中国城乡金融关系发展的政治经济学

2018-02-12陈俭

江汉论坛 2018年12期

摘要：中国城乡金融关系发展中存在着农村资金外流与农村金融供给不足、农村金融抑制与城乡金融的非均衡发展、城乡金融分割与城乡金融二元结构的形成这些特征性事实，这些发展的短板已经严重制约了乡村振兴与城乡融合发展。理解中国城乡金融关系发展的影响机制，需要借助政治经济学的视角，从国家发展战略、资源禀赋出发，认识城乡金融制度安排的内生性;也需要从农村自身的内在因素出发，认识城乡金融支农的动力先天不足。新时期要破解城乡二元结构，确保乡村振兴战略取得实效，还需要从打破城乡金融二元结构入手，实现城乡融合要从实现城乡金融融合开始。

关键词：城市金融;农村金融;城乡金融关系;二元结构

基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“中国农村信用社研究（1951—2010）”（项目编号：13FJL007）;河南省教育厅社科应用研究重大项目“河南农村金融产品与服务创新研究”（项目编号：2017-YYZD-17）;信阳师范学院“南湖学者”奖励计划青年项目

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）12-0031-07

目前，中国特色社会主义进入新时代，实施乡村振兴战略，促进城乡协调发展，实现城乡融合是建设现代化经济体系的核心内容。然而，长期存在的城乡二元结构造成的城乡经济不平衡发展，尤其是城乡金融发展不平衡、农村金融不充分发展以及由此形成的城乡金融二元机构，使农村金融资源仍在持续外流，农村金融供给与需求错位，这已严重影响中国乡村振兴战略的实施，制约城乡统筹与城乡融合发展。

一、中国城乡金融关系发展的事实判断

近年来，伴随中国经济的迅速崛起，中国的金融业也取得长足的进步，但中国金融业经历了曲折发展，形成了自身特色，特别是中国城乡金融关系发展有着独特的表现。

1. 农村金融资金外流与农村金融供给不足

农村金融资金外流的最直接、最重要指标是涉农金融结构的“存贷差”，即农村存款减去农村贷款的余额。新中国自计划经济实施以来，农村金融资源外流一直是城乡金融关系发展的重要特征。1953—1978年，“大一统”金融体制下，涉農金融机构主要是人民银行在农村的基层机构——营业所与农村信用社，在“统存统贷”政策下，农村信用社吸收的农村存款1677.5亿元，对农村贷款482.1亿元①，存贷差为1195.4亿元;同时期，人民银行吸收农村存款1745.4亿元，对农村贷款1600.8亿元②，存贷差为负144.6亿元，综合农村信用社与人民银行存贷款情况，1953—1978年农村金融资金外流达1050.8亿元。农村金融资金外流表明城市金融对农村金融资源的“汲取”，这与当时中国牺牲农业支持工业、牺牲农村支持城市的城乡二元体制相适应，实际上促进了中国城乡二元体制的形成与固化。

改革开放以来，随着经济体制的变革和产业结构的不断调整，经济市场化、货币化程度日益加深，这对金融改革提出新的要求。农行、中行、建行和工行从人民银行中分设出来，并在农村铺设分支机构，吸收农村资金。但是，这时期农村金融资金外流的主渠道是农业银行、农村信用社和邮政储蓄机构。1980—2002年农村信用社恢复合作制的改革未能取得成功，且商业化严重，通过农村信用社存贷差外流的资金就不止4万亿元;农业银行在市场化改革中，业务向城市集中，外流的资金在2万亿以上;邮政储蓄机构在1986年成立时只发挥吸存作用，到2002年外流的资金达11518.5亿元③;加总这三个金融机构的外流资金已经超过7万亿元。

