江苏省铁路存量土地综合开发对策研究

肖 慎，张海军

（苏交科集团股份有限公司，南京 210019）

铁路土地综合开发是依据国家法律法规和支持政策，以提高铁路土地资产营运效益和开发增值为目标，组织既有和新增土地资源有序流动、优化配置及开发利用的经营活动，以开发收益支持铁路建设资金不足，促进铁路发展。2013年至今，国家和地方政府相继出台了支撑铁路存量土地开发的相关政策文件，支持铁路车站及线路用地综合开发，提高现有铁路建设用地的地上、地下空间综合开发的力度和水平。

《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发[2013]33号)提出要推进铁路投融资体制改革，多方式、多渠道筹集建设资金，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用[1]。

《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发[2014]37号）提出，按照新型城镇化要求，坚持政府引导与市场自主开发相结合，支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发[2]。

《江苏省政府关于深化投融资体制改革加快推进铁路建设的实施意见》（苏政发[2014]36号）提出，鼓励支持铁路沿线土地综合开发利用，支持铁路企业、合资铁路公司盘活铁路用地资源，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发，以开发收益支持铁路发展[3]。

1 铁路存量土地开发的优势与意义

1.1 存量土地的开发优势

（1）铁路存量土地交通区位条件

铁路存量土地大多集中在既有铁路场站与毗邻区域，其交通区位优势主要表现在以下三个方面：

①地理区位条件好：既有铁路存量土地位于或紧邻城市中心地区，随着城市发展，逐渐成为城市高强度开发区域，设施配套完善，城市交通区位功能突出。

②交通可达性强：依托既有铁路场站的存量土地，交通可达性高，发挥着铁路网络节点和城市对外交通的双重功能，对促进城市内外交通衔接，提高区域与城市交通一体化水平发挥关键作用。

③集散便捷性高：我国近年来新建大型铁路站点正朝着集多种交通方式于一体的大型综合换乘枢纽方向发展，集散交通方式呈现多样化和综合化，如南京南站将市郊铁路宁和城际、宁高城际、宁高城际二期和地铁1号线、3号线、6号线引入到车站内，使其成为集干线铁路、市郊铁路、地铁和公交、出租车等市政交通设施和运输方式为一体的大型综合交通枢纽。

交通区位是其他经济区位的基础和先导条件，优越的交通区位既能充分整合交通资源，提高综合交通网络的运行效率，也能有效整合其他资源。通过改善城市工业、商业、居住等经济区位，进而对整个城市空间形态的调整和优化发挥作用，引导人口和经济活动高度集聚，实现更大范围和更高层次的整合效应[4]。

（2）铁路存量土地开发成本低

铁路存量土地较新增土地开发成本低，主要表现为配套设施与土地开发资金投入等方面。

相对于新开发地区，既有铁路存量土地周边设施配套相对完善。对存量土地进行综合开发，可减少城市道路、市政管线、公共服务设施等基础配套设施的工程建设投资。如已建成运营的南京南站地区城市公共服务设施齐全，围绕高铁南京南站进行存量土地综合开发，配套设施工程建设投资少。

土地开发投入相对新开发土地而言相对较低，甚至不涉及土地性质变更，利用既有土地房产或进行简单投资改造后，即可实施自主经营、合作经营、租赁经营，开发成本低，以较少的资金投入撬动更大的经济效益。

（3）一体化开发潜力大

铁路存量土地与周边用地一体化开发潜力主要表现为以下两个方面：

①开发强度大：铁路车站与周边用地容易整体综合开发，开发强度提升空间大，如国外铁路车站广泛采用上盖物业、地下空间等方式进行开发，商业开发面积约占总建筑面积的30%～40%，高的可达70%。

②业态发展潜力大：物流、广告、商铺、物业、土地开发等多元业务均具有广阔的发展潜力，如在日本各大都市区进行的新一轮市区中央车站大规模改造实践中，把大型写字楼、酒店、商业、餐饮和其他服务业甚至影剧院和博物馆等都包括了进去，利用中央车站的交通区位优势进行高水平的土地联合开发，形成大型“铁路车站城”，进一步强化其作为城市交通中心和综合性经济生活中心的双重地位，最终达到优化城市交通网络和城市空间形态的目的[4]。

1.2 存量土地开发的意义

（1）多元化拓展铁路融资渠道，弥补铁路建设资金缺口

近年来，因铁路大规模建设，尤其是高速客运专线建设资金需求量大，国家铁路建设已经累积了巨大的债务。截至2014年9月，中国铁路总公司总资产为54 506亿元，总负债35 316亿元，负债率高达64.7%。铁路建设投资额大、回报周期长，单靠运营收入无法在短期内实现持续发展，需要多方式、多渠道筹集建设资金。

