加快创新 稳步推进PPP项目实施

王瑞波 浦 华

（1.农业农村部农业生态与资源保护总站；2.中国农业科学院北京畜牧兽医研究所）

近年来，我国畜牧业持续稳定发展，规模化养殖水平显著提高，保障了肉蛋奶供给，但大量养殖废弃物没有得到有效处理和利用，成为环境治理的一大难题。

据估计，全国畜禽粪污年产生量约38亿t，党中央、国务院高度重视畜禽养殖废弃物资源化利用问题。2016年12月21日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十四次会议，就畜禽养殖废弃物资源化利用等人民群众普遍关心的突出问题发表重要讲话。2017年6月，国务院办公厅印发《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》，提出支持采取政府和社会资本合作（PPP）模式，调动社会资本积极性，形成畜禽粪污处理全产业链。同年8月，农业部、财政部发布了《关于做好畜禽粪污资源化利用项目实施工作的通知》，将51个县列入2017年畜禽粪污资源化利用重点县名单，鼓励各地发挥中央财政补助资金的引导作用，通过PPP等方式，撬动金融和社会资本投入畜禽粪污资源化利用工作。在2017年8月发改委、农业部联合筛选出了的农业领域第一批共20个PPP试点项目中，与畜禽养殖废弃物资源化利用相关的项目包括山东省莱阳市病死畜禽无害化处理项目等5项。

为了系统梳理PPP模式在推进畜禽养殖废弃物资源化利用方面发挥的积极作用，深入了解PPP模式面临的主要问题，总结典型模式，2017年农业部农业生态与资源保护总站组织相关专家分别对实施PPP试点项目的A县和B区的农业废弃物资源化利用情况进行了调研。

1 推进畜禽养殖废弃物资源化利用PPP项目面临的主要挑战

调研发现，A县和B区的PPP项目进展总体较慢，究其原因，存在诸多政策障碍，亟待创新体制机制。

1.1 PPP项目融资难 渠道不畅

畜禽养殖废弃物资源化利用类PPP项目与大多数农业项目一样，大多呈现涉及范围广、技术要求高、基础条件差的特点，且资金需求量大、投资与建设周期长。在PPP项目的前期建设阶段，各参与主体需要大量融资，却面临较大政策瓶颈。一方面，地方政府债务压力日益突出，使得地方政府的融资捉襟见肘。另一方面，农业项目难以提供标准的抵押物，社会融资成本高位运行，融资周期相对较短，难以适应投资的长周期要求，也抬高了社会资本的投资风险。

1.2 项目要求高 利润率不高

据统计，畜禽养殖废弃物资源化利用PPP项目一般要求社会资本既要有一定的资金实力，也要有相应的技术实力，还具有运营项目的经验和与政府有效沟通的能力。但此类项目的平均回报率又远低于政府投资交通、电信等行业的平均经济收益率。风险与收益的矛盾，削弱社会资本乃至地方政府参与农业基础设施投资的积极性，导致相关PPP项目吸引力缺乏。

1.3 相关政策的不确定性

畜禽养殖废弃物资源化利用PPP项目的投资是一个长期过程，需要一系列的配套政策。目前可复制、可推广的经验不多，基本仍处于政策研究和稳妥推进阶段。

此外，政府对PPP项目绩效考核制度设计存在问题、财政投入不足、投资结构不合理、部分企业诚信缺失、农民对终端产品的购买力有限等问题，都会制约运用PPP模式的推广。

2 PPP模式推进畜禽养殖废弃物资源化利用存在的主要问题

通过在A县和B区调研，调研组发现，PPP 项目设计和实施等还存在诸多问题，亟待破题。

2.1 PPP模式推进畜禽养殖废弃物资源化利用存在的主要问题

2.1.1 选择合适的项目运营主体较为困难

项目运营主体在项目中占据重要地位，是连接政府和农户的重要纽带，也是项目实施成败的关键。项目运营主体不仅是项目的实施者，同时承担着项目改进的重任。所以如何选择项目运营主体，建立怎样的择选标准还需要在实践中不断总结经验。

