实践先行逻辑下中央与地方在对外开放中的互动

【摘 要】“实践先行”是中国对外开放所遵循的基本逻辑。广东作为对外开放的最前沿阵地，既是率先打破僵化体制的先驱者，同时也是中央与地方在实践先行原则下积极互动的典范。广东在对外开放中扮演“试验田”的角色并取得巨大成功，正是与中央积极互动的结果，其中不仅包含了中央层面的宏观构思，也有地方层面的具体探索，是顶层设计与地方探索在对外开放中的有机统一。

【关键词】实践先行；中央与地方；对外开放；互动；广东经验

【中图分类号】K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2018）06-0022-07

关于中央与广东地方在对外开放中的互动，学术界关注较多，主要集中表现在三个方面，一是以人物为切入点，着墨于中央领导人在对外开放过程中对地方所发挥重大影响的探究，如邓小平南方谈话与广东的对外开放；二是以具体领域的改革为切入点，如在对外贸易体制转型问题上中央与地方的艰辛探索；三是以政策出台为切入点，如广东省“先行一步”相关政策的出台。学界借助这些来展现出中央与地方改革开放的互动，其中又以改革开放初期的时间坐标为重点，做了比较细致的研究。但归纳总结在对外开放中中央与地方产生的互动逻辑及其表现，把握中央与地方在对外开放中互动的基本规律，则还需进一步深入，而回应这些问题成为本文行文的基本导向。

一、基于广东经验的中央与广东互动历史简述

广东作为对外开放的前沿阵地，被称为中国对外开放的重要窗口，如此地位来之不易，得益于对外开放40年来中央与地方坚持不懈的积极互动。而這样的互动属于一个长期的过程，可以分为几个不同的阶段时期，每个阶段又都有标志性的历史事件作为支撑。

（一）互动的开启：特殊政策与灵活措施的出台

1978年党的十一届三中全会上，中央正式宣布实施改革开放的方针，提出对内改革已有的经济运行体制与管理体制，对外实行开放，发展同世界各国平等互利的经济合作。虽然说改革开放方针完整的表述与部署实施是从1978年开始，但事实上，在中央做出这项决策之前，便已经意识到过去那种高度集中的计划经济体制所隐含的巨大弊端，也尝试着对此进行了多次调整，如下放企业经营权等。但效果却不明显，反而陷入了“一统就死，一放就乱”的局面。基于此，中央调整了思路，认为“改革是新事物，我们缺乏经验……29个省，一刀切不行，一哄而起也不行”，①因此开始考虑放弃全国范围内同步地推进改革，而是先在地方寻求一个突破口，为之后总体上的布局与实行大面积改革开放探路，积累经验。拥有良好地缘与亲缘优势的广东进入了中央的视野。

对外开放的互动是双向的，在中央将广东纳入对外开放试验田进行初步设计构思与部署的同时，作为地方探索的先行者，广东敏锐地察觉到了中央的政策方向，广东省委召开了四届二次常委扩大会议，适时提出了“可以利用外资，引进先进技术设备，搞补偿贸易，搞加工装配，搞合作经营”。①随后，广东省委向叶剑英进行了汇报，后者指示他们马上向邓小平汇报。邓小平在听取汇报后明确表示支持，广东可以实行特殊政策，并强调这样搞不会变成资本主义，“没有什么坏处”。②1979年5月，广东正式向中央提出要求实行特殊政策、灵活措施以及创办贸易合作区的建议。中央在工作会议上讨论了这一重大问题，并形成了《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，同意广东的要求，提出试办“出口特区”和实行“特殊政策和灵活措施”。同年7月，中央确定对广东“对外经济活动实行特殊政策和灵活措施，给地方以更多的主动权，使之发挥优越条件，抓紧当前有利的国际形势，先走一步，把经济尽快搞上去”。③特殊政策和灵活措施因此正式出台，中央与广东的互动取得了良好开端。

