需求导向下建立文化生产和服务的供给模式。

3.公共民主治理是现代公共文化服务实现的基本路径。为了更好地保障民众文化权利、保障公共文化服务的公共性和民主治理的实现，需要不断强调鼓励和扩大文化参与。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出，要“鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务体系建设”[5]。《国家“十三五”文化发展改革规划纲要》提出，要支持社会力量在符合条件情况下，利用闲置用地、历史街区、老旧民宅村落等来兴办公共文化项目。乡村社区利用文化资源开展公共文化服务、兴办文化项目、激发乡村社区活力也是文化扶贫的抓手。通过文化面貌、环境景观和生活品质的改造提升和居民参与，可以唤醒社区文化认同，提高乡村居民社会适应能力和乡村社会治理水平。实现民主治理包含多个层次：一是鼓励社会力量参与。要破除机构身份的差别，积极鼓励和培育各类文化机构，壮大文化产品生产和服务主体力量。二是鼓励社会对公共文化服务机构的多元化管理。这就要求推动公共文化服务机构法人治理结构改革，广泛吸纳社会力量参与公共文化机构管理，不论是公共文化设施建设服务，还是具体运营管理。

4.强化依法治理是根本性实现保障。现代公共文化服务体系跟传统文化管理体系相比，有更强烈的时代性、创新性和开放性，理念和实践上有许多进展，管理理念和实现方式上也必须与现代服务型政府建设相适应。为此，政府在管理理念、思路、方式等方面要调整变革，努力实现从目前依靠行政手段为主向依法管理为主转变。在规划引领、行政命令之外，应更多强调依法管理。文化立法工作这两年推进得很快，在文化管理领域我国现在共有法律8部，即“六法两决定”，包括《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》《电影产业促进法》《文物保护法》《著作权法》《非物质文化遗产保护法》，以及《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》。还有正在推进的《文化产业促进法》，文化领域立法步伐逐步加快，法律手段更加完善。公共文化服务内容和服务供给标准、财政资金保障、管理方式、社会参与渠道和机制等，都应通过国家法律硬约束得以保障，从根本上为现代公共文化服务体系建设提供法律依据。

（三）公共文化服务也是公民国家精神塑造的载体

“在公共文化建设领域，要充分体现文化自信，让广大群众在文化领域取得更多获得感和认同感，努力构建更扎实、全面的现代公共文化服务体系无疑是题中应有之义。”[6]习近平总书记把文化自信提到了一个时代命题的战略高度，坚定文化自信事关国运兴衰、事关文化安全、事关民族精神独立性。怎样实现文化自信？这离不开公民文化品格的养成，离不开文化权利的全面保障。

2005年10月，党的十六届五中全会正式提出要“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，公共文化服务体系建设正式进入官方决策[7]。其后一系列国家政策密集出台，公共文化服务体系建设正式上升为国家战略。“十二五”期间，特别是党的十八大以来，我们形成了公共文化服务体系建设的基本思路，初步形成了全国范围内的公共文化服务体系，取得一系列成就。而公共文化服务体系建设也是保障国家精神、党的意识形态得以贯彻保障的重要载体，要探索公民在享受公共文化服务过程中，自觉接受国家精神熏染，潜移默化中形成对国家、民族、社会认同。国家的繁荣富强和社会进步，说到底是为了每个人的幸福，为了每个人的自由全面发展；而普通百姓对于幸福生活的期待，与整个国家对富强、民主、文明、和谐、美丽的期待是一致的，是和一个繁荣昌盛的祖国、一个天下为公的执政党紧密联系不可分的。我国的国家意识形态、中国共产党的意识形态与社会意识形态之间有着天然的、高度的互动统一，是一种超越家国同构的融合共生，目标一直是国家富强、社会进步和人民富裕，时时刻刻体现着国家富强、社会进步与公民幸福的三位一体。因此，公共文化服务要体现这个特征，把国家精神与个人文化品格养成结合好。而公民文化品格如何养成？比如，英国政府为培养整个民族的想象力与审美能力，更好地建设“创意英国”，鼓励民众进行艺术品消费。任何一位英国国民，只要消费了艺术品，便可以申请最多可达1000英镑的政府补贴。北京市连续五年推动的“低票价补贴制度”，致力于通过文化消费的扶持、补贴，进一步丰富北京在地居民文化生活内容。这对民族文化弘扬、高雅艺术普及等成效显著。构建现代公共文化服务体系，能够把分散的、个体的社会资源进行整合与再造,凝聚起发展合力；能够充分传递正确价值理念，不断扩大先进文化传播阵地。这必然有助于民族文化自信的实现，有助于国家文化精神的塑造，更能够为实现中华民族伟大复兴中国梦提供强大的精神动力和文化支撑。