利用铁路存量土地与沿线物业结合，按照自主开发、合作开发、作价入股和出让等方式进行综合开发，用开发收益反哺铁路建设，可以解决江苏省铁路建设资金短缺问题。如法国里尔站一期共耗资53 亿法郎，通过废地利用进行综合开发，筹集到了私人投资37亿法郎（占70%），半公共机构投资5 亿法郎（占9%），公共投资11 亿法郎（占21%），吸引社会资金投入，拓宽铁路筹资渠道，大大减少了政府的投资压力[5]。

（2）充分发挥交通区位优势，盘活铁路用地资源

以往鉴于政策因素，铁路站点良好的交通区位和巨大的客流量没有得到足够的重视，铁路存量土地没有得到合理利用。同时随着产业升级转型，一部分铁路车站、货场的利用率进一步降低，甚至有一些铁路货场已经进入废弃状态，造成既有铁路用地资源的闲置浪费。

随着有关土地综合开发细则的出台，以铁路车站为核心，推动铁路沿线土地与周边用地规划互动调整，实施铁路存量土地与周边用地的一体开发，大大提升既有铁路存量土地的利用效率和土地价值，盘活铁路用地资源。如南京西站迁建后，原建宁路西站货场地块腾空，与整个滨江商务区融为一体，整体优化中央门商贸区整体交通路网，带动地区整体开发。

（3）带动铁路站点周边开发，促进新型城镇化

围绕铁路站点进行土地综合开发利用，将城市的商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、娱乐和交通等城市生活空间的多项进行组合，形成一个多功能、高效率的大型城市综合体，可以带动铁路站点周边土地的高强度开发，提升土地资源价值，对于优化城市空间布局，推进新型城镇化建设具有不可替代的作用。如南京将在地铁郊区线上规划7个地铁小镇，“地铁小镇”不单纯是为了商业开发，而是新型城镇化和城乡统筹的新抓手，将成为居住、上班两相宜的新家园，并使地铁物业成熟、增值。

2 江苏省铁路存量土地开发可行性与要求

2.1 存量土地开发可行性分析

（1）国家鼓励铁路站点及沿线土地综合开发

在铁路实行政企合一的管理体制下，我国铁路运输企业的职能定位是负责跨省长途客、货运输，较少关注沿线土地升值效益回馈铁路发展。在铁路实行政企分开的市场化改革后，铁路企业必然要高度关注经济效益，尤其是通过激发内部资源合理利用，提升铁路及沿线资源的社会经济价值。近年来，国家和地方政府相继出台了一系列的政策，鼓励铁路站点及沿线土地综合开发，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。

（2）江苏多数城市提前规划考虑了铁路用地的综合开发

近年来江苏省新建的铁路枢纽地区，已经充分考虑了城市土地利用规划与铁路枢纽规划的关系，统筹周边土地功能、业态类型、开发强度与铁路枢纽有机结合，进行枢纽地区用地功能整合、用地规模与开发强度控制、地上地下空间和综合交通通道的规划预留控制、配套设施的规划布局等系统性规划研究，为铁路车站及毗邻地区用地综合开发利用提供了良好的衔接和规划预留与指引，有利于铁路存量及毗邻地区的土资源综合开发合作。

（3）周边用地功能支撑铁路存量土地开发业态

围绕铁路站点进行的土地开发业态与周边地区的交通可达性、客流量、周边相关产业具有良好的兼容性。例如：对于繁华地段的成片土地，可开发房地产、商铺、写字楼等业态；对于位于市区但偏僻的闲置土地，可以根据市场需求开发成商铺、交易市场、建材市场、物流中心等业态；对于沿线闲置土地，可开发为住宅、商铺、写字楼，其经济效益不大的土地可通过出租、租赁或合作等方式创造价值；对于占用过多地皮未充分利用空间的平房、瓦房、低层建筑，可提高开发强度，集中和多楼层建设，充分节省地皮，集约使用地上和地下空间。

（4）开发流程相对简单

传统土地开发需要历经选址、立项、土地获取、规划设计、开工建设、竣工验收等环节，涉及发展改革委、规划局、国土局、地震局、环保局、建设局、房管局以及水利、交通、人防等10多个政府有关部门审批，环节多、流程复杂。