（二）互动的推进：平息经济特区姓“社”姓“资”的争论

中央特殊政策与灵活措施给予了广东很大的支持，广东依托靠近港澳的优势，大胆尝试利用外资，发展加工贸易，并且率先创办经济特区，凭借优惠政策和廉价的土地和劳动力，取得了经济上的巨大发展。但新生事物往往伴随诸多质疑，社会上出现了特区姓“资”姓“社”的争论，引起了中央的高度重视。1984年，邓小平到南方视察，强调建立经济特区，实行开放政策是中央的重大决策，必须坚持下去，“有个指导思想要明确，就是不是收，而是放”。④这无疑给广东吃了颗定心丸，广东之后趁势提出“敢于试验、积极探索、勇于开拓”的口号，⑤加快了对外开放的步伐。但在1989年，受海内外政治形势的影响，有人再一次提出对外开放是在“发展资本主义”，要“收一收”。邓小平不得不于1992年又一次来到广东，发表了著名的南方谈话，提出社会主义也能搞市场经济的著名论断，希望广东“胆子要大一点，敢于试验”，继续发挥对外开放的龙头作用，并重申“特区姓‘社不姓‘资”，“只要我们头脑清醒，就不怕”，⑥邓小平的讲话，表达了中央对广东对外开放所取得探索成绩的巨大肯定。广东对此积极回应，一方面，进一步通过加强理论学习破除不合时宜的陈腐观念和“左”的束缚，如摒弃把商品经济看作是资本主义特有属性的固化思维和把竞争看成是资本主义特有现象而不敢竞争的错误思想，有力地促进了广东干部群众的观念转变；另一方面，针对广东区位和政策优势弱化情况，及时做出了部署调整，借助市场经济体制改革浪潮，以外向带动战略为抓手，通过改革口岸管理体制、加速市场国际化、实施市场多元化战略，掀起了对外开放发展新高潮。与此同时，中央做出了极有远见的长期部署，即同意将梅州、河源、韶关三市列为经济开发区。广东随之颁布实行了《广东经济开发试验区管理暂行规定》，逐步形成了经济特区、沿海开放城市、沿海经济开发区和山区不同层次的开放格局，中央与广东的互动得以进一步推进。

（三）互动的延续：在进一步扩大开放中率先实现社会主义现代化

党的十四大上，中央将“进一步扩大开放”作为20世纪90年代的第二大任务，要求“进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验”，①这成为全国稳步推进对外开放的重要指导思想。对于广东，中央则提出“率先基本实现社会主义现代化”的目标，这是20世纪90年代广东在对外开放中与中央保持互动的一个重要纽带。为实现中央提出的目标，广东在扩大开放中积极推行外向带动战略，增创体制、产业、开放和科技“四大优势”。此外，加强粤港经济合作，成为这个阶段中央与广东互动的重头戏。中央曾多次指示，广东要为香港的平稳过渡和繁荣稳定做出新贡献。广东则通过加强粤港经济合作研究，建立了包括高层协调机制、口岸建设和衔接办法等措施来进行回应，确保粤港经济保持持续稳定的增长。1997年，亚洲金融危机爆发，广东外贸出口遭到重创。在中央支持下，广东成立了“化解金融危机五人领导小组”，出台了综合治理金融秩序和刺激经济增长等措施积极应对，化解了全省超过1000亿元的地方金融内外债务支付风险，解决了广东省国际信托投资公司破产、粤海企业集团重组等一系列重大问题。

从2003年开始，中央要求广东对外开放加快发展、率先发展、协调发展，进一步发展外向型经济，通过扩大对外开放增创新优势。广东开始寻求深化调整经济结构，推进产业转型升级，探索对外开放新方式，作为对中央设计构思与部署的回应。其中，以落实中央“引进来”与“走出去”双向并举战略，提高开放型经济水平为重点：一方面，依托中国加入世界贸易组织的有利时机，加强与国际大跨国公司、大财团的经济技术合作，鼓励现有外商投资企业增资扩股；另一方面，完善有关规则和扶持政策，鼓励有比较优势的各种所有制企业对外投资，提高应对国际贸易摩擦的能力。此外，以CEPA②为契机，推进粤港澳经济一体化，大大提升了“大珠三角”的国际竞争力，成为广东在对外开放中与中央积极互动的重要典范。