进入新世纪，政府进行增加农村金融供给的增量与存量改革，如农业银行股份制改革、农村信用社产权改革，成立邮政储蓄银行以及建立村镇银行、农村资金互助社等新型金融机构，目的是把城市资金引入农村，让农村资金“回流”。但这些措施并没有取得预期成果，农村依然是金融资金的净流出地。2003—2010年农村信用社存贷差达到12.63万亿元④，2010年以来，农村信用社（现改制为农村商业银行）作为农村金融资金外流的主渠道依然未变，并且资金外流规模不断刷新，2017年农村信用社存贷差达到12.2万亿元⑤。农业银行和各种新型金融机构也是农村资金外流的重要渠道，城市金融“汲取”农村金融资源的本质没有改变。

实际上，农村金融资金的外流表明农村的储蓄并没有转化为对农业与农村的投资，客观上造成了农村金融供给不足，每年从正规农村金融获得贷款的农民只占需要贷款农民的20—40%，大部分需要贷款的农民告贷无门，只能求助于民间借贷，甚至高利贷，无疑增加了农村经营的成本。

2. 农村金融抑制与城乡金融的非均衡发展

Mckinnon（1973）、Shaw（1973）针对发展中国家探讨金融和经济发展关系时首先提出金融抑制的相关问题，这一理论源于二战后的一些发展中国家为获得工业化发展的资金而采取抑制农村金融发展、汲取农村金融资金来支持城市工业化发展的实践。而我国作为一个世界最大发展中国家，金融抑制非常明显，尤其是农村金融存在双重金融抑制⑥，即正规农村金融与非正规农村金融都被抑制。改革开放前高度集中的计划经济体制决定金融功能被弱化，银行作为国家财政的附庸没有独立性，只充当结算、出纳为主的“管资金”单一角色⑦，农村信用社被纳入人民银行的基层机构，官办色彩浓厚，民间借贷政策也由鼓励、限制到取缔，甚至被当作高利贷打击。

改革开放后，随着经济市场化深入，城乡金融都获得了长足的发展，由于城乡金融发展路径的差异，形成了农村金融抑制与城市金融发展并存格局;我国银行业市场化改革使城市金融体系不断完善，而农村金融体系存在严重缺陷，如政策性金融（农发行）资金封闭性运行，不对农民发生业务关系;合作性金融（农信社）异化、商业化严重，商业性金融（农行）在90年代为规避金融风险大量撤并在农村的金融机构，邮政储蓄机构在成立时只存不贷，把资金上存人民银行获取利率差价;农村民间借贷在1980年代经历短暂的繁荣后，在1990年末为规避亚洲金融危机冲击都被取缔，农村金融出现了严重的供给型抑制。进入新世纪，虽然政府进行以增加农村金融有效供给为目的的农村金融产权制度改革，然而改制后的农村金融机构明显地追求资金安全与经济效率，农村贷款难、贷款贵的状况并没有缓解，正规农村金融抑制状况没有实质性变化;而民间金融缺乏政府的规范化引导，高利率与高风险并存，非正规农村金融抑制也没有根本改变。

长期的金融抑制使农村金融发展滞后，农村金融与城市金融不断分化，城乡金融发展存在显著失衡。这种失衡主要表现在农村金融不充分发展所引起的城乡存贷款、城乡金融资产、城乡金融发展水平等方面的差距。第一，从城乡存贷款差额看，1978年城乡存款差额为609.7亿元，2012年上升到 761542.2亿元，差距增加了1248倍;城乡贷款的差额由573.7亿元增加到2012年的36221亿元，差距增长了62倍。第二，从城乡金融资产差额看，城乡金融资产的绝对差额由1978年的2264亿元上升到2012年的1331423.9亿元⑧，增加了587.1倍;相对差额从 1978年的78.2%上升至2012年的 84.1%，上升了近6个百分点。第三，从城乡金融发展水平的差距看，如果用戈德史密斯提出的衡量金融发展水平的相关指标——金融相关比率FIR（某一时点金融资产总额与国民财富之比）来衡量城乡金融发展水平，1978年城乡FIR分别为1.183、0.525，到了2012年，城乡FIR分别为4.041、1.972，显然城市FIR 增长快于农村FIR，即城乡金融发展水平差距的扩大⑨。