而铁路存量土地开发流程相对简单，其中针对土地性质变更，符合划拨用地目录的建设用地使用权可继续划拨，无需进行性质变更。仅开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向铁路运输企业以外的单位、个人转让时，需要依法办理出让手续，减少了用地审批、土地招拍挂出让等环节。

（5）不占用城市新增建设用地指标

既有铁路用地在用地性质上是对外交通设施用地，属于政府划拨用地范畴。铁路运输企业利用自有存量土地进行综合开发，在用地指标上并不占用城市新增建设用地指标。如南京南站地区对外交通用地主要为铁路用地和长途客运站用地，规划面积为67 ha，围绕既有铁路存量土地进行综合开发，不占用城市新增建设用地指标。

2.2 铁路存量土地开发要求

（1）政策引导，市场配置资源

铁路土地综合开发是在沿线地方政府管理的区域内进行的，因此铁路存量土地综合开发工作，需要沿线地方政府的通力配合才能顺利实施。无论是既有铁路交通用地的综合开发，还是转变交通用地属性为商业开发用地，抑或购置铁路场站周边城市用地，都需要沿线地方政府在城市发展规划、用地指标、工商税务、消防环保等方面的审批，土地开发协调和监管。同时铁路站点的综合开发是重要的民生工程与基础设施，需要统筹考虑城市发展，交通换乘，基础设施配套；多专业的归一管理，包括交通规划、城市规划、金融风险与土地综合开发；前期更好地引导规范市场发展，强化市场配置资源作用。

（2）多方协调，集约开发

铁路建设与运营由铁路部门主导，而铁路土地综合开发则是在地方政府管理的区域内进行，铁路存量土地综合开发工作，需要铁路部门与地方政府的通力配合才能顺利实施。无论是既有铁路交通用地的综合开发，还是转变交通用地属性为商业开发用地，抑或购置铁路场站周边城市用地，都需要地方政府在城市发展规划、用地指标、工商税务、消防环保等方面的审批，发挥地方政府在铁路存量土地开发过程中的协调和监管作用。另一方面，随着社会资本的逐步进入，综合开发参与者逐步丰富，处理好多方的边界，保障多方权益，实现共赢将是综合开发管理的发展趋势与目标。

（3）合理分配，反哺铁路

近年来因大规模铁路建设投资，铁路已经累积了巨大的债务。铁路投资额大、回报率低、回报周期长，单靠运营收入无法实现持续发展，需要多方式多渠道筹集建设资金。利用铁路存量土地进行综合开发，将物业开发和土地出让的收益反哺铁路建设与运营，是一种非常灵活和广阔的筹资途径，可以解决江苏省铁路建设资金短缺问题，同时强力有效的综合开发行业管理又是构建维护江苏省铁路投融资良好环境的重要保障。在综合开发过程中，需要建立合理的收益反哺机制，并严格监管，为江苏省铁路的建设与发展提供保障与动力。

3 江苏省铁路存量土地开发对策

3.1 加强地方政府在铁路土地开发中的作用

（1）政策准备：组织编制全省既有铁路存量土地综合开发专项规划及综合开发年度计划，指导城乡总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划的修编，把综合开发目标、要点以法定规划的形式落实，保障存量土地综合开发目标的落实。

（2）土地管理：协同制定年度既有铁路存量土地供给计划。依据境内既有铁路存量土地信息（如可开发土地等级分类等），制定土地供给计划，以1年、3年、5年为近期土地供给规划期制定近期供给计划，以5～10年为中期土地供给计划，10年以上为远期土地供给计划。通过制定土地供给计划，宏观把控综合开发的顺序及规模，保障综合开发的有序进行。

（3）规划管理：指导各级政府编制城乡总体规划、控制性详细规划。依据国发33号文精神，重点指导铁路车站及线路周边用地的规划，合理确定用地性质，适度提高开发建设强度。主要指导内容包括红线范围、用地面积、用地性质和指标等控制性指标。通过指导城市规划的编制，宏观把控综合开发的规模及强度，保障综合开发的土地利用效益。

（4）建设管理：监督综合开发建设情况。通过对重点追踪项目建设过程中的节点进行监督，宏观把控各项开发的建设进度及建设情况，及时发现并处理建设过程中出现的偏离问题，保障综合开发的项目按照既定计划落地。

（5）运营管理：监督综合开发运营反哺铁路建设情况。监督开发盈利对后续铁路建设反哺的落实情况，对综合开发主体制定奖惩措施，通过指导综合开发主体在其他开发项目中的政策优惠力度等情况，形成土地综合开发和反哺建设之间的良性循环。

