公路法视域下农村公路管理问题与对策

傅雪映

(广西交通职业技术学院，广西 南宁 530023)

0 引言

按《公路法》规定，我国公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道[1]，农村公路主要是指纳入农村公路规划并按照国家或者省制定的公路建设技术标准修建的县道、乡道和村道及其附属设施。农村公路是联结乡村间、城乡间的必要通道，不仅涉及农民的出行，还涉及农产品的运输及流通，依法建设管理和维护好农村公路对促进农村经济的发展有重要意义。

1 我国《公路法》中关于农村公路管养的相关规定

目前《公路法》及各省根据《公路法》所制定的农村公路条例中，关于农村公路建设管理及养护方面的规定主要包括以下几方面内容：(1)农村公路的建管主体问题。按《公路法》第八条规定：“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。”目前各地的做法是乡镇政府在县政府领导下，按县政府确定的职责范围，负责农村公路的建管工作，将农村公路建设纳入地方政府统一规划，并通过建立乡镇一级的公路养护机构以及成立相应的村道管护群众组织对农村道路进行管养[2]。(2)农村公路建管的资金来源问题。农村公路作为我国公路网最低层的组成部分，是构成我国公路网的毛细血管，应保证有必要的资金投入。目前我国公路立法中对农村公路建设资金来源并无统一规定，但《公路法》第二十一条规定：“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。”也可通过“发行股票、公司债券筹集资金。”或按自愿原则向企业和个人集资建设公路。可见，农村公路建管资金可根据《公路法》规定，依照“县镇自筹、上级补助、多元筹措”的原则进行筹集。(3)农村公路的养护及监管问题。目前《公路法》中关于公路养护及管理方面的内容较多，这些规定农村公路也一样适用，其中专门针对农村公路的是《公路法》第三十八条规定：“县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务。”农村公路养护管理遵循的是“以县为主、分级负责、群众参与、保障畅通的原则”，除建立专门的农村公路养护机构和配备专门人员对农村公路进行管养外，更强调农民义务参与，这与农村公路中的乡道、村道主要服务于辖区范围内的农民有直接关系。

2 农村公路建管养中存在的问题

2.1 建设方面

近年来我国农村公路建设的发展快速，但仍存在一些有待解决的问题，首先是按《公路法》规定，农村公路建设应纳入县级公路部门规划，但实际操作中存在部分乡、村道路建设随意性强，边勘测、边设计、边施工的情况，缺乏科学规划长远考虑，特别是部分村道建设，未经合理的论证即匆忙进行设计施工，造成线路设计不合理，与地区整体公路网建设不协调等问题。其次由于农村公路多为低等级公路，资金投入有限，造价偏低，不易吸引到高质量专业施工队伍，某些乡村道路由建筑包工头低价承包建设，此类施工单位并非专业公路施工主体，不具备专业施工资质，偷工减料的情况时有发生，直接影响农村公路建设质量。此外农村公路建设多等级偏低，这在全国各地偏远地区较为普遍，按要求乡、村道路建设一般应达四级以上水平，但现在偏辟农村地区仍存在相当部分等外路未达标的情形。

2.2 养护方面

农村公路由于线多面广，建设完工后的养护任务繁重，而目前的现状是多数农村公路存在重建设轻养护的问题，究其原因与多方面的因素有关。首先是公路养护工作理应由专业的养护队伍承担，而实际操作中除县道外，作为农村公路主体的乡道、村道能完全做到这一点的不多，特别是村级路主要依靠农民自治，通过村民义务工完成。近年随着大量农村青壮年涌入城市务工，农村留守者多为老弱群体，依靠此途径解决乡村公路养护问题既不现实也不可能，致使部分农村公路建好后处于无人养护的状态。其次最重要的是养护资金的投入问题。按《公路法》规定，公路养护资金可来源于地方财政、中央补助中的专项资金、“一事一议”资金及通过其他方式筹集的企业、个人等社会捐助资金。现实情况是来源于前两项的财政资金目前多数用于县道的养护，县道一般都已实现由专业的公路养护部门进行管养，乡道、村道的养护资金除部分来源于地方财政外，主要来源于其他方式筹集的资金或“一事一议”资金，部分乡村道路由于养护资金不配套处于失养状态。