（四）互动新态势：粤港澳大湾区与新一轮高水平对外开放的开启

2012年，党中央在十八大上提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，并开始贯彻实施创新驱动发展战略。这是中央开启新一轮高水平对外开放所做出的重大决策，创新驱动发展战略成为带动新一轮高水平对外开放的重要战略布局，其着力点在于促进国内创业创新和更新国内产品市场。中央对广东也是寄予了厚望。2014年8月，国家发改委出台《珠江—西江经济带发展规划》，以西江为发展主轴，横贯广东、广西，上联云南、贵州，下通香港、澳门，直接连接我国东部发达地区与西部欠发达地区，在面向东盟开放合作格局中具有重要战略地位，这既是中央对广东对外开放的重大战略部署，同时也是重要的政策支持。之后，广东依托中央实施创新驱动战略，加快推进珠三角国家在自主创新示范区试点建设。2015年，广东自由贸易试验区成立，建立起与国际接轨的开放规则，形成新的体制机制新优势。自贸试验区在政府职能转变、外商投资管理体制改革、扩大服务业开放等方面都进行了重点突破，成为广东积极回应中央新一轮高水平对外开放决策而实施的一项重大举措。2017年，广东与中央在自贸区建设上的互动升级。广东提出要把自贸区打造成为广东高水平对外开放的门户枢纽，建成高水平的国际化城市和国际航运、贸易、金融中心，成为广州的“城市副中心”，支撑和引领全省新一轮对外开放，促成在南沙自贸区建立“粤港深度合作区”。国务院总理李克强随后在政府工作报告中提出要研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。这是继开办特区之后对广东与中央在对外开放过程中的又一次重要互动。此外，广东还积极响应落实国家“一带一路”总体部署，在借助“一带一路”扩大对外开放同时，为“一带一路”注入经济推力。2016年，广东对“一带一路”沿线国家和地区进出口增长6.5%，实际投资增长65.3%，吸收欧美发达国家实际投资增长14.1%，①广东与中央的互动在新一轮高水平对外开放中得到新发展。

二、实践先行：中央与广东在对外开放互动中的基本逻辑

改革开放的开启，是中国社会主义建设探索由以理论先行向以实践先行转折的重要拐点。纵观中央与广东在对外开放中的互动可以发现，实践先行作为其基本逻辑，主要表现在三个方面：以实践需要为前提进行顶层设计，以实践效果为依据解决具体难题，以实践经验为要素充实对外开放理论。

（一）以实践需要为前提进行顶层设计，出台特殊政策与灵活措施

中央与广东在对外开放中的互动，最先是围绕政策支持来开启的，其特征是基于现实的实践需要，作为政策供需双方的中央与地方共同发力，从而体现了顶层设计与地方探索的有机统一。一方面，作為政策的供给方，中央有着自己探索对外开放的实践需要。其一，中央需要寻求对外开放新途径与突破口，“粉碎‘四人帮，思想解放了，可以拿资本主义国家行之有效的办法为我们所用”。②其二，中央需要缓解由于“洋跃进”造成的财政困难，“实行灵活政策，港、澳、台同胞和海外华人就会在国内投资，这将有助于缓解国家预算的压力”。③其三，中央已经开始考虑恢复对香港、澳门行使主权的问题，广东率先对外开放，对于稳定港澳和促进台湾回归祖国，完成祖国统一大业也有重要的作用。④其四，中央需要积累对外开放经验，既包括学习国外经验，也包括通过给予地方以对外开放的灵活政策积累经验。总之，中央的立场是只要在财政方面不要向上伸手，在政策方面，可以放手，努力寻求一个突破口，突破僵化经济体制的束缚，以解决我国长期处于封闭、孤立状态的问题。这一系列的考量，其出发点是中国发展的现实需要，落脚点是解决对外开放实践过程中最需要解决的问题。