在A县调研期间，调研人员发现，项目的实施较慢，其中一个主要原因是民间资本投资主体几经变更，签署意向协议的企业是一个项目公司，参与项目的积极性较强，但技术和经济实力较弱，在对项目的风险进行评估后主动退出，A县政府不得不进行第二次招标。

2.1.2 项目运营主体对政府依赖性较强

各地在选择项目运营主体一般要求具备备雄厚的资金实力和较强的技术力量和项目运营的经验。但实际上，部分运营主体仍对于政府有很强的依赖性，希望项目得到政府的支持力度。

在B区调研时，该区负责PPP项目实施的一位负责人提出，该区国家级贫困县刚摘帽，财政实力较弱，加之PPP项目建设成本和运营均较高，民间资本进入时，提出项目需要政府给予一定资金支持，区级财政难以承诺，以至于项目不得不推迟。

2.1.3 政府部门的有效监管尚需时日

政府部门监管面临两方面的压力。一方面需要对PPP项目运营主体加强监管，督促履行项目约定的义务，防止其利用特许经营权提高产品价格，伤害使用有机肥农户利益。另一方面农村小规模养殖户分散程度高，巡查难度大，对养殖户加强监管、防止违法偷排的压力不小。

作为全国生猪调出大县，A县需要实施畜禽废弃物资源化利用需要整县推进，不仅要覆盖大规模养殖户，还要小规模养殖户和散户，而散户的监控成本尤其高，县畜牧兽医局和民间资本提出，即使举全力也难以杜绝违法偷排。

2.1.4 财政资金在项目中的形式有待健全

B区负责PPP项目实施的一位负责人提出，财政部对中央财政PPP示范项目中的新建项目，将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。由于发改委和农业部确定的首批20个PPP项目没有提出明确提出类似财政部的补助方案，虽然区财政已经在预算中预留了1000万元，但除去建设在线监测系统和支付前期费用外，用于购买项目公司的运行维护服务仍存在一定困难，政府的积极性不高。

2.2 民间资本面临的机制体制困扰

调研组与民间资本进行了座谈，总体感觉民间资本作为项目的实施主体，对PPP模式和运营监管机制不熟悉，对畜禽养殖废弃物资源化利用的技术储备不足，对机制体制创新的呼声很高。

2.2.1 审批程序复杂

调研发现，无论是购买服务，还是投入固定资产，或者给予项目补贴，PPP项目都要履行完整的招投标程序，有时由于投标企业少，没达到要求，还需要延期，有时审批程序一个环节有问题，还需要推倒重来，致使项目落地时间拖得太长。

2.2.2 专业化机构和专业人才缺乏

畜禽养殖废弃物资源化利用领域的PPP项目运作采用项目特许经营权方式来进行项目融资，需要复杂的法律、财务和金融等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定标准化、规范化的 PPP 交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的融资服务机构提供具体专业化的服务。由于 PPP 模式在畜禽养殖废弃物资源化利用领域应用比较晚，很多条件都不成熟，A县和B区政府和民营资本对 PPP 模式认识总体还不到位，没有足够的专业机构和专业人才储备。

2.2.3 风险共担原则缺乏

PPP 项目能否成功运作的关键因素是风险的预测、管理和合理的风险分担机制。在风险分担方面，政府习惯把某一PPP项目授权给私人投资者时连同政府的责任一同推卸掉，而风险分配的不均衡导致私人投资者的总体风险增加，并最终导致成本增加。在B区调研时，我们发现，民间资本C公司的风险防范意识非常强，实现对项目进行了周密的调研分析，合同中对政府的责任约定非常详细，在实施过程中为了降低风险也提出将原有的BOT模式修改为BOO模式。