二、文化治理实现的组织之困与制度之失

作为党的十六大以来文化管理领域的重大政策理论和发展实践创新，公共文化服务体系建设，也因文化环境变化和日新月异的新技术变革而带来了不少亟需调整和适应的内容，特别是与文化产品和服务接受者和消费者相适应的内容创造、传播渠道、接收载体等方面，需要作出新的调整变革。单就政府治理体系和治理能力现代化的要求来看，也存在着组织结构和制度环境的不适应性。

（一）传统文化事业单位的组织性困局

公共文化服务体系的建立实际上是从文化理念、资源配置、人员管理、组织结构到制度设计等一系列问题的变革，包含我们自新中国建立以来实行的文化事业单位组织形式，都要完成由事业体系到服务体系的转换。这要求国家管理体制和文化运作机制进行深入变革，努力寻求政府、市场、社会的全社会合作。

1.宏观文化管理体制需要实现文化间接管理变革。初提公共文化服务这一理念时，政府职能还处于“全能政府”时期，没有形成“有限政府”理念。公共文化服务的社会化、多元参与没有形成。多元参与实质是体现现代公共文化服务体系的开放性、多元性、创新性特点，发挥人民群众主体作用，发挥市场机制作用，激活企业、社会和个人等多元化主体的参与积极性，形成政府、市场、社会共建共享共管共治的格局。政府则由文化管理到文化治理转变，在维护和实现人民群众文化权利的同时，使公共文化服务体系能够迸发活力。在公共文化机构设置和内容供给中，引入“一臂之距”理念，要实现政府职能“三个转变”。首先是建立公共文化基金管理机制。当前在国外，几乎所有的公共文化部门都设立了自己的基金会组织。有了这样的基金会组织，才能够面向社会募集资金。从资金来源上实现了开放式社会参与。其次是实行行政决策与资金审批相分离。最后，推动政府由直接管理转为间接管理、管微观转为管宏观、办文化转为管文化。这意味着投入机制、参与主体、内容供给、人员管理等宏观管理体制需要寻求新的制度创新，否则就无法适应开放式公共文化管理体制。比如为了提高公共文化机构的活力，完善内部治理，能够吸纳社会力量参与进来，就要建立一种新的开放的社会机制，推动图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、科技馆等公益性文化机构法人治理结构进一步完善。同时，对于国有文化单位而言，要从组织人事上减少行政依附，取消行政级别的管理体系，利用现代契约管理转变人员身份，为真正实现管理服务社会化作铺垫，也为文化机构内部机制创新创造条件和制度准备。

