论政府治理技术

2018-02-12黄其松许强

江汉论坛 2018年12期

黄其松许强

摘要：政府需要通过公共政策进行治理，政策过程包括制定、执行、评估、终结等若干环节和阶段，政策执行是政府治理活动的核心环节。政策过程中的执行阶段决定了政策问题能否解决、政策目标能否达成以及解决和达成的程度及效果，可以用政府治理技术这一概念来理解和刻画政策执行中的方式方法。政府治理技术是政府为了实现既定的政策目标而对政策目标客体所采取的策略、方式、方法、工具和手段的统称，它既包含科学技术，也包含社会技术与精神技术。政府治理技术具有政治性与强制性、原则性与灵活性、情境性与适宜性以及法治与人治等特征。现代国家的政府治理越来越注重和依赖于治理技术，政府治理现代化也需要实现治理技术的现代化。面对全球化、信息化时代的挑战和冲击，无论是发达国家还是发展中国家，都在积极推进政府治理的变革，都在积极推动政府治理技术的革新。当然，政府治理技术并不是万能的，它不仅受制于政策目标，更受制于政府治理的最终目的。

关键词：政策执行;政府治理技术;国家治理;政府治理工具

基金项目：贵州省软科学研究项目“贵州县级政府治理能力评估指标体系构建及应用研究”（黔R字[2015]20201-1）;贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目“县级政府治理能力及其评价研究”（GDZT201709）

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）12-0053-07

国家治理不仅需要战略，也需要保障战略实现的策略、政策。不管多么宏大的战略、纲领与方针，都需要细化成一个个具体的政策目标进而通过政策的执行而实现。直到上世纪70年代初期，政府官员和学者都普遍认为政策执行是没有问题的，政策一旦制定出来，就意味着它将会被执行，并且政策目标将得以实现。然而，现实的政治实践并非如此乐观，许多国家的政府治理面临困难的不是针对公共问题作出某项决策，而是该项决策无法得到切实的贯彻执行，政策目标难以完全实现。正如奥斯本和盖布勒所言，“今天，政府所面临的核心问题，不是它们做什么，而是如何做。……关于政府应该为谁做什么问题的辩论，已经退居其次。”① 作为社会资源整合与分配以及社会问题解决的权威性方案，任何一项政策都必须经过实际的执行才能使其目标得以实现。政策学者艾利森甚至断言：“在实现政策目标的過程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的执行。”② 中国各级政府高度关注政策执行，都强调要“贯彻落实”有关政策，并且为了使政策真正“贯彻落实”还会专门出台相应的措施。由此可见，执行政策对于政策目标的实现具有极为重要的作用，而政策执行过程中的方式方法及其运用对于政策目标能否最终实现具有重要影响。奥斯本和盖布勒明确指出：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。”③ 安德森也强调：“行政管理机构的实施活动依靠的不仅仅是该机构官员的态度和动机，以及外部的压力，而且取决于该机构所能获取的政策实施技术。”④ 政策的有效执行显然已被看作是一种理性的科学管理活动与技术性事务。⑤ 可以说，政策执行方式、方法与手段的使用恰当与否，直接影响执行目标能否顺利达成，直接反映政策执行主体执行力的大小。那么，如何理解政策执行中的方式方法？如何描述、解释它？对此，本文拟引入政府治理技术这一概念来规范性地讨论政策执行的方法方式问题。

一、政府治理技术的内涵

什么是政府治理技术？它是器物、劳动手段，是本领、能力，是知识、方法，还是现象、趋势或是这些因素的叠加，抑或只是一个时髦的术语？当把这样一个极具实践性的问题作为理论问题来讨论时，首先需要理清这个概念的语义发展过程。从现有文献分析来看，学界对于治理技术的含义尚未形成共识，要给治理技术下一个规范性的定义，就需要从对技术的讨论开始。

一般而言，可以将技术分为广义和狭义两类。人文学科的学者一般倾向于从广义角度定义技术，认为它指的是人类为实现社会需要，在改造自然、改造社会和改造人自身的全部活动中所应用的一切手段、方法和技能的总和。简言之，一切有效用的手段和方法都是技术。⑥ 正如埃吕尔所说的那样，技术就是“在一切人类活动领域中通过理性得到的、具有绝对有效性的各种方法的整体;同时，技术还是秩序、模式和机制的总和，是合理的、有效活动的总和。”⑦ 皮特甚至走得更远，他认为技术就是“人类在工作”⑧。在广义的技术定义里，一切属于“器”、“技”、“艺”、“术”的东西都可以称之为技术。这种技术的涵义明显过泛，它将一些非技术的东西也包括了进去。这必然引起语义的分歧和使用的混乱，也不利于学术的讨论。

