关于完善特殊食品投诉举报制度的思考

◎ 林路索

（华东理工大学法学院，上海 200237）

投诉举报制度作为食品安全社会共治制度设计的组成部分，其有相对久远的发展历史，在连接民众、食品生产经营者与行政监管部门的桥梁方面，发挥着切实保障食品安全的作用。新修订的《食品安全法》专设特殊食品章节，将保健食品、婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品归为特殊食品，并对其实行严格监督管理。尽管与普通食品相比，特殊食品在消费与投诉举报中都占据很小的比例，但一旦发生食品安全事故，其严重性与受关注度远高于普通食品。食药监管部门曾发文对特殊食品在投诉举报的受理中予以重点关注，但关于特殊食品投诉举报制度的特殊性与相应制度安排并未加以深入探究与实践。本文将结合特殊食品与投诉举报制度，对特殊食品投诉举报制度存在的问题予以揭示并给出相应对策。

1 特殊食品投诉举报现状

2014年6月，原国家食品药品监督管理总局设立行政事项受理服务和投诉举报中心，负责全国食品药品投诉举报管理的具体工作。随着政策法规的推进，截至2016年底，全国省级食药监管部门中有28个设立了投诉举报机构，据不完全统计，目前全国300多个地级市、近1 500个区县的食药监管部门均有专门机构负责投诉举报工作[1]。以机构的设立为基础，12331食品药品投诉举报热线、12331食品药品投诉举报网站的建设日趋完善。同时形成了规范的流程：从公众发现食品药品相关违法现象，通过电话、网络、信件、走访的方式提交投诉举报信息，由12331平台统一接收，经过对信息的判断，对符合受理条件的予以受理并转交相关部门进行办理，办理完毕后由承办部门反馈投诉举报人。与之对应的是，受理食品投诉举报的件数不断上涨。

关于特殊食品的投诉举报，在负责部门与受理流程上与普通食品并无特殊之处。特殊食品，以保健食品为例，在举报投诉量上的占比仅为5%左右，并且集中发生在流通环节。举报投诉内容主要包括虚假夸大宣传、标签标识不符合规定、网购保健食品、婴幼儿奶粉等存在质量问题、涉嫌无证经营或销售假冒产品以及非法添加等问题。从受理事项的分类来看，各地投诉举报中心，普遍将保健食品单列，区别于其他食品。此外，从2017年以前的食药监年度统计年报也可以看出，在投诉举报事项中，食品、保健食品与药品、化妆品以及医疗器械并列的“四品一械”的提法。但在2017年度统计年报中开始发生转变，保健食品不再单列为投诉举报事项，而是将其纳入食品中[2]。

2 特殊食品投诉举报制度中存在的问题

2.1 概念定位模糊

从政府与公众的视角，均能发现特殊食品概念定位的模糊性。从政府视角，在投诉举报事项分类上，特殊食品的概念未得到重视，保健食品单独作为一个分类，婴幼儿配方食品归为食品大类中，特殊医学用途配方食品此前被划归为药品。从公众视角，特殊食品概念定位的模糊性，体现在其对特殊食品基本知识与特殊食品监管措施缺乏认识，难以正确区分普通食品与特殊食品，不主动查实产品批号与注册备案信息是否真实一致等。

2.2 缺乏与其他监管措施的协作

投诉举报制度作为政府事后监管的有利补充，特殊食品投诉举报的办理应与其他相关监管手段相呼应。在曾经的婴幼儿食品市场，对婴幼儿配方乳粉的投诉占了婴幼儿食品投诉的很大比例，面对市场配方泛滥现象，监管部门推出了婴幼儿配方乳粉的配方注册制度，并对生产企业的配方数进行严格限制，随之投诉数量下降，这体现了投诉举报与婴幼儿配方乳粉注册制度的良性互动，从源头降低了投诉举报量。但如此良性互动并未形成长效机制，投诉举报制度与其他监管措施仍缺乏有效协作。在投诉举报的办理中，往往只是着眼于投诉举报内容的核实与回复，没有促进投诉举报与其他监管手段的衔接，如将投诉举报与飞行检查、体系检查等监管手段相结合，割裂了不同的监管手段，难以形成监管合力。