3. 城乡金融分割与城乡金融二元结构的形成

城乡金融分割与城乡金融二元结构相伴而生，二者是互为因果，从金融二元结构的概念可见一斑。金融二元结构的概念，源自Myint（1964）最早提出的发展中国家正规金融与非正规金融并存理论，Mckinnon（1973）、Shaw（1973）对此不断深化研究，提出发展中国家存在两个分离的金融市场，即有组织的金融市场与无组织的金融市场之间资金不能有效流通。而中国金融二元结构与此不同，它是城市金融与农村金融两个相互分割的金融部门，主要体现在城乡存贷款、金融资产规模、金融市场发展等方面的二元性（韩正清，2009）。就城乡存贷款方面的二元性来说，农村存款在总存款中的比例一直大于农村贷款在总贷款中的比例，城市存款在总存款中的比例一直小于城市贷款在总贷款中的比例，如现在县域地区的存贷比总体偏低，目前只有57.6%的水平，与城市地区差17.2个百分点⑩。就城乡金融资产规模来说，农村金融资产只限于有限的存款，缺乏股票和金融衍生品等投资性资产，农村金融资产规模远远小于城市。就城乡金融市场发展来说，城市金融经过市场化、股份制改革，形成了较完善的货币市场、资本市场、保险市场体系，而农村缺乏资本市场、保险市场及其业务，农村金融市场发展不充分、不完善，且与城市金融市场相互分割，形成了城乡金融二元结构。

关于城乡金融二元结构强度的测量，张杰（2005）在戈德史密斯提出的金融相关率FIR的基础上，用城市FIR与农村FIR之比得出城乡二元金融强度，并把金融相关率FIR表达式发展为（M2+L+S）/GDP，其中M2为资本存量，L为各类贷款，S为有价证券。根据中国统计年鉴的相关数据整理测算，城乡FIR之比在1982年为2.9，1992年为3，2009年为5.12{11}，说明我国城乡金融二元结构形成并有不断强化的趋势。

二、从政治经济学的视角理解中国城乡金融关系发展

中国城乡金融关系发展的过程，是农村金融资金外流到城市支持城市化与工业化发展的过程，也是城乡金融非均衡发展与城乡金融二元结构的形成过程。在这一过程中，离不开国家发展战略与政府政策的作用，但也受农村自身的内在因素影响。

1. 发展战略、资源禀赋与城乡金融制度安排的内生性

一般来说，一国发展战略只有建立在该国资源禀赋的基础上，才能更好地促进该国发展战略的实施与取得成功，否则必然要付出一定的代价，最终要通过制度安排重新把发展战略调整到与该国资源禀赋相一致的基础上。改革开放前，为建立工业化的初步基础，新中国在资源禀赋毫无比较优势（如资金不足、技术落后等）的情况下确立了重工业优先发展战略，通过计划经济的强制手段扭曲资源配置，为重工业发展提供资金保障。在金融领域，政府通过没收官僚资本银行、赎买与改造私人银行，使人民银行逐渐成为国内唯一的城市金融机构;人民银行把基层机构延展到农村，并成立农村信用社，占领农村金融借贷市场。人民银行实行“大一统”金融体制，执行“统存统贷”的金融政策，强化城市金融与农村金融的集中统一管理，甚至金融被财政化，目的是把资金首先投向城市与国有企业，以保证资金的体制内流动。这样，计划经济时期的金融制度安排及金融服务的内容演变为为重工业发展的融资服务，农村金融成为动员农村储蓄的工具，大量农村资金通过农村金融机构外流到城市支持重工业优先发展。毫无疑问，为保证重工业优先发展战略而实行的计划经济体制与其内生的城乡金融制度安排，不仅背离了我国资源禀赋特点，且信息成本过高、缺乏激励而效率低下，金融的功能无法体现，正是在这种背景下我国实行了改革开放战略。