工程科学一般倾向于从狭义角度定义技术。根据狭义的技术定义，所谓技术就是指人造的“器”（最多还包括围绕这种“器”的方法），如机器、工具的发明、制造和使用等，它是一种针对人与自然关系的技术。⑨ 《辞海》将“技术”解释为：“①泛指根据生产实践经验和自然科学原理而发展成的各种工艺操作方法与技能，如电工技术、焊接技术、木工技术、激光技术、作物栽培技术、育种技术等。②除操作技能外，广义地讲，还包括相应的生产工具和其他物质设备，以及生产的工艺过程或作业程序、方法。”⑩ 显然，这种技术概念仅仅局限在控制和改造自然的物质生产领域，主要指自然科学技术，而在社会生活中运用的种种组织结构、规范、计划等被排除在技术的内涵之外。这会导致技术的涵义过于狭隘，遗漏了本应属于技术的东西。

技术的广义定义显得过于抽象，无助于解释人类生活中复杂的社会现实问题，具有可操作性的狭义定义又不能更准确地把握技术的对象及其本质。因此，广义和狭义两端的技术定义都不足取，需要确立一个内涵适当的技术概念。本文将寻找和确认一种理解技术的视角，从这个角度理解技术或许更加合理、更具启发性。

现代社会，技术对社会、市场、个人发挥作用或者社会、市场、个人对技术的利用不是自发的，更不是简单的数量相加的结果。实际上，技术是被有机建构和组织的，组织被看作技术能否发挥作用和发挥多大作用的基础。“组织既为技术的使用提供环境，又为支持它的知识生产和保存提供了基体。”{11} 吴敬琏教授进一步指出，只有被有效组织起来的技术才是有用的技术，并且强调制度重于技术，即技术要真正成为技术，需要被组织化、制度化。他认为，“企业的进一步组织创新、组织形式的升级换代，是高技术产业发展过程中的必然现象。适应发展的需要，及时调整组织，是一个企业能不断保持技术创新势头和保持活力的重要条件”。{12} 也就是说，简单的发明与创新无法真正显现技术的力量，技术的发明与创新必须借助特定的组织来实现，组织赋予技术生命和力量，技术需要有相应的组织来制度化，被制度化的技术才能发挥作用，才是真正意义上的技术。因此，技术的根本属性在于其社会属性，即它对于人类社会发展进步的积极作用。基于此，可以说技术的根本价值是人类所赋予的。同时，技术只有被组织化、被人类所利用才是真正的技术。换言之，技术不是为技术而技术的，不是纯粹意义上的存在物，它是经过组织建构的技术，是一种秩序化、制度化的技术。简言之，不但技术本身需要被组织与建构，组织与建构技术的过程同样需要被组织。