另一方面，作为政策的需求方，广东对中央能够给予的特殊政策与灵活措施也在不断进行争取。首先，作为沿海地带，广东集地缘与亲缘优势于一身，“对于搞四个现代化来说，这是很有利的条件，我们可以利用外资”，⑤尤其是港澳资本。其次，广东急需要通过对外开放来实现经济的飞跃，一是改变过去落后的局面，二是带动全国对外开放的局面。党的十一届三中全会之后，中央对外开放意图已经很明显，广东对自身在对外开放中所扮演的角色有着很明确的认识，“邓小平提出改革开放的起点，广东就是个起点。”⑥因此广东加快了对中央政策支持的争取，希望中央在考虑广东地方实际情况的基础上，“几年内，中央给一个限度，给个基数，在此基础上让我安排……不要求全国作规定，只要求给广东特殊规定”，⑦让广东“先走一步，让地方松动一点，中央拿的可能更多一点，也可为全国创造经验”。⑧最后，广东一直怀有打破封闭局面的强烈渴望并做了早一步的探索。早在1956年，时任广东省委第一书记的陶铸曾向前来视察的毛泽东汇报了香港游资充斥的情况，希望利用香港银行低息贷款，发展南方农业。当即得到毛泽东答复“海外的游资那么多，可以利用嘛”，并在结束广州之行一再叮嘱陶铸“敞开大门，引进外资，这个想法很好，你们赶快写个报告，我们到北京进一步研究”。①而之后在逃港、建设出口商品基地等问题上，广东都在严峻的形势下争取到了一些灵活、宽松的政策，有一定的政策基础。这一系列因素，为配合中央贯彻落实其对外开放设计构思与部署提供了良好的条件。

（二）以实践效果为依据解决具体难题，在开放问题上攻坚克难

中国的对外开放实际上就是一个打破传统发展观念与发展模式，不断攻坚克难的历史过程。中央与广东在这个过程中的互动，自然不会一帆风顺。当广东在对外开放中面临困境时，中央领导人总会亲临考察，以实践效果，既包括成绩，也包括存在的问题作为依据，给予指导与帮助，这成为中央与广东互动的一个重要特征；而广东在中央的支持下，则总能够迅速地走出困境。总体看来，这种围绕实践效果攻坚克难的互动具体包含三个方面内容：

其一，以特区的建设成果驳斥质疑，平息争论。邓小平对广东有过两次重要视察。1984年，面对国内特区“失败论”甚嚣尘上，邓小平视察广东，在亲自体验了深圳的快速发展之后，称“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”，并且称可以考虑再开放几个港口城市。1992年，邓小平再次南下，考察完深圳等特区后，表示“看了以后，信心增加了”。他强调：“深圳的建设成就，明确回答了那些有这样那样担心的人。特区姓‘社不姓‘资。”②继驳斥特区“失败论”之后，对当时国内特区姓“资”不姓“社”的谬论进行了有效回应。

其二，从对外开放的现状中发现不足，解决问题。20世纪90年代，广东的先发优势、地缘优势以及政策优势在改革开放发展的新浪潮推动下逐渐弱化，国内出现了不看好广东对外开放前景的声音。中央很快意识到了这一点，江泽民于2000年视察广东，要求广东继续解放思想，实事求是，胆子要大，步子要稳，理论与实际相结合，借鉴与独创相统一，通过增创新优势，更上一层楼，率先基本实现社会主义现代化，这为广东扩大对外开放注入了一剂强心针。广东随即在扩大开放中积极推行外向带动战略，增创体制、产业、开放和科技“四大优势”，使广东对外开放呈现出纵深发展的特征，开放型经济得以继续积极发展。