从改革开放的进程看，中国改革开放战略是市场化道路趨向，它有两层意思：一是对内改革，对原有经济体制进行改革，特别是对重工业优先发展占用资源过多的状况进行调整，使各产业协调发展;二是对外开放，吸引外国的资金、技术和先进的管理经验，以改变国有企业效率低下的局面，最终提高经济发展水平。可见，在中国资源禀赋中，资金短缺、技术落后仍然是改革开放初期面临的约束条件，因此，实施改革开放战略必须对原有经济体制进行“松绑”，对农民和国有企业放权、让利，提高微观经营效率。改革首先在农村取得成功，农村经济市场化、货币化程度日益加深，农业剩余增加。与此同时，由于国有企业放权让利改革导致国家财政能力急剧下降，不足以包揽国有企业的一切开支，1982年政府改革国有企业的投融资机制，实行“拨”改“贷”，即对国有企业的财政拨款改为银行贷款。于是，动员金融资源，特别是动员由农业剩余所形成的农村金融资源为国有企业融资便成为我国内生性的金融制度安排。而原有的“大一统”金融体制并不能满足多元化经济主体的融资需要与日益蓬勃发展的经济形势，于是，各专业银行从人民银行中分设出来，打破人民银行的金融垄断格局，并构建从中央到地方的组织网络，把基层机构延伸到县乡，延续了计划经济时期动员农村金融资源的功能。

在资金短缺的背景下，大量资金在中央政府主导的金融纵向分割和地方政府主导的横向分割下，流向国有工业部门{12}。政府通过金融控制，在制度安排上为城乡居民储蓄提供隐性担保，保证城乡储蓄（尤其是农村储蓄）流向国有金融部门，带来了城市金融资产的快速膨胀，形成了城市金融业的大发展。在这一过程中，政府以金融代替税收，弥补财政不足，为国有企业和城市居民提供金融补贴（包括低息或无息贷款）。据统计，1985年至1996年政府给国有企業的金融补贴占GDP的比重为9.7%，1993年高达18.81%{13}。政府通过国有银行为国有企业提供金融补贴，保证了转轨时期国有企业改制的资金来源，有利于社会经济的稳定发展，使我国避免了苏联、东欧社会主义国家改革引起社会动荡、经济倒退与政权更迭的悲剧。但不足之处是国有银行在为国有企业输入资金时形成了大量的不良贷款，已经严重威胁到金融安全与稳定;又加上中国金融面临着2001年加入WTO后与国外银行的竞争，所以在财政、税收开始日益好转的情况下，政府为四大国有银行直接融资上万亿元，以消化不良资产，并成立政策性金融机构剥离国有银行的政策性业务，国有银行实行资产负债管理，整个城市金融开始了公司制改革，银行、证券、保险等行业都开始实行规范化管理，城市金融市场及城市金融发展水平不断提高，城市金融功能日益完善，在政府主导下城市金融大踏步向现代金融迈进，形成了金融发展的中国道路与中国模式。