既然技术的本质属性是其社会属性，因此对技术概念的使用就不能局限于自然科学、工程科学领域，也应该可以将技术概念迁移至人文社会科学领域。刘文海指出，“技术和政治作为社会生活的两种要素或者说活动方式，彼此是密切相关、互动作用的：一方面，技术越来越对政治产生深刻的影响，它部分地改变着政治的内容和结构、运行与活动方式、目标与价值体系;另一方面，技术的发展也越来越需要政治等社会建制的引导和控制，这两方面都在加强同一个事实，即技术的政治化和政治的技术过程将随着技术进步而大大加剧。”{13} 这表明，技术与政治的关系日益凸显，政治决定技术的前进方向并支配技术的发展过程，而技术也已由原本外在的器具特性逐渐深化为内在的治理逻辑，简言之，技术的逻辑已成为政治的逻辑。{14} 可见，技术已成为一种政治现象，是一种反映、影响、作用甚至改变政治过程的力量。{15} 深度探討技术与政治之间的关系并进一步提炼和发展政府治理的技术理论，已经十分紧迫并具有一定的现实性。基于此，我们认为“政府治理”与“技术”是可以结合为“政府治理技术”的。根据治理理论的核心要义，治理不同于传统的统治，也有别于单一向度的管理，治理强调多元共治。任何一个现代国家治理的实践都是异常复杂的，面临着谁来治理、治理什么、怎么治理以及治理走向何方等问题。政府是一个国家政治生活的核心，也是一个国家或地区最重要的公共生活组织者。因此，国家治理的核心是政府治理。根据现代政治原理，政府是旨在维护公共秩序和组织共同行动的一整套国家公共权力机关的总称，是社会组织体系中最重要的行为主体，是社会组织秩序的主要捍卫者。换言之，无论治理主体如何多元，政府都是最重要、最根本的主体。正如卡帕诺所指出：“在现存的公共治理配置要素中，政府仍然是主要的行动者”{16}。进而言之，政府及其治理是其他社会治理主体及其治理活动的前提，也正因为这一点，政府及其治理成为了基础和背景，使得人们往往认为这是理所当然的、自然而然的而不刻意强调了。一般而言，政府有不可推卸的责任来明确治理是什么、治理能做什么，而且可以允许政治行动者在追寻何种目标与达成目标的方式上享有更高程度的自由。{17} 所以，政府治理有两个绕不开的问题，一是制定政策，即治理什么的问题;二是确保政策执行，即用什么方式方法来执行政策的问题。正如俞可平所言，“办好事情的能力不仅限于政府的权力、政府的发号施令或运用权威，在公共事务的管理中，还存在着更好的治理方法和技术。”{18} 安德森也指出：“为了使某一项政策有效，需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款。良好的控制和政策实施技术也是必不可少的。”{19} 政府治理不只是注重目标，而且也在意实现目标的方式的选择。由此可见，政府治理不只是注重目标，而且也在意实现目标的方式的选择。由此可见，政府并非仅仅是“掌舵”（裁判员）而不去“划桨”（运动员），实际上政府还必须参与“划桨”问题，甚至有时还得作出示范去引导。因此，政府治理必然包含着对治理过程中方式方法的选择。

理解、界定政府治理技术的一个基本前提是，不能将政府治理技术孤立地、片面地看作政策实施的简单工具要素，而应该将其置于整个政府治理过程中，以检验其与政府治理过程中其他要素与环节的衔接和互动，如其与政策问题、政策目标、政策方案、政策主体、政策客体、政策环境、政策评估、政策结果、政策价值的逻辑关联。同时，治理最重要的主体是政府，治理的关键仍在于怎样协调政府与社会、市场之间的权力和责任关系，以更好地发挥政府这一治理主体的作用。故而本文将治理技术的主体限定为政府，即从政府的角度去看待政府政策是如何被执行的，重视的是政府对公共事务的治理。本文将政府治理技术界定为：政府在治理实践过程中，为了实现既定的政策目标而对政策客体所采取的策略、方式、方法、工具和手段的统称。换言之，政府治理技术是指在政策执行过程中，政策执行主体（政府）忠实于政策目标，并根据政策环境的改变而采用最恰当的政策方案，经过合理规划、组织整合、统一指挥、有机协调、适度控制以及积极创新等一系列方式、方法和手段，确保政策目标得以顺利实现，政策问题得以有效解决的内外合力的一整套技术。在政府政策执行过程中，由于在指挥、沟通、协调和控制等重要节点上的信息传播技术、指挥协调技术、管理控制技术等治理技术的创立、掌握和运用，政府政策的执行效能将大幅度提高。{20} 具体来说，政府治理就是政策执行主体利用符号技术（文件、批示、图章、象征）、语言技术（会议、宣讲、谈话）、组织技术（领导小组、管制、协调、指导、计划、试点）以及信息技术（互联网技术、云技术、大数据技术）等各项手段，整合各类政治资源，建立相应的机构组织，从而将其宣传的政策观念转化为实际行动，以最终实现既定的政策目标。