2.2.4 融资困难

B区的PPP项目协议几易其稿，一个重要的原因就是金融机构对提供中长期贷款兴致不高，特别是随着利率市场化的深入，金融机构对中长期贷款的风险进行规避，不愿意为畜禽养殖废弃物资源化利用领域的PPP项目提供中长期融资。

3 PPP模式推进畜禽养殖废弃物资源化利用的启示

3.1 政府引导 财政支持 有效监管 三管齐下 是推动PPP项目顺利实施的必要条件

为使PPP项目成功实施，政府需要加强引导，消除信息不对称。作为PPP项目的共同参与者，在招标立项阶段，政府相对于社会资本方可能更具信息优势；而在签约后项目通常由社会资本方负责融资、建设与运营，政府主要职责是监管，以协调政府、社会资本方与公众之间的利益，在此阶段，社会资本方比政府更了解项目。

治理畜禽粪污，推进畜禽养殖废弃物资源化利用，具有公共物品属性，政府必须进行投入。从A县的调研来看，要实现达产年盈利目标，如果没有政府补贴，发电项目将难以为继。

3.2 企业主体 市场化运作 项目可盈利 三环联动 是PPP项目顺利实施的内在要求

PPP项目顺利实施与否，不仅事关畜禽粪污治理目标达不不达标，如果企业未能依法依规经营，还将严重威胁到当地的畜产品质量安全、生态安全和可持续发展。

蒲江模式之所以取得成功，就是始终坚持“政府支持、企业主体、市场化运作”原则，推动养殖、种植、加工等多个产业链条的有机融合，使原来相互分割的产业环节，成为了一个风险共担、利益共享的市场主体，使外部问题内部化，减少交易成本，提高了交易效率。

在安平模式中，畜牧养殖是基础，畜禽粪污资源化是核心，资源化产品有市场是关键，只有在财政资金支持下创造具有经济效益的产品才有生命力，项目才可以持续，才能实现农牧结合、循环发展。

3.3 农牧结合 种养循环 合理利益联结机制 三轮叠加 是PPP项目顺利实施的关键措施

安平模式的核心是“链条延伸和产业融合”，就是在政府的支持下，做大做强养猪产业，坚持企业主体、市场化运作方式，以养猪产业为基础，并将养殖产业链条向治污、减排、环保等产业延伸，形成了五大板块，而五大板块产业不断融合、相互促进。

目前，我国各级各地正在大力推动畜禽粪污处理与利用工作，龙头企业的带动关乎全局，把产业发展和环境保护有机结合，抓住“链条延伸”突破口，不但治理企业自身产生的污染，而且着眼于治理县域及周边农业废弃物，鼓励有条件的地方，根据县域内畜禽粪污排放、农作物秸秆产量、产业发展需求导向等因素，兴办或新建沼气工程、生物天然气工程、有机肥工程等项目，推动清洁生产和绿色发展。

3.4 因地制宜 因场施策 建立适宜发展模式 是PPP项目推进畜禽养殖废弃物资源化利用项目顺利实施的根本保证

从全国畜禽粪污处理利用的调研来看，安平模式是当前我国家较为行之有效的经典模式，A县推广的也是该模式。但是任何模式都有其产生、发展、完善的历史条件，安平模式也不例外，不能生搬硬套、搞一刀切。一方面，安平模式在一定时空条件、经济条件下，可复制、可推广、可应用；另一方面，一定要结合当地经济、社会发展实际，A县要借鉴安平模式基本内核，既可以全链条、多链条进行融合，也可以链条中的某些环节进行融合，同时，也要因地制宜地探索畜禽粪污处理利用的新技术、新方法和新模式。

4 PPP模式推进畜禽养殖废弃物资源化利用政策建议

4.1 明确项目中地方政府监管主体地位 既不越位 也不缺位

基于PPP项目中地方政府监管主体责任发挥、监管内容和方式适用性等存在的问题，建议地方政府建立专门协调机制，主要负责PPP项目评审、组织协调和检查督导等工作；明确各个行政职能部门的监管职责和监管范围，落实监管人员，建立PPP项目监管考核机制和监管失职问责制。