与此同时，农村金融仍然作出了巨大的牺牲。改革开放以来，中国面临着国有企业的市场化转型与城市化发展，二者都需要巨额资金投入，尤其需要金融的支持。在城乡二元体制下，农村金融制度设计的逻辑是动员农村金融资源为国有企业与城市化提供融资支持，并没有完全为农村发展实际考虑。改革初期国有银行在农村设立分支机构，只吸收农村存款，除了农业银行与农村信用社外，其他金融机构很少对农村发放贷款。正规农村金融机构主要发挥动员农村金融剩余的功能，而非正规农村金融吸收农村储蓄且资金投向政府无法控制，这必然与正规农村金融动员储蓄支持国有企业和城市化融资发生矛盾。所以，在制度设计中，中国金融改革并不是像国外农村金融发达的国家那样，正规农村金融与非正规农村金融保持垂直—合作、互利—共赢的关系，而是采取抑制非正规农村金融发展的政策，确保正规金融动员农村储蓄的功能，即使在党的十六大以后，中国工业化积累已经基本完成，且迈入工业化中期阶段，国民收入具备了向农村“反哺”的条件。在这阶段，城乡资金流动方向应该发生逆转，实现大量外流的农村资金回流，并引入更多外部资金进入农村。然而，政府提出“建立市场化的农村金融体系”改革目标，实行农村金融机构商业化与市场化的竞争机制，但是在制度安排上没有明确金融机构的金融责任，导致农村地区的信贷投放激励不足，既不能阻止农村金融资金外流，也不能有效解决农村金融供给不足的问题，反而使农村成为这些金融机构转移农村资金的“竞技场”，农村仍然是资金的净流出地。这与我国存在多年的城乡二元体制及其影响还没有完全消除有直接关系，但其深层次原因，则与资本雇佣劳动的产业体系在全球的扩张，以及在中国更加走向极端化有关{14}。

总之，在政府主导下，通过制度安排让农村资金单向度流向城市，为国有企业与城市化发展提供了融资支持，保证了国家发展战略的有效实施与政府目标的顺利达成，也为城市金融发展提供机遇，但是客观上造成农村金融发展不充分，农村金融与城市金融发展的失衡;同时，也造成城市金融市场与农村金融市场相互分割独立，城市金融很难下乡支农，最终形成了城市金融流动性过剩与农村金融流动性不足、现代化的城市金融与传统落后的农村金融二元并存的局面，成为我国破解城乡二元结构的最大障碍。

2. 农业收益低，抵押物缺乏，城乡金融支农的动力先天不足

马克思在《资本论》中指出：“在生息资本上，资本关系取得了它的最表面和最富有拜物教性质的形成，在这里，我们看到G—G（G=G+△G），是生产更多货币的货币。此时，资本表现为利息的即资本自身增值的神秘和富有自我创造力的源泉。”{15} 利息是产业资本和商业资本利润的一部分，而利润本身表现为利息的最高界限，达到这个最高界限，归产业资本和商业资本的部分就会等于零。马克思还强调“银行是以货币资本的实际贷出者和借入者的集中，银行的利润一般来说在于：它们借入的利息率低于贷出时的利息率。而且，银行的贷放是通过不同形式的贷款，即以个人信用为基础的直接贷款，以有息证券、国债券、各种股票作抵押的贷款……及其他各种证明商品所有权的凭证作抵押的贷款来进行的。”{16} 通过马克思的论述，可以发现市场经济条件下银行经营货币资本必须具备两个条件：一是要取得利息收入，即通过存贷差使货币增值;二是要保证贷出资金安全，要求受贷方为贷款提供一定形式的抵押物。只有具备这两个条件，银行业务才能继续发展下去，否则银行没有动力发放贷款。

从第一个条件看，银行发放贷款的目的是要取得利息收入，但利息不能超过或等于受贷方通过此笔贷款获得的利润，利息作为受贷方的资金成本，越是逼近利润的边界，受贷方获益就越少。这种情况产生两个后果：一是由于资金成本过高，受贷方不愿贷款即贷款需求不足;二是由于受贷方收益低，银行不愿发放贷款即资金供给不足。实际上，这两种情况在收益率较低的部门普遍存在。

在中国，由于农业部门收益率低，必然也存在以上两种后果，但是第二种后果是主要的，即农业收益低，银行不愿对农民发放贷款。马克思从商品价格构成和生产价格构成出发，分析粮食价格结构和粮食生产经营者的收益规律。按照马克思的理论，在正常经济条件下，商品价格（包括粮食）P的构成如下：P=c+v+m。其中，c是生产资料成本，v是劳动力成本，m代表平均利润。其中，c+v是生产成本，用k表示，那么商品价格P=k+m，在农产品价格一定的条件下，k与m呈反比例。而在生息资本（银行等金融部门）通过利息获得的价值增值部分△G主要来源于实体经济部门的利润m，在农产品的利润率大于利息率的情况下，银行等金融部门才会进入“三农”领域。因此，金融服务“三农”的不足不是由市场经济内在机理引致的，而是由农村内在弱质性造成的低收益决定的。