政府治理技术是政府主体执行政策的方法、技巧、经验和手段，是政府治理本质的体现。它有别于休斯、萨拉蒙、陈振明等国内外学者研究的“政府治理工具”{21}。休斯指出，“政府的（治理）工具是政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”{22} 萨拉蒙认为，“政府治理工具是一种可辨识的方法，集体行动可通过它被调动起来用于解决公共问题。”{23} 陈振明认为，政府治理工具是“人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体手段和方式。”{24} 通过比较分析可以看出，国外学者使用政府治理工具概念关注的是抽象的政府治理行为及其行为规则体系;国内学者的政府治理工具概念关注的是对社会产生影响的政府治理手段，强调从政府、社会、个人之间的关系来理解治理工具，同时并没有明确规定治理工具的主体是政府。本文使用的政府治理技术概念相较于政府治理工具概念，主要关注三个方面：首先，政府治理技术强调治理的主体只是政府，不关注其他类型的治理主体;其次，政府治理技术只关注政策执行过程中治理主体采取的方式方法等，不关注政策执行的其他环节和阶段;第三，政府治理技术强调的是政策执行过程中采用的具体方式方法，它既可以是工程意义上的，依赖于自然科学知识、原理和经验的“硬”的成分，即科学技术，也可以是管理和改造人类社会的“软”的成分，即社会技术（或称组织技术）和精神技术（或称思维技术）。因此，相较于政府治理工具，政府治理技术概念的内涵和外延更具体和狭窄，也更确定。

二、政府治理技术的特征

政府治理技术服务于、服从于政策目标。在现实政治生活中，政府的政策以解决公共问题为目标。政策执行就是把政府的一种或多种治理技术应用到政策问题中去，进而解决问题实现目标。因此，使用政府治理技术概念可以更好地理解政府治理过程，同时透过政府治理过程才能准确把握政府治理技术的特征。从整体来看，政府治理技术具有如下特征：

第一，政治性与强制性共存。政府治理旨在履行政府职责、维护社会秩序、解决社会公共问题。作为解决社会公共问题直接而关键环节的政策执行，它是政治以其他方式的延续。{25} 因此治理技术的选用必然受制于政府职责，深受政治的影响，特定的治理技术总是与权力、权威的特定组合方式相关联。作为“一种构造人类社会秩序的方式”的技术一旦与政府结合，被政府掌握和利用，“技术就不仅是一种人对自然的支配关系，它还总是一种社会的和历史的设计，其中包含着统治的既定目的和利益，实现着人与人之间的支配、控制、利用和交往关系。”{26} 马尔库塞指出，技术与权力的结合让技术执行了意识形态的功能，以某种富有争议的形式“揭示出现行技术合理性的政治成分”{27}。马尔库塞所说的技术合理性已经成为政治的合理性和统治的内在逻辑，并支配着人们的思想和意识。也就是说，“技术在卷入政治生活即技术政治化的同时，反过来作为一种力量在改造、影响着政治的存在及其运作，即技术政治化的同时，也存在着政治技术化的趋向。”{28} 因此，政府机构作为治理技术的创立者、掌握者和运用者，只有得到政治权力的支持，才能将治理技术由理论转变成具体操作，并能为其他更多的操作提供理想的样本。治理技术可以被视作一套政治上的专业知识和技能体系，治理技术与政治权力联姻，既能使治理技术衍化成一套便于操作的样本，又能使政治权力获得“专业权威”，进而发展为更加理性和自觉的认同与服从。{29} 这样，技术被赋予了权力，成为一种真正的权力技术。技术被赋权后是一种政府掌握的公权力，必然带有强制性。政策执行和技术选择是一个复杂的过程，并不能简单地假设技术的强制性在由小到大地变动。强制性的技术“赋予政府更明晰的执行权力，限制了参与者对政策目标的偏离程度，并降低了政府的执行成本”{30}。强制性是治理技术最基本的属性，但是这种强制性的强度取决于问题的难易程度。当实现一项政策所供选择和使用的几种治理技术效果和效率相当时，政策执行主体往往更倾向于选择那些强制程度较低的治理技术，而不是强制程度较高的治理技术。只有当所要解决的问题比较急切，而非强制治理技术成本高又无法满足需要时，在政治环境允许的前提下，政策执行主体才会首先采用最强硬的治理技术。特别是在政府要求政策的目标群体重新分配资源时，为了克服政策的目标群体对于重新分配資源的抵触，政策执行主体会把使用强制性治理技术提上日程。另外，在社会政策领域，社会压力过大也会要求政府采取更强硬的管制技术。