加强地方政府PPP项目监管能力建设，包括PPP人才队伍的培养、PPP项目基本监管制度的建设等；在引进社会资本合作前，规范操作PPP项目识别、准备和采购工作，包括设置合理的绩效考核指标体系、合理分配风险、确定合适的采购方式以及完善PPP项目合作协议条款等，保证后续监管的可操作性。

4.2 总结凝练畜禽粪污资源化利用PPP模式 因地制宜 循因施策

蒲江和安平的PPP项目模式为畜禽粪污资源化利用提供了一条新的思路，在全国范围有一定的推广价值。但是两地的实施又有其自身的特点，不能生搬硬套。

因地制宜制定 PPP 实施方案非常重要，要结合推广地区的财政水平、地形特点、人均收入和养殖数量等因素重新设计项目条款，不能原封不动照搬蒲江或者安平案例经验。只有符合实施地区特点的模式和实施方案，再辅以政府有效的监管，才能保证 PPP 项目的顺利落地和持续运行，真正成为解决畜禽粪污处置的有效手段。

4.3 建立政府与社会资本方协作机制 各尽所能 各司其职

按照养治分离、种养结合的思路，鼓励社会资本，投资、建设畜禽废弃物收集、贮存、处理和利用设施及配套输送管网、分布式粪污贮存设施，对县域内零排放困难的规模养殖场、养殖小区、散养密集区的养殖污染物和其他农业废弃物实行统一收集和专业化治理。

新建的畜禽养殖场、养殖小区除配套建设“二分流”和粪污存储设施外，原则上不再建设配套的综合利用和无害化处理设施，现有养殖场所一般不再改建、扩建综合利用和无害化处理设施。推进规模化养殖场和养殖小区配套建设的综合利用和无害化处理设施交由社会资本统一运营、管理。

4.4 最大程度防范项目运营风险 强化评估 防范风险

畜禽粪污资源化利用PPP 项目面临着许多的风险，包括不可抗力风险和一般风险。要保证 PPP 项目的顺利实施，要求我们在具体项目中加强对风险的识别，并确定风险分担机制，以确保 PPP 项目的顺利进行。

英国等国家的成功经验表明，应建立PPP 项目风险分担机制。根据承担风险的能力分配风险，政府对于政策变化的把握和掌控能力强，则应承担政策风险；社会资本具有较强的经营管理能力，则应承担运营风险；而对于不可抗力的风险，则应根据风险发生的实际情况由政府和社会资本共同承担。

4.5 破解投融资困境 多措并举 多管齐下

畜禽废弃物综合利用PPP项目一般应依托辖区内已有的龙头畜禽养殖场、有机肥规模化生产企业及其他较大规模的农业生产经营企业。支持该类企业以独资、合资、合作等多种方式投资、建设、运营畜禽废弃物综合利用PPP项目，与当地种养殖大户、农业专业合作社、家庭农场等农业经营主体进行利益联结，盘活当地存量资源。

积极争取中国政府和社会资本合作融资支持基金（中国PPP基金）、畜牧大县整县推进畜禽粪污资源化利用基础设施建设专项资金及其他政府投资基金等加大对畜禽废弃物资源化利用项目的投资力度。

4.6 坚持问题导向 做好试点 稳妥推进

优化参与项目的实施主体。探索将推进农业基础设施投资 PPP工作纳入到投融资体制改革绩效考核和推进农业现代化建设绩效考核。并且，建立相关部委之间、地方政府及各行业主管部门之间的联席会议机制，促进它们在融资效率与投资回报机制论证、监督管理、信息公开等方面加强协调配合，确保相关配套政策的统一性、连续性，降低项目的政策风险。

加强制度机制建设。以行业制度等形式确定PPP 模式的运行机制，完善该模式中政府与社会资本、社会资本与农民的利益协调、争端解决机制，畅通各个利益相关者的诉求表达机制，为项目运行提供稳定的制度环境。