3.2 明确铁路土地综合开发行业管理与职能划分

江苏省铁路综合开发管理体系由行政管理体系、行业管理体系、企业管理体系3个子体系组成，其中行政管理体系主要由国、省、市三级行政管理部门或机构组成，以行政手段对综合开发市场进行管理；企业管理体系作为市场内部管理，主要由江苏省铁路投资集团为平台的各省市投资运营主体、中国铁路总公司及下属地方铁路局组成。

在职能划分上，行业管理体系作为衔接前两者的中间架构，对行政管理起协调、统筹作用，对企业管理体系起监管、指导作用，将整体管理体系有机衔接。其中行业管理体系分三级架构：宏观层面由江苏省铁路综合开发领导小组对省政府、部委行政管理部门、中国铁路总公司进行协调工作；中观层面，省铁路综合开发办公室对省级行政管理部门进行协调、统筹，对江苏省铁路投资集团与地方铁路局进行监管、指导、沟通工作；微观层面，市县综合开发办公室针对具体项目对市县行政部门、投资建设运营主体进行协、监管、指导工作。

3.3 合理确定江苏省铁路土地综合开发规模

（1）Ⅰ级开发站点。一般为特大型、大型枢纽及部分中型枢纽，铁路发送量达2万人/日以上，枢纽发送总量达3万人/日以上，以站场为中心、半径1 000 m左右范围确定开发备选用地，开发规模不超过100 ha。

（2）Ⅱ级开发站点。一般为中型枢纽及部分小型枢纽，铁路发送量达1万人/日以上，枢纽发送总量达2万人/日以上，以站场为中心、半径700 m左右范围确定开发备选用地，开发规模不超过50 ha。

（3）Ⅲ级开发站点。一般为小型枢纽，铁路发送量达1万左右，枢纽发送总量达2万人/日左右，以站场为中心、半径500 m左右范围确定开发备选用地，开发规模不超过30 ha。

3.4 综合开发效益评估

综合开发涉及的利益主体众多，主要包括地方政府、开发商、铁路公司。在铁路沿线土地综合开发过程中，需要对各利益主体的受益情况作平衡。综合开发过程中，适当调节开发商受益率、土地价格、行政税费等参数，可有效调节三者的获益大小，从而对综合开发中利益主体起平衡作用。

（1）地方政府收益。地方政府作为地方公共利益的代表，市场经济条件下，地方政府一般部分承担铁路建设的责任，因而开发项目中，土地的财政收入成为政府提供铁路建设融资的手段之一。故在综合开发项目中，地方政府的受益率可量化为土地出让收益与项目开发成本的比值。

（2）开发商收益。开发商是铁路沿线土地综合开发的主体，在一定的投资回报驱动下，开发商参与综合开发项目的建设，获得回报，使铁路建设得以成为现实。因而基于投资保障理念的综合开发，开发商的受益率可量化为开发商市场利润与项目开发成本的比值。

（3）铁路公司收益。铁路公司是铁路沿线土地综合开发中的利益相关方，其受益率，可量化为项目开发的土地价值剩余与项目开发成本的比值。

4 结语

铁路存量土地综合开发主体为铁路运输企业，在开发流程上涉及中国铁路总公司和沿线地方政府，地方政府应从行业管理方面加强综合开发的规划建设审批和职能监管，市场主导具体项目的选址与开发方案研究。本文在分析铁路存量土地开发的优势与意义的基础上，重点对综合开发的可行性与要求进行了分析，初步探讨了综合开发的对策措施，建议在后续研究中，进一步对研究省级铁路主管部门在铁路土地开发中的管理职能及其应承担的主要工作职责与工作范围，铁路土地综合开发收益分配机制等作进一步研究，加强地方政府与铁路运输企业的合作，使开发收益快速反哺地方地铁建设。

参考文献

[1]国务院.关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见（国发[2013]33号）[R]. 2013-08-09.

[2]国务院办公厅.关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发[2014]37号）[R]. 2014-07-29.

[3]江苏省政府.关于深化投融资体制改革加快推进铁路建设的实施意见（苏政发[2014]36号）[R]. 2014-04-02.

[4]黄志刚，荣朝和.交通区位性能与大型铁路客站对交通资源的整合作用[J]. 铁道学报，2011（6）：9-13.

[5]孟宇.把握时代机遇的优势整合—浅析法国高速铁路车站地区综合开发的实践经验[C]∥2008中国城市规划年会论文集，2008.