第二，原则性与灵活性共生。当赋予一个政府决策以形式或内容的时候，都不可避免地要从政府的技术箱里选出几种可用的技术。{31} 治理技术的选择不是偶然性的，它必然与政府职责、政策目标相适应。如前所述，政府治理技术具有政治性和强制性，因此政府治理技术的选择必然具有原则性，即治理技术必须服务于、服从于政策目标。同时，处于下级的政府在执行上级政府的政策时，不能任意删减或选择性执行，不能违背政策的基本要求。因此，政策的原则性意在防止政策文本在层级传递过程中的各种偏离，有效确保政策执行的统一性、稳定性、严肃性和权威性，并对政策精神、方向与目标保持高度的忠实。{32} 同时，治理技术的选用应与政策执行过程中的具体情景相适应，“对中央的政策制定者而言，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充足的自主空间，使基层官员或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个更能适应政策环境的执行过程。”{33} 因此选择何种治理技术要基于政府对各种治理技术的试验（资源瓶颈、法律底线、政治压力、经验教训等）以及这些治理技术对政策目标群体的作用效果，在政策允许的限度内灵活选择特定的治理技术匹配特定的政策，实行最优配置。正如政治学家阿尔蒙德所言：“交通警察实施规定时，并不仅仅在机械地执法，他们有一定的处理权限，并可以根据气候的好坏有区别地解释交通安全规则”{34}。政策执行过程中往往会碰到复杂多变的情况，新问题和新矛盾随时会发生，选择何种治理技术去实现政策目标需要在坚持政策基本原则和方向的基础上，依据具体情形富有弹性地灵活应对，善于变通，进行创造性的工作。

第三，情境性与适宜性相融。为什么有些治理技术可以被政府结构很好地吸纳、接受、认可与运用，而另一些则不行？这就涉及到与原则性和灵活性紧密联系的情景性与适宜性。将政策目标变成现实并没有一成不变的模式和方式，由于公共问题自身的特性，社会政治经济环境的复杂性，或者执行政策的主体等诸多因素的不确定性，既定的政策并不像当初预想的那般得到顺利执行。政策文本的层级传递实际上也是地方性输入的过程，或者说是一种基于地方情况和地方发展战略的政策再制定过程。{35} 就一般意义而言，很难证明政府决策在哪里结束，政策执行又从哪里开始，二者是一个难解难分的持续性过程。这要求我们不但要关注可供选择的政策执行中的治理技术，而且还要关注这些治理技术是否适合于政策的有效执行。{36} 成功的政策方案有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行又依靠政策过程与治理技术之间根据情景变化相互调适。换言之，在政策执行前选定的一种治理技术可能在该项政策执行的过程中因某些情景要素（政策环境）发生改变而变得不那么适宜。另外，治理技术本身也不是一成不变的事物，它会经历一个起源、发展和更新的过程，在不同发展阶段有不同的技术样态和效能，新治理技术比旧治理技术更能节约政策执行的成本和取得更大的收益。在具体的政策执行的政治实践中，每种治理技术均有其合理性和科学性，但它们也只能在特定的场域才适宜，才具有可行性。故此，依不同的政策目标指向会有不同的治理技术选择，很难设定也不可能设定一个固定不变或者单一向度的放之四海而皆准的政策执行的实践样本。换言之，一种技术与一项政策并非是一一对应的关系，也并非是从一而终的关系。在政府治理过程中，也没有一项政策是纯粹理性的纲领性决策，而需要根据具体的情景对政策目标与治理技术的相互关系进行渐进的反复的认定和调适{37}，使政策目标与治理技术能随着情景的变化而不断修正与调整。通过反复试验，组织（政府）终会选择“最好的”技术，实现最大限度的匹配。{38}

