轨道工程PPP项目运作方式及风险分配方案研究

李晓东,沈东美

（1.南京地铁集团有限公司，南京 210000；2.苏交科集团股份有限公司，南京 211112）

城市轨道工程建设工程量大，政府资金投入大，公益性比较强，即使项目有收费机制，其价格也较低，往往导致项目盈利性差或无法盈利，甚至没有收费机制和现金流入。收入较低无法实现收支平衡，且项目所需运营管理比重较大，对管理能力、运营维护能力要求较高。随着国家经济政策逐步开放，并允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，利用PPP模式引入社会资本，可以破解筹建城市地铁轨道工程项目中地方政府预算支出不足、基础设施建设亟需启动的窘境。

1 运作方式

PPP是“Public-Private-Partnerships”的简写，译为“公私合作制”，是公共部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的方式。

对PPP内涵的界定有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP理解为一系列项目融资模式的总称，是指公共部门与私人部门共同参与生产、提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，如特许经营、租赁合同模式、管理合同模式等[1]。

国内外常见的PPP项目运作方式主要包括：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-运营-移交（BOT）和建设-拥有-运营（BOO）[2]。除此之外，国内外PPP项目实践中应用比较普遍的运作方式至少还包括：租赁-运营-移交（LOT）、建设-租赁-移交（BLT）、建设-移交-运营（BTO）、区域特许经营（Concession）或DBFO（设计-建造-融资-运营）等。

PPP项目运作方式的选择通常借助于决策树分析工具，如图1所示。

图1 运作方式选择决策树

PPP模式的操作规则能够使社会资本参与到城市轨道交通项目的策划、设计和可行性研究等前期工作中，一方面降低了社会资本的投资风险，另一方面能够引入社会资本更有效率的管理方法与技术引入，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期、降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

但是，也要注意到PPP模式的组织形式和运作方式相对普通建设方式更为复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧，各方对项目运作过程中的风险管控和分配也存在不同需求。只有政府与投资企业形成相互合作的机制，达成一致认可的风险分配方案，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

2 风险分配方案研究

“风险共担、利润共享”是PPP项目运作的基本原则，而传统观点认为，采用PPP模式就是尽量把风险转移给私人部门，承担较多的风险就可以获得较多的回报，从而把承担风险看成是获得高额回报的机会，这是不合理的。

在现实操作中，让社会资本承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力和必要的监管手段，必然会降低社会资本提供公共基础设施或服务的效率，增加控制风险的总成本。因此，最优的风险分配并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方案，实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。也就是说，在PPP实际运作中必须合理分配项目风险。

根据财政部《PPP项目合同指南》（试行），PPP项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

2.1 风险分配的基本原则

原则上，对于具有非营利性的城市地铁轨道工程PPP项目，其建造、财务和运维等商业风险由社会资本承担，法律、政策和设计等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担[3]。

在制定轨道工程PPP项目合同中，风险分配的基本原则应包括以下四点：

（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率。

（2）承担风险的一方能够有效应对该风险（例如通过购买相应保险）。

（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机。

（4）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

2.2 风险承担支出责任的分析

风险承担支出责任指项目实施方案中政府承担风险带来的财政支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况而产生的财政支出责任[4]。

风险承担支出责任主要有：

（1）法律风险、政策风险：一般轨道工程PPP项目法律和政策风险发生的概率极低。

（2）政府方原因导致的合同终止风险：在轨道工程PPP项目中，政府方或建设方的合约意识强，项目交易结构清晰明了，政府方原因导致合同终止的风险低。

（3）最低需求风险：轨道工程公益性项目，不存在最低需求风险。

（4）技术风险：如项目采用的是BOT或类似的运作模式，前期设计质量引起的风险将由政府方承担，不能转移，存在一定的技术风险。

2.3 风险分配基本框架的建立及应对措施

在财政部推广应用PPP模式的政策指引下，政府和社会资本的风险分配机制按照上述分配原则、项目具体特征和需求，项目核心风险分配框架及应对措施如下。

2.3.1 政治风险

风险承担方：政府

风险类别：经营权收回/违背、征用/公有化、法律变更、税收变更、审批获得/延误、行业规定变化。

风险应对措施：政府应通过PPP合同约定该部分风险出现时应给予项目公司的补偿形式及金额。

2.3.2 建设风险

（1）风险承担方：政府

风险类别：设计不当、土地使用

风险应对措施：政府应加强对设计文件的审核、优化，如因设计不当导致项目公司损失，政府应给予项目公司相应的现金补偿或其他补偿。

（2）风险承担方：项目公司

风险类别：承包商违约、工程质量、工地安全、劳资/设备的获取、劳工争端/罢工、效率低/材料浪费、建造成本超支、完工风险、技术不过关、考古文物保护、地质条件、场地可及性/准备、工程/运营变更、公共设备服务提供。

风险应对措施：项目公司应加强自身运营服务的管理与考核，按照PPP合同规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损失。

（3）风险承担方：共同承担

风险类别：考古文物保护、地质条件、场地可及性/准备工程/运营变更、公共设备服务提供。

风险应对措施：政府与项目公司应友好协商，合理共担损失。

2.3.3 财务风险

（1）风险承担方：项目公司

风险类别：融资失败、融资成本高、利率变化、外汇风险、偿债风险/流动性风险、项目公司破产。

风险应对措施：项目公司应提高资金的使用效益，合理搭配长、短期负债。

（2）风险承担方政府

融资机构介入权行使。

2.3.4 运营风险

（1）风险承担方：项目公司

风险类别：人工、材料价格上涨、运营成本超支、服务质量不好、维修过于频繁移交前设施状况、移交后设施状况（缺陷责任期内）。

风险应对措施：项目公司应加强自身运营服务的管理与考核，按照PPP合同规定的服务质量标准提供服务，并自行承担由此产生的费用及损失。

（2）风险承担方：政府

风险类别：移交后设施状况（缺陷责任期外）。

风险应对措施：该部分风险由政府自行承担。

2.3.5 法律风险

主要包括项目公司破产、合同文件冲突、第三方延误/违约、设施所有权等风险类别，由政府方和项目公司共同承担，政府与项目公司应友好协商，合理共担损失。

2.3.6 其它风险

主要包括其他不可抗力、剩余风险、天气/环境恶劣。按照PPP合同规定，政府与项目公司合理共担损失，并合力克服事件、恢复运作。

3 结语

PPP项目操作模式，是指对政府与社会资本在PPP项目全寿命周期内权利义务的安排，具体选择主要取决于收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素[5]。而如何在轨道工程PPP项目模式长达5年以上甚至十几年的项目运行期中，准确合理地分配项目风险，制定一套可行的风险分配方案，履行监管职责，保障项目的正常运行，达到PPP项目预期目标，是需要进行科学合理的分析和研究的。

参考文献

[1]邓小鹏. PPP项目风险分担及对策研究[D].南京：东南大学，2007.

[2]周兰萍. PPP项目运作实务[M].北京：法律出版社，2016.

[3]政府与社会资本合作（PPP）模式建设安阳市东区污水处理厂污水人工湿地处理项目物有所值及财政承受能力评价[R].河南新明企业管理咨询有限公司，2015.

[4]郭丰菲.政府与社会资本合作模式的风险管理研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2015.

[5]郝震冬.公路PPP项目财政承受能力论证实证研究——以山西某一级公路项目为例[J].经济研究导刊，2016（4）：65-71.