其三，面对对外开放所遭遇的冲击，积极寻求对策。2009年，广东在经受“腾笼换鸟”③阵痛的同时，又面临国际金融危机的冲击。胡锦涛多次肯定广东“三促进一保持”的战略举措及其成效，要求广东“坚持不懈、先行一步，真正打好转变经济发展方式这场硬仗”。广东随后加大“引进来”与“走出去”双向并举战略的实施力度，采取了一系列全面提高对外开放水平的政策措施。从2003年开始，胡锦涛先后五次视察广东，反映出中央对广东的支持。

这种以实践效果为依据的互动，尤其是关键时刻中央领导人的多次亲临，向外界表达了两层深意：一是中央对于以广东为首的地方对外开放实践探索，是给予高度支持的，中央对外开放的决心是坚定不移的；二是以广东为首的地方探索，是始终在中央的总体布局之下进行的，其所积累的经验与教训，是要为以后中央的全面部署提供借鉴的。

（三）以实践经验为内容充实理论，丰富中国特色社会对外开放理论

考察中国对外开放时，突出实践的功能 ，尤其是强调“实践先行”，是一件难度不小的事情。究其原因有二：一是单纯地强调“理论在先”还是“实践先行”，会使我们难以准确把握理论与实践双向互动局面的复杂性和多样性；二是由于我们长期以来形成了“理论先行”的思维惯性，容易在考察事物时有意或无意地淡化“实践先行”。因此，一方面，我们需要排除惯性思维，清楚地看到对外开放的基本逻辑是实践先行；另一方面，我们要在正确理解实践先行的基础上，清醒地认识到对外开放中的“实践先行”，并不意味着缺乏理论因素，“先行”不是“独行”。中央与地方的互动过程，同样也是理论与实践的互动，是顶层设计与具体实践的有机统一。

中国对外开放四十年，是中国特色社会主义对外开放理论创立与发展的过程，从其创立与发展过程来看，由于先天经验的不足，提供的理论指导非常有限，其后天的对外开放具体实践经验成为关键来源，所以才注定了对外开放要以实践先行为基本逻辑。这种逻辑不仅仅包含地方的实践探索，还包括了中央基于实践需要与经验积累所进行的顶层设计，后者往往就体现在中央的文件精神中或者中央领导的口头指示中，这一点在改革开放初期显得尤为明显。具體来看，在中国特色社会主义对外开放理论与中国特色社会主义对外开放实践的双向互动中，广东是一个具有全国意义的典型。一方面，广东对外开放的具体实践，是伴随中国特色社会主义对外开放理论一起成长的，许多具体的实践经验，如发展“三来一补”贸易、创立经济特区，率先践行破产品经济论及其体制、立商品经济论及其体制，支持破内外封闭产品经济、立内外开放的商品经济等等，是中国特色社会主义对外开放理论的最早来源，具有开篇立论的作用；另一方面 ，对外开放的实践又很难与对外开放理论保持完全的同步和一致，这是因为现实的对外开放实践总是有着强烈的个性化冲动，尤其在“实践先行”的影响下，表现为滞后或超前于对外开放理论。因此，我们才会看到，在广东对外开放中，会出现对广东经验的质疑声，有些被证明是无稽之谈，但有些也被证明是确实存在问题，防偏纠错和及时发现并解决这些问题，对中国特色社会主义对外开放理论的发展也有着重要意义。但无论如何，广东对外开放40年的地方探索，为中央的顶层设计，尤其是对外开放理论的成熟做出了极为重要的贡献。而中国特色社会主义对外开放理论的成熟，又极大地推动了中国对外开放实践的发展，形成了理论与实践的良性互动，体现了中央顶层设计与地方具体探索的有机统一，从而推动中国对外开放事业不断向前发展。

三、实践先行逻辑下中央与广东在对外开放中互动的成效

对外开放40年来，中央与广东的互动不仅促成实现了广东社会经济“先走一步”的目标，同时开创了将中央政策与地方实际结合灵活运用的新型模式，实现了顶层设计与地方探索的有效融合。同时以实践精神引领整合多样化社会思潮，培育与弘扬了敢为人先、敢闯敢试的广东精神，实现了经济、社会、文化的全方位发展，成为中国对外开放的成功典型。