第四，法治与人治互补。对政府治理技术的理解，还有两个最为重要的维度：法治和人治。政府治理是国家权力行为，必然有一整套健全而严格的公共行政体制、行政组织和行政法规，所有政府活动都必须在既有的公共行政体制框架内，借助行政组织并遵守法律法规有序展开。然而，从现实的政治实践来看，任何国家的政府治理都不仅仅包含法治，还有人治。政府治理实践中的政策问题选择、政策议程设定、政策方案选择等，都深受决策者这个“人”的因素的影响。在政策执行过程中，普遍存在的“自由裁量权”就是“人治”的明证。换言之，即使是高度发达的法治国家，政府治理也深受权力的人格化的影响，政策执行伴随着相当程度的“人治”色彩，治理技术亦是如此。研究中国问题的美国政治学家汤森和沃马克细微观察到，当今中国政治发展中，“社会控制类型很少涉及到正式法律制度”{39}。进而言之，政府治理技术选择不仅仅与政治体制、行政体制、行政组织、法律、行政法规等因素有关，也取决于行政官员的自身行为。实际上，从纯粹的理论形态上说，人治与法治各有优劣。法治是经验的集合，是经验上升为法律文本的稳定形态，政府活动强调原则性与规范性，而法治恰好注重的是法律和制度的权威性和神圣性。同时，政府活动又蕴含灵活性与权变性，而人治注重的正是公务人员和民众的主动性、积极性和创造性。可见，二者各有侧重，单纯地采用法治或人治中的一种技术均难以实现既定的政策目标。有效的政策执行是将二者充分整合，使之互为补充，共同发挥作用。当然，现代社会是倡导法治的社会，现代国家的一个重要标志就是法治的确立。故此，政府治理技术中的“人治”并非传统意义上的个人专制，而是权力精英和公务人员在政策执行中“自由裁量”。权力精英的人格魅力在政策执行低效率的情况下，往往能较快打通政策执行梗阻，提高政府的行政效率。所以，现代化政府治理既要加快法治建设，也需要对人治扬长避短，而政府治理技术就是一种能够把法治和人治有机整合的治理技术。

三、政府治理技术的前景与限度

治理技术的含义不是一成不变的，它是流动的。国家治理现代化需要治理技术的现代化。因为现代政府治理“实际上已没有什么能逃避（治理）技术”{40}，并且“我们生活的世界中每个细节都以技术方式被组织起来，……技术不再是我们选择的某种东西，而就是我们的环境，在此环境中，目的与手段，目标与过程，行为、活动与激情，甚至梦想与欲望，所有这些都通过技术被联结起来并需要通过技术才能得到实现。”{41} 事实上，现代国家的政府治理越来越注重和依赖于治理技术，政府治理现代化也需要实现治理技术的现代化。“随着信息时代的到来，政治过程被广泛地纳入到技术的控制体系之中，政治运作的效率和效能越来越依赖于技术的支撑，这是一个难以阻挡的趋势。”{42} 面对全球化、信息化时代的挑战和冲击，各个国家，无论是发达国家还是发展中国家，都在积极推进政府治理的变革，都在奋力进行政府再造运动，都在积极推动政府治理技术的革新。世界各国在政府再造运动中，都在充分利用现代的信息技术改造政府。大数据、人工智能技术的迅猛发展推动着政府治理不断进步，通过“建立灵活而快速变化的组织（政府）”{43}，着力打造“数字政府”、“智慧政府”，使政府及其机构“有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新挑战”。{44}

当然，新技术的运用以及政府治理技术的发展并不必然达成“政通人和”的理想治理效果。传统的治理手段和方式经过长期的发展演变，仍有其存在的合理性和科学性，需要有选择地保留和运用。要善于用新治理技术去改造传统治理技术，不断提高决策的科学性，不断适应社会和市场的变化，向社会和市场提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务，从而助推政府治理的现代化。{45}

需要特别说明的是，注重政府治理技术和“技治主義”{46} 具有本质上的不同。技治主义主张政府的工作人员由技术人员组成，特别强调由技术专家来管理社会。我们认为，即使技术人员特别是掌握高科技的人才在权力结构中的地位越来越重要，也并不能把治理国家的重任完全交给技术官僚。“在现代政治生活中，一个纯粹的政治技术专家只是现代政治生活中的提供技术支持的服务人员，他所拥有的权力依旧来自于权力，而非技术。政治技术专家仅仅在自己所精通的技术领域拥有一种执著，但是这种执著并不能在全部的政治技术专家之间形成一种共同利益，因而也不可能发生技术专家统治论的支持者和反对者所想象的那种对权力的共谋。”{47} 因此，政府治理需要关注技术、运用技术，但技术对政治的影响不是决定论意义上的。这种影响——不管是直接的还是间接的——不可能变更政治的本质内容，因而是有限度的，技术影响但不会取代政治。“无论技术社会进程如何，重大的社会转折点都表现为政治的形式。最终掌握权力的不是科技治国论者，而是政治家。”{48} 技术进步在某种程度上的确会使传统政治的某些内容和形式、目标和操作手段发生改变，但“政治操作和工具层面的技术性变化并不能改变社会制度的基本性质。”{49} 治理技术应用于政策过程是一个复杂的适应过程和不断创新的过程，要使治理技术在政策执行中发挥最佳作用，就要掌握技术与政治之间的张力。从本质上说，政府治理是为人民而治理，政府治理的出发点和归宿是人民、是公民、是人——有血有肉的真实的人。为此，政府治理实践中必须见到“人”，而不仅仅是数字、指标，更不是各种为达目的而选取的“技术”。因此，政府治理技术是有限度的，政府治理技术的选择和运用不仅受制于政策目标，更要体现对真实的人的需要的尊重与保护。