改革开放前，在统购统销和人民公社的计划经济体制下，我国产业结构存在以农补工、以农补城，通过城乡不等价交换，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余大约为 6000—8000亿元{17}，粮食等农产品价格（P）比较低，农业几乎不存在利润（m），在这种情况下，农村金融除了政策性放贷外，大部分资金被动员到城市支持工业化建设。

改革开放以来，随着市场化改革，农业多种经营以及养殖业、蔬菜瓜果等种植业的集约化经营，粮食等产品价格有所提高，农产品开始有一定的利润空间。但是粮食价格上涨的速度远远赶不上农业生产资料上涨的速度，工农价格“剪刀差”继续扩大{18}，由1980年300亿元增加到1998年3591亿元，增加了11倍;由于农业经营利润低，很多农民抛荒进城，在这种情况下，商业化的农村金融机构（农村信用社、农业银行等）把从农村吸收的资金投向由政府提供支持与担保的国有企业，或投向收益较高的城市产业才是理性选择。2002年，党的十六大召开为统筹城乡发展拉开了序幕，随后国家取消了农业税，并加大对三农的“反哺”力度，以缩小工农产品价格“剪刀差”，让农业有利可图。然而，农产品价格上升缓慢，农业生产资料价格上升较快，如2002—2008年农产品生产价格指数只上升14.4个点，而同期农业生产资料价格指数增加了19.8个点{19}，农民种田依然缺少必要的利润，甚至连劳动力成本也难以维持。同时，这时期农村金融机构进行股份制产权改革，追求盈利以及对风险控制的要求更严格，在这种情况下，金融机构没有动力去服務“三农”，只能把吸收的存款投向城市经济发展，以获取更高、更稳定、更安全的收益。

从第二个条件看，由于农村还没有建立起信用体系，又加上存在不确定性与道德风险，银行贷款存在很大风险。为了保证贷款安全，一般银行要求每笔贷款都要提供一定形式的抵押或担保（政策性贷款除外），且银行对每笔贷款的用途、使用方向以及可能的绩效都要做明确的审核，并要求资金的使用具有财务账簿登记。而对大多数农民来说，由于农村资本市场落后，缺乏有息证券、国债券以及各种股票作抵押，最重要的土地、房屋的转让还没有完全得到官方的认可，或得到认可而转让受限，农村产权交易体制还没有理顺，远远比不上城市产权交易。同时，农村贷款对象主要是普通农民与农村中小企业，农民贷款具有小额、分散和无抵押物等特点，且普遍存在不记财务账簿的习惯;农村中小企业经营农业以及与农业相关加工、运输和销售等环节，受自然风险与市场风险的影响较大。也就是说，涉农贷款交易成本高，风险大，在这种情况下，商业化的金融机构很难涉足农村经济，大多把在农村吸收的存款投向经济效益高的城市及相关产业，即使涉及农业贷款，也多在具有规模经济、效益好的农村企业中垒大户，普通农民贷款需求很难得到满足。因此，农民贷款难，主要难在银行对农民贷款的风险难以控制;而风险难以控制则是由于农民缺乏银行认可的有效抵押物，缺少抵押物就得不到银行贷款，生产就不能扩大，没有机会积累资本，那么就没有银行接受的有效抵押物，环环相扣形成了农民贷款的“戈尔迪之结”{20}。

总之，农村收益低，缺乏抵押物，农村金融机构贷款风险高、交易成本高、收益低，即农村金融存在“两高一低”，所以农村金融机构不愿意向农民贷款，更愿意把资金投向城市逐利，而城市商业化的大银行为节省成本与风险控制，更不愿意把资金投向“三农”，即城乡金融支农的动力先天不足，这样就造成了农村金融发展不充分，与城市金融差距越来越大，又加上城乡金融市场相互分割，必然形成城乡金融二元结构。