2.公共文化机构内部亟需运营机制创新。我国传统国有文化机构行政依附性强，缺少独立性，而真正转型为公共文化机构就要实现内部运营机制转型，必须从封闭“动员机制”的事业体制逐步走向开放竞争的“市场机制”，国有文化机构只是社会性文化机构的组成部分之一。目前推动公共文化机构运营机制创新，主要有两方面重点任务：一是全社会资源整合是关键，二是快速推动“国有文化单位法人治理结构”改革实践，完善法人治理结构以提高服务效能。就资源整合而言，要着重解决三个层次的问题。第一，统筹好不同部门、行业的国有文化机构。在我国公共文化服务设施建设领域，存在着服务设施短缺、资源紧缺与设施闲置和使用不充分结构性矛盾并存问题。资源紧缺是从文化系统归口管理资源不多角度来说，过去只认文化部门分管的博物馆、图书馆、美术馆一类机构属于公共文化设施，而像工人文化宫、妇女儿童活动中心、科技馆等都没有涉及。若把工、青、妇、科、教系统的文化设施一起计算，则公共文化服务设施数量就会翻一倍。数据显示，全国工会、共青团、妇联、科协等活动基地（中心）共有6800所左右，比全国县以上公共图书馆和文化馆的总和还多[8]。由于公共文化服务体系建设的管理受到部门限制，被条块分割，服务效率和社会效益受到严重影响。2015年提出构建现代公共文化服务体系，这些机构都要统一纳入进来，盘活了原来不进入视野的存量文化资产。因此，现代公共文化服务体系建设要树立开放的“跨部门”社会意识，不能仅仅局限在文化部门内部，要集中解决供给矛盾问题。第二，统筹好系统内不同行政层级机构的联动协调，从条块分割、重复建设、资源分散，向统筹协调、共建共享升级。党的十八届三中全会提出要建立公共文化服务协调机制，统筹服务设施网络建设。首先要整合基层的文化资源，未来要着力发展区域性公共文化服务网络，探索总分馆管理、联盟群等形式，形成资源共享、联合服务的区域性公共文化服务网络，使公共文化服务的分级管理、分散服务向协调管理、联合服务转型。近些年，图书馆管理运营中实行总分馆制，就是整合图书馆系统内资源的成功探索，比如深圳作为一个副省级城市，已经将全市范围内227家公共图书馆及220台城市街区自助图书馆服务系统和文献资源进行整合，在全市范围内为市民提供统一图书馆服务，建起了一个没有边界的图书馆网，极大地方便了市民文化生活[9]。这是就行政区域内而言。当然，资源整合还可以突破行政区划限制，打破行政界限，建立区域性联合体系。比如安徽省马鞍山市图书馆，参加了南京市图书馆群的联合服务。公共文化服务不应为行政区划所限制，着眼于提供服务，才会实现资源配置上的协作与联合。此外，还要整合基层资源，建设综合性文化服务中心。把文化站、宣传文化中心、广播电视中心、农民学校、党员教育学校、文化体育中心、农家书屋、科普书屋等整合成综合性文化服务中心，实行共建共治共享。第三，探索不同行政层级、不同属性、不同行业部门的文化单位资源整合，实现综合性社会服务。2014年6月26日，北京市西城区辖区内353家机关、事业单位的文体设施、食堂等向社会全面开放，原来分割独立、隶属于不同层级的文化体育等各类服务设施，开始向社会开放提供服务。全西城共有30859家单位，其中配套设施相对完善的中央、市属、区属单位达5000多个，同时总结出了7大类可开放的资源，包括停车场、礼堂、会议室、食堂、浴池、图书馆、培训教室、球场、游泳馆、健身房等。西城在全区推广单位、社区对接，共享有限资源[10]。这种开放式利用社会资源开展服务的模式，建立联动机制以寻求社会服务综合效益，应作为社会服务建设的方向。

（二）传统文化管理制度建设的封闭性自设

1.突破政策制定中短缺供给导向问题。公共文化服务的产品和服务，很多属于“准公共用品”，一方面，需要政府为市场提供基本的保障，另一方面，也需要市场和社会共同发力，满足多元化的需求。在公共文化服务供给上，要在承认和尊重个体文化权益条件下，以市场、社会的多元化力量作为补充，准确为复杂的社会主体服务，满足公众需求。

以近来常常引发人们“有书无人”感叹的农家书屋为例。2007年，这场旨在破解广大农村缺书少报难题的文化惠民运动扬帆起航。截至2012年底，中央财政共投入了120亿元，地方财政配套60多亿元，建立了60余万个农家书屋。然而，很多书屋“不是大门紧闭，就是无人问津。农家书屋的生存状况令人担忧”[11]。“书屋建成，不见读者”的背后，便有书籍跟不上时代、文化服务与群众需求不相适应的突出问题。有鉴于此，公共文化机构的功能就必须要转型。公共文化机构的功能定位，应由过去的单一性走向复合性，应转身成为一个公共文化服务中心。比如，2013年，英国图书馆馆长协会发布了一份关于公共图书馆基本服务领域的报告。从这份报告来看，未来图书馆将聚焦四个领域，其中文献的搜集、储藏、使用将不再是主要功能，位于第一位的是什么呢？是健康咨询。报告分析认为，未来图书馆的功能中最重要的应当是健康咨询，第二才是阅读服务。事实上，在英国，公共图书馆已经不是传统意义上的图书馆，而更像是一个当地居民的文化娱乐中心，甚至包括为公众提供诸如电话号码服务、教人们如何微笑的“微笑工坊”等在内的形形色色的特色服务项目[12]。