结语

政府治理不仅是过程，更需要结果，即良治。政府治理若能实现良治，不仅要科学决策，即定良策，更需要良策目标的实现，而目标的实现必然需要政策的执行。因此，政策执行对于政府良治而言甚为重要。本文引入政府治理技术这一概念来刻画和规范性地解释政策执行过程中的方式方法。政府治理技术不仅包含政策执行过程中“硬”的科学技术，也包含“软”的社会技术。不同的公共问题需要不同的政府政策来解决，政策执行更需要选择不同的治理技术。因此，政府治理技术对于实现特定政策目标具有不可替代的作用。当前，中国正全面推进政府治理体系和治理能力的现代化，正如文中所述，这需要政府治理技术的现代化，即通过政府治理技术的现代化助推政府治理体系和治理能力现代化。当然，政府治理技术并不是万能的，它不仅受制于政策目标，更受制于政府治理的最终目的。任何政府治理技术的采用必须与治理体系相适应、与治理体系的价值取向相适应。

注释：

①③ [美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁译，上海译文出版社1996年版，第1、8页。

② G. T. Allison， Essence of Decision， Boston： Little Brown， 1971， p.176.

④{19}{36} [美]詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第137、166、173页。

⑤{33} 徐家良：《公共政策分析》，北京师范大学出版社2009年版，第177、179页。

⑥ 陈昌曙：《技术哲学引论》，科学出版社1999年版，第95页。

⑦ 转引自陈昌曙：《技术哲学引论》，科学出版社1999年版，第95页。

⑧ [美]约瑟夫·C·皮特：《技术思考——技术哲学的基础》，马会端等译，辽宁人民出版社2012年版，第11页。

⑨{13}{15} 刘文海：《技术的政治价值》，人民出版社1996年版，第31、250、87页。

⑩ 《辞海》（缩印本），上海辞书出版社1980年版，第669页。

{11} [英]约翰·齐曼：《技术创新进化论》，孙喜杰、曾国屏译，上海科技教育出版社2002年版，第279页。

{12} 吴敬琏：《制度重于技术——发展中国高新技术产业》，中国发展出版社2002年版，第74页。

{14} 贾哲敏：《互聯网时代的政治传播：政府、公众与行动过程》，人民出版社2017年版，第57页。

{16} Giliberto Capano， Govermment Continues to Do its Job， A Comparative Study of Govermance Shifts in the Higher Education Sector， Public Administration， 2011， 89（4）， pp.1622-1642.

{17} 臧雷振：《国家治理：研究方法与理论建构》，社会科学文献出版社2016年版，第213页。

{18} 俞可平：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第99页。

{20} 方盛举：《政治技术研究论纲》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2006年第5期。

{21} 需要说明的是，在公共行政领域，学者们对政府治理工具概念的表述有所不同，如政策工具（Policy Instruments）、政府工具（Government Instruments）、治理工具（Governing Instrument）等，但表达的意义是一致的。

{22} [澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》，张成福、马子博译，中国人民大学出版社2001年版，第99页。

{23}{30} [美]莱斯特·M·萨拉蒙：《政府工具：新治理指南》，北京大学出版社2016年版，第15、21页。

{24} 陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，北京大学出版社2004年版，第170页。

{25} Donald S. Van Meter， Carl E. Vanltorn， The Policy Implementation Process， Administration and Society， 1975， 6（4）， pp.445-448.

{26} 吴致远：《技术的后现代诠释》，东北大学出版社2007年版，第90页。

{27} [美]赫伯特·马尔库塞：《单向度的人》，刘继译，上海译文出版社2008年版，第11页。

{28} 刘同舫：《技术与政治的双向互动》，《学术论坛》2005年第8期。

{29} [英]安德鲁·海伍德：《政治学核心概念》，吴勇译，天津人民出版社2008年版，第18页。