三、新时期实现城乡金融融合发展的合理化进路

城乡金融关系，是城乡关系的一个重要侧面与核心内容，深刻影响着城乡关系的演进趋势。党的十九大提出新时期要实施“乡村振兴战略”，实现“城乡融合发展”，构建“新型工农城乡关系”。然而，中国城乡金融关系发展中存在的农村资金外流与农村金融供给不足、农村金融抑制与城乡金融的非均衡发展、城乡金融分割与城乡金融二元结构的形成这些特征性事实，已经严重影响乡村振兴与城乡融合发展，制约了新型工农城乡关系的实施。追本溯源，我们还需要借助政治经济学的视角，从国家发展战略与资源禀赋出发，认识城乡金融制度安排的内生性;也需要从农村自身的内部因素，诸如农业的收益低、风险高、抵押物缺乏等特点，认识城乡金融支农的动力先天不足，理解中国城乡金融关系发展的影响机制。鉴于此，新时期在乡村振兴的背景下，破解城乡二元结构，还需要从打破城乡金融二元结构开始;实现城乡融合，要从实现城乡金融融合开始。

1. 提高农业集约化生产水平，增加农业生产的利润，这是金融支农的前提条件

农产品价格包含的“利润”是农业再生产的基础，也是金融支农的前提条件，事实上低利润或无利润是市场经济条件下金融支农的最大障碍。增加农业生产的利润，一般有两种途径：一是保持成本不变的前提下，通过提高农产品价格来“补上”利润;但是农产品关联着多种工业品的基础材料，其价格变动必然会推动物价水平的整体上升，因此，通过这种途径增加农业生产的利润短期内是有效的，但从长期看不是最优选择。二是通过提高农业集约化生产水平，在农产品价格稳定的前提下，通过降低成本来“争”利润{21}，这种途径显然是现代农业发展的基本内容与应有之义，是我国政府多年来一直积极倡导的农民增收方式与发展现代农业的基本手段。因此，党的十九大提出必须把“小农生产引入现代农业发展轨道”，“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系……发展多种形式适度规模经营。”这无疑是发展现代农业，提高农业集约化生产水平的最佳路径。

2. 深化农村土地产权制度改革，为金融支农提供必要的基础性条件

农村土地是农村最有价值的“固定资产”，但是长期以来农民承包的土地具有集体属性，产权关系模糊，使农村土地作为抵押物的金融功能无法展现，金融支农缺乏必要的安全保障。因此，党的十八大以来中央文件多次提出要“深化农村土地制度改革”，“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，“完善承包地所有权、承包权和经营权‘三权分置制度”，目的是明确农村土地承载的资产权利，促进农村土地资产“资本化”，既发挥农村土地作为抵押物的金融功能，也为金融服务乡村提供必要的基础性条件。而党的十九大提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的农村土地产权改革，必然是新时期推动金融支农的最大利好政策。

3. 积极引导、规范内生于农村经济的非正规金融发展，建立正规农村金融与非正规农村金融的垂直—合作机制，实现农村资金回流

非正规金融在农村存在的历史悠久，且与农村具有内在的相容性，在解决农村金融市场普遍存在的信息不对称、抵押物缺乏、风险高等难题时与农村正规金融相比具有天然的优势。实际上，农村金融的发展水平最终还要取决于非正规农村金融的发展程度，而以往的农村金融改革中，正规农村金融（合法）与非正规农村金融（非法）处在一个水平竞争的状态，不利于农村金融市场的有序发展与良性竞争。因此，在赋予农村非正规金融合法地位的基础上，要积极引导、规范非正规金融发展，建立农村正规金融与非正规金融垂直—合作机制，即通过正规农村金融机构把吸收的农村储蓄贷给非正规农村金融组织，非正规农村金融组织再转贷给分散的农户，正规农村金融机构与众多农户的债权债务关系变成了正规金融机构与非正规金融组织之间的关系，正规农村金融机构克服了进入农村金融市场的信息不对称，降低了金融风险与交易成本，提高支农的积极性，实现农村资金回流，也有利于正规农村金融与非正规农村金融实现互利共赢，促进农村金融发展。

