长江经济带建设背景下长航公安改革发展问题的思考

陶 启

（长江航运公安局乘警总队，湖北 武汉 430014）

推动长江经济带发展，是党中央、国务院主动适应把握引领经济发展新常态，科学谋划中国经济新棋局的重大决策部署，对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。长航公安要依据《长江经济带发展规划纲要》，强化责任担当，结合行业特色，充分发挥专业公安机关职能作用，不断提升维护长江航运公共安全的能力和水平，更好地服务和保障长江经济带发展战略实施。

一、长江经济带建设对长航公安工作提出新要求

（一）充分认识长江经济带建设的战略意义

长江经济带肩负着国内改革的任务，“一带一路”则肩负着对外开放的使命。推动长江经济带发展是一项宏大的系统工程，中央要求各有关省市和部门要强化责任，积极作为，搞好配合，狠抓落实，切实把长江保护好利用好，把长江经济带建设好发展好，确保各项任务落到实处。特别是提出：要统筹加强流域管理，切实做好流域统筹协调、相互配合、部分职能和任务整合等工作，加强水资源、水环境、岸线、航运等方面的监督管理，加大执法力度，严厉查处违法排污、乱占岸线、建“黑码头”、非法采砂等问题，研究论证并尽早提出长江流域统一监督管理新体制；要强化法律保障，深入贯彻全面依法治国战略部署，建立健全长江经济带生态环境保护法律体系，规范和约束各类利用自然资源的行为，使长江生态环境保护有更严格的法律保障。

（二）清醒认识新形势下长航公安面临的任务

全面深化公安改革对于进一步加强和改进新形势下的公安工作和公安队伍建设，推动公安事业长远发展进步，具有重大现实意义和深远历史意义。各级长航公安机关要进一步增强大局意识、机遇意识、责任意识，紧密结合辖区实际，牢牢把握全面深化公安改革的任务目标，坚持向能力建设聚焦、向体制机制着力，突出重点领域、抓住关键环节，加快改革进度、加大攻坚力度，力争在解决制约自身发展的重大问题上取得新突破。国家大力推进生态文明建设，加大水资源和生态环境保护力度，实行最严格的水资源管理制度和生态环境保护制度，长航公安要据此加大打击生态犯罪的力度，同时要建立健全联合执法机制，加大执法监管力度，严厉打击非法捕捞、非法采矿、非法排放、非法建设等违法犯罪行为。

（三）加快建设长江干线水域治安防控体系

健全完善立体化社会治安防控体系，是全面深化公安改革、创新社会治理机制的重要内容，是建设平安中国的基础工程。长航公安机关要认真学习贯彻全国社会治安防控体系建设工作会议精神，结合长江经济带建设的伟大战略，主动适应新形势，增强风险意识，坚持创新驱动，不断完善长江水上立体化治安防控体系，切实提高维护长江水上公共安全能力水平。大力加强反恐怖工作，不断提升主动发现、侦查打击和防控处置能力，最大限度防止暴恐活动形成现实危害。大力加强水上治安治理工作，着力提升打击犯罪效能，创新完善水上治安源头治理，加快推进实战警务机制建设，积极探索“大部门”、“大警种”制，压缩指挥层级、实施合成作战，着力提高动态化信息化条件下驾驭水上治安局势的能力，不断增强人民群众安全感，为实现长江大保护提供坚实的司法保障。

二、长江经济带建设对长航公安工作形成新期待

（一）长航公安具备整体联动优势

长江干线2 838公里通航水域，长航公安自泸州至上海分设泸州、重庆、万州、宜昌、荆州、岳阳、武汉、黄石、九江、芜湖、安庆、苏州、南京、镇江、南通、上海16个分局，共81个派出所，对长江干线按区段进行管理。公安管理横跨6省2市水域，警力布局形成了整体区位优势，在侦查破案和治安管理中得以充分的体现。如：2017年2月4日，武汉市公安局青山分局发生一宗杀人案，犯罪嫌疑人从二七长江大桥跳桥，得到查找嫌疑人尸体的请求后，经长航公安局统一协调，历时75天，于4月20日在九江城子镇被九江分局查获，颅骨已白骨，就是较好的例证。又如：在治安管理上对全流域航行船舶可以实施全线联动的动态管理。与海事、航道、渔政、水务、环保等涉水部门形成行业联动共建、资源共享优势，形成对干线水域全覆盖，对水域环境、治安形势情况熟悉，对水上案件处置反应迅速的专业优势。

