浅谈城乡规划编制存在的问题与对策——以重庆市垫江县为例

李波

（重庆市垫江县规划服务中心 垫江县 408300）

城乡规划制定，既要考虑产业发展和城乡建设的需求，又要关注民生、生态等更基本更长远的问题，还要能够统筹并合理确定一定时期内的城乡空间布局、城镇发展方向和规模，协调各方面在发展中的关系，统筹安排好各项建设。因此，提高城乡规划编制的科学性对协调城乡空间布局、改善人居环境，促进城乡统筹发展具有重要意义。

1 垫江县基本概况

垫江县位于重庆市东北部，“上接巴渝之雄，下引夔门之胜”，距重庆主城区120km，幅员面积1518km2，人口97万，辖2街道、22镇、2乡，是重庆1h经济圈和渝东北翼的重要节点，渝川东部的陆上交通枢纽，素有“牡丹故里”、“千年古县”的美称。2017年底，实现地区生产总值276.8亿元。社会消费品零售总额105亿元。一般性公共预算收入19.5亿元。城乡常住居民人均可支配收入分别达31889元、13979元。围绕生态宜居城市建设，规划引导县城常住人口增加到约20万人，县城建成区面积突破17km2。

2 垫江县城乡规划编制存在的问题

近年来，按照“有规划、有人管、依法管”思路，以“法定城乡规划全覆盖”为抓手，狠抓规划编制体系建设，先后完成城乡总体规划、城市总体规划修改、控规整合、美丽山水城市等30余项专项规划、文化路片区等重要片区城市设计以及24个乡镇总体规划等一批规划成果，基本构建起以总体规划为核心、详细规划为基础、各专业专项规划为支撑的城乡规划体系，但仍然存在以下不容忽视的问题：

2.1 规划系统性不够

各类规划在空间管控要求的系统性上协调不够，造成重大基础设施、产业、人口等空间布局不一致，一旦项目落地，各类规划修改流程复杂、论证周期长，增加项目建设与行政管理成本。

2.2 引领作用发挥不够

各专业规划自成体系，重目标性编制、轻落地性保障，编制深度达不到项目实施要求，与城市规划的融合度不够，对规划项目选址以及城市整体功能布局、空间形态、品质提升冲击较大。

2.3 规划宜居性不够

垫江城市控规确定的居住类净用地总量约1000万m2，规划居住建筑总规模约1938万m2（含已建），按人均建筑面积40m2换算，30km2建设用地范围内可供居住人口45万～50万人，每平方公里人口密度达2万人，开发强度偏高。

2.4 规划调整随意性大

建设单位对规划方案的前期研究深度不够，对城市公共利益和城市品质考量不多，从规划制定到竣工验收，规划调整成为常态，申请随意性大、次数多，造成行政管理成本增加。

2.5 规划编制运作机制不畅

规划编制项目采用“低价中标”，严重制约规划编制质量，对因工作需要开展的规划研究项目基本上无经费保障，导致规划整体科学化水平滞后周边区县。

2.6 镇乡规划编制保障乏力

因乡镇财力有限，编制经费缺乏保障，造成市对县的乡镇规划编制实绩考核难以完成，规划管理人才队伍急需加强。

3 提高城乡规划编制科学化水平的对策

3.1 强化规划系统性

坚持目标导向、问题导向和实施导向，高水平编制新一轮城市总体规划。依法加强各类规划编制和审批管理，下位规划无条件服从上位规划。充实完善各级各类规划，围绕县域、县城、乡镇、村四级，法定规划、专项规划、专业规划三类空间规划体系，补齐村规划不健全的短板。推进“多规合一”落地法定化工作，构建城乡规划、土地利用规划、生态空间管控规划和其他规划“多规合一”，做优生态空间、农业空间、建设空间，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。

3.2 注重规划前瞻性

加强城市发展前沿问题研判，实施“城市双修”工作，推动停车难、交通拥堵、有山望不见山等“城市病”综合解决。严控城市开发强度，下调城市整体容积率，推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升转变。增强规划“留白”意识，控制好各类建设用地合理比例，全面保障城市交通、公用、公共服务等民生设施用地的有效供给。优化城市功能布局，疏解现有城区功能，提升东部新区集聚功能。

3.3 维护规划权威性

增强“规划即法、守法如山”意识，重大规划编制、项目选址、设计方案均应提交县规委会审议。涉及用地和空间布局的专业专项规划应经县规委会办公室综合平衡后纳入控规管理。强化规划实施全过程监督，从严查处违法违规建设。制定我县城乡规划目标和实施状况的评价制度，不断发现城市发展中存在的问题，依法完善规划，动态维护规划。

3.4 严格空间形态管控

严格道路、滨水岸线、视线通廊等公共空间规划管理，注重高铁站前片区与三合湖片区道路的可达性设计，预控好牡丹大道与文笔大道、东方大道节点的交通组织形态。加大建筑立面色彩、材质、屋顶等方面的综合治理，将有关内容作为控规编制的强制性内容，纳入招拍挂出让条件。建立控规管指标、城市设计管形态的“双控”机制，从空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面统筹城市建筑布局，提升城市品质。

3.5 彰显城市特色风貌

加强对牡丹文化、耕读文化、康养文化的挖掘、保护、利用、弘扬，把历史文脉有机融入城乡风貌和美丽山水城市规划之中，确保历史文脉绵延相传。严格生态红线和山水绿本地管控，以明月山背景山体、城市连绵山体、城中湖等空间要素为特色，塑造具有高识别度的空间格局。加强临山、滨水地区密度分区管控和建筑高度控制，逐步形成疏密有致的城市特色空间风貌格局。

3.6 加大编制经费投入

切实完善县级财政安排规划经费的渠道和机制，增加规划研究、城市设计和规划编制经费投入，探索建立规划编制经费和工作经费计入土地成本机制，积极争取市级安排的专项编制经费。

4 结语

习近平总书记强调，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用”，明确指出了城市规划的战略地位。当前，全县正处于全面建成小康社会、推进新型城镇化和城市转型发展的关键阶段，规划要尽可能地协调各个系统在用地、空间组织和建设活动中的关系，妥善处理出现的矛盾，使整个区域的经济、社会发展与人口、资源、环境相协调努力实现可持续发展，就必须科学编制城乡规划，增强规划的前瞻性、综合性、整体性、系统性、协同性、特色性。只有如此，才能从根本上提高城乡规划科学化水平，解决规划编制中存在的问题，才能真正实现规划的战略引领和刚性控制作用，才能为建设山清水秀美丽垫江，推动高质量发展，创造高品质生活，实现“一个建成、六个显著”，建设“三地一心一城”、推进富民强县升位提供规划支撑和保障。