4. 建立城市金融与农村金融的互联—互助机制，把城市资金引入农村，实现城乡金融资源双向对流

一般来说，农村金融发达的工业化国家，城市金融与农村金融之间是开放的系统，资金、技术等要素能够无障碍对流，而我国长期存在城乡金融二元结构，城市金融与农村金融是两个分割的市场，农村资金大量输入到城市促进城市金融的发展，而城市金融支持农村金融的渠道不畅。2018年中央“一号文件”指出“农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全”，其中的关键是要把城市过剩资金引入到农村来，改变农村资金单向度流出，实现城乡金融资源双向对流，这就要构建城市金融与农村金融的互联—互助机制，即通过制度安排让城市金融直接为农村正规金融机构提供贷款支持，农村正规金融机构把资金转贷给非正规农村金融组织，然后再由非正规农村金融组织转贷给农户与农村中小企业;或城市金融机构采取入股、控股与独资等方式成立农村金融机构，直接为农村融资，把城乡金融市场统一起来，有利于改善农村金融供给不足与农村金融落后的状况，促进城乡金融均衡发展与城乡金融融合。农业合作社作为一种新型的农业组织形式，不仅在促进农业现代化方面发挥了重要作用，而且在村级社会网络的形成和村级信用体系建设方面也发挥了重要作用，充分发挥社会网络在农村金融市场中的作用将有助于深化农村金融体系改革{22}。

5. 加快农村金融创新，以互联网金融发展为契机，在农村全面实施金融普惠，缩小城乡金融差距

新时期我们坚持创新发展理念，必须加快农村金融创新。首先，起源于国外、兴起于城市的互联网金融2013年以来在我国广泛发展，对城乡金融机构具有重大的冲击。互联网金融不需要设立金融网点，直接在手机上就可以办理金融业务，具有交易成本较低的优势，且手机银行能使农村熟人社会的边界得以拓展，促进农村金融功能的发挥，进而实现普惠金融。其次，创新农村金融产品与农村金融运行机制，特别要发展适合“三农”实际的金融产品，包括各种农业债券、股权众筹、“贷款（基金、理财等）+保险”等，推动农业信贷担保服务网络向乡村覆盖，完善农村基础金融服务设施，促进农村金融充分发展，缩小城乡金融差距，这对协调城乡金融发展，实现城乡金融融合有极其重要的意义。

注释：

①② 国家统计局：《奋进的四十年（1949—1989）》，中国统计出版社1989年版，第433、430—432页。

③ 根据《中国金融年鉴（2006）》计算整理。

④ 陈俭：《中国农村信用社研究（1951—2010）》，北京大学出版社2016年版，第177页。

⑤ 中国人民银行：《2017年第四季度货币政策执行报告》。

⑥ 陈俭：《新中国城乡金融关系演化论纲》，《江汉论坛》2017年第9期。

⑦ 兰日旭：《新中国金融业变迁及其特征：基于金融职能变化视角》，《河北师范大学学报》2017年第11期。

⑧ 根据《中国统计年鉴（2013）》和《中国金融年鉴（2012）》计算整理。

⑨ 官爱兰、周丽萍：《中國城乡金融非均衡发展的度量与预测》，《南京审计学院学报》2015年第2期。

⑩ 李振江：《农村金融仍是世界性难题》，《新浪财经新闻》2013年12月5日。

{11} 仇娟东、何风隽：《中国城乡二元经济与二元金融相互关系的实证分析》，《财贸研究》2012年第4期。

{12} 周立、周向阳：《中国农村金融体系的形成与发展逻辑》，《经济学家》2009年第8期。