（二）长航公安主要业务工作及任务

根据国函2002年1号文件，长航公安机关作为国家治安行政力量和刑事司法力量的重要组成部分，行使四川宜宾至上海长江口干线水域跨区域的中央管理水域的公安管理事权。外国人管理：包括旅游船舶上的游客，2016年长江游船旅客595 375人次，外宾16 122人次，上海吴淞国际邮轮港出入境2 505 406人次，外宾10 487人次，港澳台2 807人次 ；涉外务工人员，辖区外企、船厂等，如青山船厂建造的出口船舶，船东及监造人员都是外籍人士。人员密集场所、重要水上设施、三峡船闸、旅游船舶的反恐防控，码头安检的落实，实名制的落实，明确相关企业的主体责任。侦破刑事案件：物流案件、辖区盗窃、寻衅滋事、非法捕捞、非法采矿、破坏环境资源、网上诈骗、杀人案件等，其中水尸每年处置1 000具左右，查明率达到46%左右。消防监管：旅游船、危化品船舶、码头设施、水上加油站、储油罐、三峡五级船闸等。治安管理：无证驾驶、电打鱼，防范水上治安隐患及苗头性倾向。警卫：负责长江干线水域中央国家领导人及外宾的警卫任务。

（三）长航公安面临的困难和问题

专门的水上执法依据不够用，有些依据已经过时。如公安乘务工作，原来作为旅客运输用途的客运船舶随着沿江高速公路和铁路网的形成已经消失，取而代之的是作为旅游观光的客游轮，而新的公安乘务工作的有关法律依据没有诞生。机构设置与当前面临的安全形势不完全匹配，警力严重不足。对新型的案件特别是新型涉水案件的办理能力有待提高，打击力度有待增强。长航公安局各分局辖区特点不同，队伍年龄结构不同，警力分布不同，办理案件的能力各有所长，尽管改制以来，各分局在各展所能，打造了各自特色和优势，但对新形势下严重破坏长江生态的“四非”犯罪（非法采矿、非法捕捞、非法倾废、非法码头）、水运物流犯罪、危害航运安全犯罪，各分局打击能力还不平衡。

三、长江经济带建设对长航公安工作赋予新使命

长航公安体制改革以来，长航公安工作和队伍建设取得了突破性的发展，得到了各级领导以及人民群众的高度认可。但随着改革开放的进一步推进和社会的快速发展和进步，制约长航公安职能发挥的各种因素日益凸显。长航公安也必须乘势而上，进一步深化改革，夯实基础，消除体制机制上的制约，突出专业特色，提高执法能力，更好地履行职责，进一步加强正规化建设，建设一流的队伍，特别是建设与长江经济带发展形势相适应，与长江航运现代化进程相一致，符合长航公安机关性质任务特点的现代警务运行机制，为长江经济带发展战略创造良好的水域政治、治安环境，不断提升人民群众的安全感、满意度。