因此，高效能的现代公共文化服务需要建立需求调查反馈机制，更精准地满足公众文化需求，更自觉地借助新技术手段，特别是网络和各种智能数字终端，利用大数据获得需求。同时，应当因地制宜，尊重当地人群的自主选择权。特别是在对地方和民间文化资源利用过程中，要尊重原生文化的保护和创造，对当地的特色文化资源给予必要的保护和扶持。引导当地社会发展自身特色，而不是将主流价值观简单移植到社区和农村。

2.培育多元化的文化治理主体。强势政府具有强大动员能力的积极面，但“看得见的手”也容易越界，甚至会减少市场和民间的创新活力。因此，深化政府职能改革，给社会留出足够的创造能力，是响应国家创新倡议的必经之路。治理理论推动的管理实践显示，基本要素是具有独立管理能力的不同利益相关主体的存在，显然我们文化管理领域并没有准备好。首先，公共文化服务主体迫切需要由政府“独奏”变成社会多声部“合唱”。受限于现有文化行政体制，多元主体在参与过程中往往不能充分发挥自主权利，公共政策只能在短期内解决公共文化服务短缺和不足问题，却在很大程度上限制了公共文化服务长期效果和创造活力。从西方国家的发展历程来看，市场和政府并不对立，在政府主导发展过程中，市场和民间组织的组织、创造能力不断提高，“非营利经济体制”逐渐成为文化服务和文化产品的重要经济支撑。这里有很多经验值得我们吸取，特别是在深化政府改革过程中，如何更好地挖掘制度红利，努力探索寻求政府购买服务的途径和方法，是保证文化服务“公共性”的一个崭新课题。其次，要重新“发现”市场力量，建立文化治理“共建”新格局。事实上，社会力量从事公益性文化服务已经占有很大比重。以民营博物馆为例，截至2016年底，全国登记注册的非国有博物馆有1297家，占全国博物馆总数的26.6%[13]。而2012年这一数字是456家[14]。4年间，非国有博物馆的数量翻了2.8倍，显示出民间社会兴办公益性文化事业的极高热情。微观经济主体的市场竞争极大地提高了资源配置效率，在有效法律约束下，民营资本能够提供更加优质的公共文化产品和服务。对于政府自身而言，在当前新的文化需求、形式不断涌现的情况下，如果身兼数职，政府的公共开支和人力资源也难堪重负。因此，需要鼓励多元主体的“共建”，在新格局中不断刺激和更新僵化的管理体制，构建起一个多元主体参与的文化治理新体制，文化强国建设才能夯实全社会发展的基础。此外，若从经济投入和区域差异来考虑，公共文化服务也存在很多问题。比如，和区域基建规模相比较，公共财政投入规模仍然较小，无法满足人民日益增长的文化需求。财政资金由于受到传统财政模式的制约，不能高效使用，造成了一定程度的浪费。这都是需要进一步建设多元化文化主体格局的重要原因。

三、法人治理结构建设是文化治理实现的要件

2017年9月，中宣部、文化部、中央机构编制委员会办公室、财政部等七部委联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，以理事会制推动公共文化机构法人治理结构建设，迈开了我国文化治理制度建设实质性一步。公共文化机构法人治理结构建设改革，是实现文化领域公共产品供给和机构内部管理改革，借助政府管理改革推动公共文化机构管理体制和运行机制变革，从而充分释放文化机构的作用和活力，更好地整合全社会资源汇聚到文化建设领域。

（一）公共文化机构法人属性与理事会定位

长期以来，各级公共文化机构都是文化行政部门的下属事业单位，人事、财政体制大都参照政府机关。因此，进一步突破政府财政体制和人事体制，获取更多的自主权是公共文化机构法人治理结构建设的重点。这也就意味着，未来一段时间里宏观管理体制的创新压力很大。而法人治理结构有不同模式，此次实施方案明确规定我们国家采取理事会制。即使采取理事会制，也有不同形式。其中关于理事会的职能、政府的放管服“放”到何种程度等等，都还存有很多问题亟待回答。