首先，是在社会经济发展上实现了迅速崛起。其中，广东成为“中国经济第一大省”，对外开放是广东经济腾飞的最大动力。在过去的40年里，广东GDP年均增速均为两位数，其中经济对外开放对广东经济的增长有着重要的贡献。1978 年广东的GDP为186亿元，占全国总量的5.1%，2015年的GDP高达72813亿元（连续27年位于全国首位），占全国总量的10.8%，占比与改革开放初相比翻了一番。1978—2015期间广东GDP的年均增速为17.5%，高于全国水平。1998年，广东经济总量达到1030亿美元，超过新加坡（828亿美元）。2003年，广东经济总量达到1914亿美元，超越香港。2007年达4179亿美元，超越台湾。2013年，广东经济总量达62164亿元，人均GDP达到58540元，按平均汇率折算为9453美元，达到中等收入国家水平。①正是在对外开放的热潮中，广东实现了向“经济第一大省”的飞跃，中国则实现了向世界第二大经济体的飞跃。

其次，是在民众思想观念上实现了重大转变。通过对外开放的实践，中国从上自下，逐一克服了一系列诸如恐“变”、恐“资”的思想病症，开放意识与市场经济理念得以牢牢树立。作为最先启动对外开放的地区，广东所遭受的思想阻力是最大的，社会上存在不少人担心对外开放会使广东“变色变质”。要解决这样的思想困扰与中央强有力的支持是分不开的。广东将中央对外开放的精神与决心积极传达到广大党员干部群众，坚持用具体的实践成果，以及用当今的世界是开放的世界、打开国门加强交流已经成为世界潮流等观念来回应质疑，用“开放是社会主义的‘清凉剂”“封闭就是自我窒息”驳斥了“卖国论”“殖民地论”等荒谬言论，消除“变色变质”的担忧。中央在确立社会主义市场经济体制改革目标之后，致力于破除把商品经济等同于资本主义的落后观念，帮助广大党员干部群众全面认识市场经济，有力地促成了广东地区人民群众思想观念的转变，从而使广东能够在对外开放中不断创新举措、拓宽思路和扩大区域。

再者，是在顶层设计与地方探索上实现了有机结合，开创了将中央政策与地方实际相结合并且灵活运用的新型模式。一方面，广东先行一步实施对外开放，离不开中央的“特殊政策与灵活措施”的支持，这是中央对国情、世情以及广东地方实际充分考量，深思熟虑之后所做出的重大决策，体现了中央在改革国家现行体制上所独有的眼光与魄力，是将理论与实践结合、将一般规律与特殊实际相结合的重要体现。另一方面，广东敢于争取中央的政策支持并结合地方实际加以灵活利用，反映出其敢为人先的勇气与决心，是中国人民坚持在实践中追求真理的缩影。中央的特殊政策与灵活措施能夠在广东对外开放中取得成功实践，并且迅速影响全国，成为其他省市探索对外开放道路的重要指引，与广东“先行一步”所提供的带动力是分不开的，这正是中央与地方积极互动的重要成果。

最后，是在社会思潮上实现了多样化整合，培育与弘扬了以广东等地为代表的敢闯敢试、敢为人先的改革精神。共同的价值观，是一个国家与民族，在长期实践过程中所形成的基本共识。社会经济的发展，人类文明的进步，需要有共同的价值观来支撑，这是社会经济能够不断向前发展，人类文明更进一步的基本精神依托。中国40年的对外开放，给予了各种思想文化频繁交流的空间，但同时也为不同思想文化空前碰撞提供了阵地，社会思想文化领域面临空前挑战。在这个过程中，中央与地方始终坚持理想性追求与现实性实践的有效结合，在坚持社会主义的基本原则基础上，用对外开放实践的经验教训作为现实教材，将时代元素注入勇于拼搏的传统革命精神，从而培育出敢为人先的新时期改革精神，使之成为凝聚广东乃至全国人民奋发图强的力量源泉。

（洪汛，法学博士，广东外语外贸大学马克思主义学院讲师）