2.3 管理方面

按《公路法》规定，县级以上交通部门负责公路的路政管理工作，县道、乡道、村道均属农村公路，但目前纳入路政部门管理的主要是县道，多数乡道及村道处于路政管理缺位的状态，直接后果是由于乡道村道占居农村公路绝大比重，路政缺位造成农村公路管理工作非常薄弱，路政人员缺少造成路政巡查范围小，部分公路路产损坏无人监管，公路用地被侵占、利用公路打谷晒场倾倒垃圾等破坏公路路产的行为时有发生，一些超载车辆为躲避公路检查及收费站，专门绕行无人监管的乡村道路，造成农村道路损坏严重等等。究其原因主要是农村公路管理体制未理顺，在机构设置方面，路政管理部门一般只设到县一级，乡镇一级多数无专业的路政管理部门，有的由交管所或乡镇其它机构代管，村一级除个别村外，基本处于无专人管理状态。

3 解决农村公路建管养问题的对策

3.1 农村公路建设应纳入法治化轨道

(1)农村公路建设要统一进行规划，避免无序建设，要按照《公路法》第十四条规定做到“县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经本级人民政府审定后，报上一级人民政府批准”“乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准”，村道建设《公路法》未作具体规定，也应按上述原则纳入地方公路网建设规划统一管理。

(2)提高农村路网建设水平。农村公路建设应按法定程序进行招投标，由专业的具有施工资质的公路施工单位进行承建，以确保工程质量。目前特别是对乡道、村道建设，应加强施工资质准入监管，防止无资质施工队伍入场作业影响工程质量。

(3)对农村公路建设应建立起相应的监理制度，加强对农村公路施工监管，规范乡村道路的施工建设，提高公路建设质量。

3.2 探索适合农村公路养护需要的管理模式

2016-01-01起实施的《农村公路养护管理办法》规定：“农村公路养护应当逐步向规范化、专业化、机械化、市场化方向发展。”[3]按此规定农村公路养护应创新管理模式：

(1)要理顺体制，建立起专业的农村公路养护管理机构，确保农村公路养护有专业机构专人负责。目前特别是在乡、村一级，应全面建立起相应的农村公路养护管理站，配备专人落实养护管理工作。

(2)农村公路养护施工特别是大中小修等应通过招标方式由专业施工队伍施工，并通过建立农村公路养护工程质量评价检查制度，确保工程质量，乡村道路的日常维护可交由沿线群众按承包等方式完成。

(3)应落实责任，将农村公路养护工作纳入地方政府考核指标，未完成任务的应按制度追究个人责任。

3.3 贯彻落实相关路政管理法规，加大宣传力度，提高沿线群众护路意识

按《公路法》规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。”为做到这一点，地方政府部门应抓好路政管理法规落实工作，针对目前乡、村一级多数存在路政管理缺位的情形，在乡镇一级应设立专业的政路管理办公室，村一级也应配备相应的公路监督检查员，并针对农村公路线多面广的情况，发动群众，加大公路法规宣传力度，让群众对发生在公路沿线的破坏路产、非法挖掘、占用公路及超载超限等违法行为积极举报，配合路政管理人员做好乡村沿线公路的监督管理工作。

4 结语

农村公路只有纳入法治化建设轨道，才能保证其健康有序的发展。目前国家及地方政府在农村公路建设及管理方面出台了大量的法律法规，包括《公路法》和与《公路法》配套的《农村公路养护管理办法》以及地方性农村公路管理条例等，这是目前我国农村公路管理的主要法律依据，地方各级政府及公路管理机构应在上述法律法规的指导下，针对目前农村公路在建设、养护和管理方面存在的问题进行整改，才能更好发挥农村公路支持农村经济发展的积极作用。

[1]中华人民共和国公路法[EB/OL].http：//baike.so.com/doc/5566798-5781915.html.

[2]地方政府农村公路建设工作总结[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1127700326.html.

[3]农村公路养护管理办法(中华人民共和国交通运输部令2015年第22号)[EB/OL].http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zcfgs/201512/t20151209_1944559.html.