明确保障公益性文化机构法人独立性。按照我国《民法总则》规定，根据法人的社会属性与功能目标不同，法人可以分为营利法人、非营利法人、特别法人。其中，“特别法人”的认定，“机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人为特别法人”[15]。非营利法人包括“事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”[16]。公共文化机构作为事业单位属于非营利法人，设立目的着眼于实现社会公益目标。进一步从分类标准上来看，实际上不以营利为目的、不分配利润与公益性事业单位是存在交集的，公共文化机构对于获取利润收益并不是排斥的，只要不向出资人“分配利润”保障公益属性即可。这为公共文化机构开展以公益为目标的优惠性有偿服务提供了法理依据，也为《博物馆条例》《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》的实施，从法律上进一步明确下来。作为用好文化资源，吸纳社会力量，进一步激活公益性文化机构活力的重要政策，需要在更大范围取得实效，这些规定和要求无疑让文化机构和从业人员进一步廓清了疑虑和制度障碍。同时，《民法总则》也为公共文化机构的法人治理提供了一种可能的参考方案，即我们国家的公共文化机构可以通过设立理事会形式推动法人治理结构建设。《民法总则》第八十九条规定，“事业单位法人设理事会的，除法律另有规定外，理事会为其决策机构。事业单位法人的法定代表人依照法律、行政法规或者法人章程的规定产生”[17]。

（二）实现法人治理的有益尝试与探索

我国对公共文化机构法人治理结构的探索已经有了多种方案和较为深入的实践，但是仍然处于初级阶段，机构的代表性、探索的范围和运营模式方面都有待进一步提高、扩大和完善。由于我国公共部门掌握机构的人事和财政权力，影响了公共文化机构的独立性。为了进一步建设多元化公共文化服务格局，应当适应现阶段国情与管理实际，完善公共文化机构独立法人地位落实权力的法人治理结构形式。

理论上讲，法人治理模式有多种实现方式，综合国外公益性文化机构的法人治理模式探索，主要有四种模式，即公共文化发展基金会模式、股份制模式、托管模式、公私合作模式。例如，浙江省温岭市横峰街道破除了政府独立办文化的格局，以政府、机构、企业多元融资的方式，建起了一座建筑面积达8000平方米、固定资产超亿元的综合型文化大楼。其中政府出资仅14万元，但文化站总创收已达2600余万元，年均投入创收30%用于举办文化活动400余次，惠及当地群众10万余人。同时，文化站还与当地为数众多的鞋企良性互动，以冠名方式吸引当地鞋企投入12万元社会资本联办各类文体活动共21场，还由鞋企冠名赞助120余万元，创办了各类文化传媒平台，面向世界推介当地2400家鞋企产品[18]。这就改变了以往文化活动资金的政府单一供给模式，资金来源高度市场化。这是公共文化有限责任公司制的一次成功试水。实际上，目前很多公共文化服务如新闻信息服务、视频节目服务等，都已部分依靠市场化机制来实现。今后要通过服务外包、政府采购、招投标、定向委托等途径，逐步扩大基本公共文化服务市场化。

目前，在推动文化机构法人治理结构的改革中，我国仍然以理事会模式为主。但是在实践探索中，理事会实际上有决策型、监督型和混合型等多种类型。根据国内外的实践探索，对国有公共文化机构的管理，政府部门可以在遵循相关法律法规和程序下，容许理事会独立运作。作为重要事务决策机构，理事会能够规划机构未来发展方向和决策目标，对管理层进行全方位监督，在更大的自主发展权中寻求高效服务。公共文化机构可通过基层党组织、职代会、单位年报、信息发布会等，及时完整地向理事会和社会公开其自身拟定的发展规划、工作流程、业务范围和经费收支以及财务管理情况，接受理事会与社会公众监督，提高公共文化服务水平。

当然，公共文化机构通过采用设立理事会的形式作为法人治理建设的途径，关键就在于给予公共文化机构更多自主权利，保障独立管理运作的法人地位，这给我们目前的整个文化管理体制改革提出了更高要求和更深层次制度设计变革需求。因此，进一步简政放权，给予理事会边界清晰、内容合理的自主权，由内部封闭管理逐渐改变为市场条件社会多元治理，有助于公共文化管理模式的重塑。当前，就全国范围而言，文化治理正在进行越来越多的探索。比如深圳市福田区，专门成立了一个文化治理委员会，这个委员会中有外国人，也有香港特别行政区成员，负责给区委区政府做高参。从文化管理到多元主体文化治理的实现，其实更多的是冀望于社会力量参与公共管理。这也是治理理论的探索，强调不同社会管理主体平等伙伴关系，聚合社会系统、市场系统、公共系统资源建设现代社会。政府职责转向制定政策、搭建平台、畅通渠道，为不同社会主体参与公共文化治理创造条件。

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