2.3 生产环节投诉举报的缺位

关于特殊食品的举报，集中发生在流通领域，投诉举报的主体多是特殊食品的消费者，所反映的问题多是虚假宣传、标签问题，并非实质性的食品安全问题，对公众带来的危害有限。以泉州市2018年第一季度的投诉举报数据为例，普通食品的投诉举报问题集中在流通环节，占63.6%；生产环节和餐饮服务环节，分别占23.5%、12.9%，而特殊食品的投诉举报则全部集中在流通环节[3]。可能存在以下原因：①特殊食品举报投诉量远小于普通食品。②政府对特殊食品的严格监管，能够及时发现、解决生产领域问题。③特殊食品生产环节的专业性与复杂性，投诉举报难度大。但是，一旦特殊食品生产领域任何一个环节出现问题，导致的食品安全问题是灾难性的事件。

3 特殊食品投诉举报制度发展路径

3.1 明确特殊食品的定位

特殊食品与普通食品的分类，主要是食品安全风险高低的不同，对特殊食品在投诉举报中的定位，要以风险治理理念为基础，更加重视特殊食品在投诉举报中的地位。①关于投诉举报类别的分类，笔者认为，随着特殊食品的发展，更为适宜的分类是将食品分为普通食品与特殊食品，将保健食品置于特殊食品之中，从而对特殊食品的投诉举报作出更具针对性的制度安排。②要加强对特殊食品的宣传，帮助公众树立对特殊食品与普通食品的清晰认识。对公众较为熟悉的婴幼儿配方食品与保健食品，加强宣传国家的监管措施，如注册批号信息如何查询核实。③对较为陌生的特殊医学用途配方食品，应加强宣传其产品特性、使用要求与目标人群，如该产品主要用于营养支持，应在医生或临床营养师指导下食用。

3.2 协调投诉举报与相应监管措施

近年来，在保健食品领域，全国性的保健食品欺诈和虚假宣传整治工作和注册与备案分类监管的“双轨制”备受关注。对于保健食品的投诉举报，在整治工作中往往会有明显增加，体现了整治工作的部分成效。“双轨制”进一步推动了保健食品行业的发展，可能诱发的食品安全隐患，对投诉举报的增加也会产生影响。上述监管举措会在一定程度上带来投诉举报量的增加。对此，不能在投诉举报办理中被动应对，而应加强对投诉举报的处理与相应监管手段的协调效应，可从以下3个方面着手：①在源头上减少投诉举报的发生，这需要监管部门加强对特殊食品生产经营企业日常监管，结合“双随机，一公开”的检查方式，对高风险的特殊食品，推行注册制度，严守市场准入门槛。②在投诉举报的办理中，充分利用特殊食品的注册备案信息与企业内部的生产质量监管体系；根据投诉举报内容的不同，加强机构协作，如针对特殊食品广告的违反，加强与广告监管机构的信息共享与联合执法。③在对投诉举报信息的处理上，将投诉举报信息与企业信用直接关联，建立黑名单制度，增加对该名单上企业的检查频率，健全消费警示制度，加强对问题食品的通告。

3.3 完善内部举报人制度

内部举报人制度，又称为知情人士爆料制度，是指企业内部知情人员因其熟悉企业内部运作、产品生产销售流程，发现隐秘的可能造成严重后果的违法行为，向监管部门进行举报，监管部门对其予以奖励并保障其相关权益的制度。内部举报人制度对普通食品的举报的效应可能并不大，因为普通食品生产企业往往规模不大，流程简单，人员流动性强。但特殊食品生产企业，因对生产质量管理体系、注册制等的要求，企业规模大，内部流程复杂，产品价值高，内部举报人制度能够填补特殊食品生产环节投诉举报的缺位，有效保障特殊食品安全。但是现行的内部举报人制度在操作性上与对内部举报人的保障上并不到位，阻碍了内部举报作用的发挥。内部举报人制度的完善可以从以下两个方面着手：①完善对内部举报人的法律保护，详细规定对举报人隐私的保护以及泄密后补救措施与法律责任。②多渠道筹集奖励资金，提高奖励数额，提升奖励在罚款或货值中的占比。