（一）筑牢执法基础

依法治国是治国理政的基本方略，全面推进依法治国是我们党确立的新时期的法制任务，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。长期以来长航公安机关水上执法缺乏严格意义上的水上治安要求的法律和法规，所以在日常执法实践中，受到严重的制约，对一些水上违法行为不能及时有效的打击处理，或者打击力度不够。按照长江经济带建设的新要求，对一些新型的违法犯罪现象和行为，缺乏现成和可操作性的法律依据。好在国家已经意识和关注到这个问题，提出：加快长江流域立法进程，抓紧制定并推动出台长江保护法，进一步明确国家有关部门、流域管理机构、地方人民政府的保护责任，对流域涉水行为作出明确的法律规定，为实现长江大保护提供坚实的法律保障。长航公安要不等不靠主动作为，紧紧抓住这个历史性的机遇，发挥对整个长江水域情况熟悉的优势，及时总结长航公安在长江水域几十年来水上执法实践的经验，积极参与长江保护法的立法工作。通过立法：一是对流域涉水行为作出明确的法律规定，为实现长江大保护提供坚实的法律保障，为依法行政、依法打击涉水违法行为提供完备的法律依据；二是进一步从法律上明确长航公安机关作为国家的行政司法机关依法管理长江水域的事权。这就要求长航公安机关以代表国家行使长江水域治安行政管理和刑事执法的高度，参与到长江保护法的制定和法律的实践中来，为实现长江大保护提供坚实的法律保障，为长航公安及时有效打击处理涉水违法犯罪活动，为长江经济带保驾护航、更好履行职责提供完善的法律依据。

（二）完善体制机制

持续推进以长航系统内部单位为核心的合作共建，积极整合海事、航道、三峡等部门的执法资源，在探索建立长效机制上下功夫。加强与水利部相关部门合作，优化与农业部和环保部相关部门的合作，为推进部际合作提供实践支持。拓展与检法机关之间的合作，深化与沿江地方政府部门、长江经济带各参与单位、地方税务、保险、公安机关合作，形成辐射全长江、涵盖各类建设主体的合作伙伴关系新格局。以提高动态社会治安状态下对水上违法犯罪的控制能力、公共安全风险隐患的预测能力、行业经济民生的服务能力为目标，以派出所队和警务站点为支撑，以技防措施和单位内保为基础，以健全水域治安防控网为重点，推进视频监控系统建设，整合各涉水行政管理部门和港航单位群众的防控资源，加强防控力量、网络、装备、机制建设，逐步在长江干线水域建立警情引导警力，信息制导警务，关键阵地有警务室，重点水域有警务区，港航单位有安保员，船民群众有信息员，整体联动、多元共治的长江干线水域立体化治安防控体系，为长江经济带发展筑牢安全屏障。警力严重不足制约了长航公安职能的有效发挥，大量基层民警超负荷的工作，以时间来弥补人员的不足，这不利于队伍的长远发展和正规化管理。辅警制现在已经在全国各地公安机关普遍实行，有效地节省了行政资源，民警与辅警最低比例为1:2，有的地方达到了1:11，辅警有效弥补了警力不足，长航公安在不增加警力编制的情况下，完全可以借助地方公安的成功经验，实行辅警制。通过辅警制还可以解决趸船、船艇的水手、驾驶人员的经费来源，全面实行社会化用工，规范化管理。

（三）提高执法能力

按照全面推进依法治国的要求，推进长航公安队伍的正规化、专业化、职业化，提高长航公安干警的职业素养和专业水平，提高队伍的综合执法能力。机关主要加强对全线的引领作用，提高队伍建设和对各分局、警校的业务指导能力，加强和沿线政府、公安机关及执法机构的政策协调能力，为各分局与所在地的衔接给予有力的支持。各分局及一线实战单位提高执行力以及与地方和各级涉水部门联勤联动、协调配合的能力。长航公安各级单位要将提高适应新形势下办理新型案件的能力作为一项迫在眉睫的任务坚决完成。以打击专业化对付犯罪职业化，实行多警种协调联动、多手段同步办案，提高攻坚克难能力。坚持问题导向，提高打击破坏长江生态的“四非”犯罪（非法采矿、非法捕捞、非法倾废、非法码头）、水运物流犯罪、危害航运安全犯罪能力，深入研究涉税、涉保、电信诈骗等新类型犯罪特点，打好主动战、信息战、合成战，提高命案侦破能力和水平。树立改革创新的发展理念，只有这样才能不断适应形势的变化，适应全面推进依法治国的总体要求。树立与时俱进、不进则退的紧迫感，抓住长江经济带建设的重大机遇，主动作为将长航公安队伍做大做强。树立勇于担当的精神，主动作为就意味着责任和风险，只有具备开拓创新的精神和勇于担当的勇气，才能在改革的大潮中立于不败之地。