共享共建视域下环鄱阳湖城市群区域生态补偿机制研究

王玉伟 钱亮亮

（南昌大学共青学院，江西 共青城 332020）

自改革开放以来，我国经济快速发展。从2009年开始，我国经济总量居世界第二，国家的整体综合实力大幅提升。据联合国发布的《2018年世界经济形势与展望》显示，2017年全球经济增长的1/3依赖于中国，近5年来中国对世界经济增长的年均贡献率达30.2%，2017年中国经济总量占全球的比重达15%。但是，我国经济的快速增长也带来了许多生态问题，如资源短缺问题，我国水资源、耕地资源、森林资源、能源等的人均占有量远低于世界平均水平，且资源利用率不高、管理方式粗放，生态系统退化明显，自然湿地日益减少，这些问题已成为影响我国经济发展与人民生活水平提高的障碍。自党的十七大提出生态文明建设以来，各级政府在制度探索方面做出了很多有益的尝试。党的十八大提出将生态文明指标纳入经济社会发展评价体系；十八届三中全会提出要加快生态文明制度建设，用制度来保护生态环境，强调各地区间建立横向生态补偿制度，完善重点生态功能区的生态补偿机制，探讨生态补偿的市场化途径。党的十九大更加明确地提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。

所谓生态补偿机制，是根据生态系统的服务价值，利用成本—效益理论分析生态保护和发展的成本，运用行政、市场两种手段，调整在生态环境保护和建设中相关各方之间的利益关系的制度。核心内容是在生态环境建设过程中，查找利益不均衡、成本过高的领域，再通过制度的安排使受益方付费、受损方得到补偿，从而实现保护生态环境的目的，最终实现人类代内的和谐、代际的公平及可持续利用生态系统服务，是一种将环境外部效应内部化的经济手段。

1 共建共享区域生态补偿机制的特征分析

区域生态补偿因涉及的区域范围广、牵扯的利益主体多，要做好这项错综复杂的系统工程，需明确“共建共享”视域下的区域生态补偿机制特征：共建共享为原则，生态资源利用为对象，以生态补偿为内容。

首先，生态共建，利益共享。即区域内部相互协调、相互配合，在充分利用区域资源的条件下，实现生态环境的良性发展和社会经济效益的持续增长。为实现区域内生态共建、利益共享、资源共享和经济共赢的目标，应对区域内生态环境保护的目标和总投入进行分析，明确区域内不同利益主体所应分担的补偿成本以及所获得的经济效益［1］。

其次，统一配置，自由交易。即区域内的生态资源进行统一配置，确定区域内各行政区域的资源总量和各主体的生态保护目标。生态资源在区域内可以自由交换分配，引入生态资源交易市场，确保生态资源的高效合理利用。

最后，责任共担，利益协调。即区域内各行政区之间生态补偿的形式由单向的被动的补偿变更为双方主动共建和分担，彼此间的生态事件矛盾纠纷由冲突、对抗转为合作、对话，从而使双方关系由封闭、分割走向开放、合作，最终实现区域生态补偿工作的可持续开展。

2 构建环鄱阳湖城市群区域生态补偿机制的必要性

江西省最大的优势是生态环境，江西省委、省政府历来十分重视生态环境保护，生态文明建设取得了积极的效果。从2008年起，江西省相继提出了建设鄱阳湖生态经济区、生态文明先行示范区、赣江新区等重大决定，明确既要发展经济又要保护生态环境的目标。特别是2014年江西省全境入选国家首批生态文明先行示范区，标志着江西省建设生态文明先行示范区上升为国家战略，该战略明确江西省生态文明先行示范区要加强制度创新，其重点之一是探索建立生态补偿机制。根据2016年8月编制完成的《环鄱阳湖生态城市群规划（2015—2030）》，环鄱阳湖城市群区域面积9.23万km2，将成为联动“一带一路”的内陆开放高地、长江经济带绿色产业聚集区、国家绿色城镇化先行示范区、具有国际影响力的山水文化旅游区，是推进跨区域合作和实现江西省绿色崛起的重要发展战略，也是进行生态文明体制机制创新的实验区域［2］。

2.1 环鄱阳湖城市群区域生态环境具有整体性

环鄱阳湖城市群虽在行政区划分上为相互独立的市级行政区域，但却同属江西省、同属鄱阳湖流域生态单元，生态环境具有明显的整体性特征，如物种分布、系统要素构成、水资源利用等，各个生态因子交互作用明显，不仅本身起作用，而且相互之间发生着作用。从区域生态环境的整体性特征可以得出环鄱阳湖城市群社会经济发展的关键点，就是必须对区域生态环境进行协同保护与综合治理，因此，为解决环鄱阳湖城市群在生态环境治理上的“各自为政”问题，应“同呼吸、共命运”，统一行动，联防联治，建立环鄱阳湖城市群生态协同发展制度，其中关键内容则是建立环鄱阳湖城市群区域生态补偿制度。可以说，环鄱阳湖城市群区域生态环境的整体性为环鄱阳湖城市群区域生态补偿制度的构建提供了客观基础。

2.2 环鄱阳湖城市群区域生态利益分享不公

鄱阳湖是国际重要湿地，是中国第一大淡水湖，在中国长江流域发挥着巨大的调蓄洪水和保护生物多样性等特殊生态功能，是中国十大生态功能保护区之一，对维系区域和国家生态安全具有重要作用。在水资源供给、生物多样性维护、水土保持等方面的作用尤为突出。多年来，环鄱阳湖各城市为保护这一重要的生态资源做出贡献的同时，同样付出了巨大的社会经济成本，特别是其中的欠发达城市承载了较多的生态保护义务。从生态环境资源价值论的角度来讲，生态利益不是免费的公益品。无论是基于公平理念，还是遵循“谁保护谁受益，谁受益谁补偿”的原则，对于环鄱阳湖区域生态安全的维护要投入巨额的生态环境治理资金，都应给予区域内生态环境建设者和生态利益受损者必要的补偿。

2.3 环鄱阳湖城市群区域生态环境恶化

被誉为“地球之肾”的鄱阳湖湿地是环鄱阳湖城市群赖以生存和发展的保障，虽然目前鄱阳湖湿地的整体生态环境质量较好，但是近年来随着城市化和工业化进程的加快，为满足不断增长的人口需求，大量开发包括生物资源在内的各种资源，鄱阳湖的生态环境在逐渐恶化。一是环境保护压力仍然较大。部分河段水质的下降致使鄱阳湖水质保护压力增大，大气污染治理不平衡致使部分城市“雾霾”发生频率和持续时间有所增加。二是发展与保护的矛盾仍然突出。部分城市在处理经济发展与环境保护方面不能做到“两手都要硬”，出现政府环境执法不严、公众生态文明意识不强的现象，致使资源能源消耗与污染物排放总量仍在增加。三是生态文明建设基础薄弱。基础设施上，如污水垃圾处理设备相对滞后、配套不全；技术上，如信息技术支撑体系不完善；政府监督管理上存在职能交叉重叠、错位越位缺位等现象，多部门协同联动机制还不健全。

3 环鄱阳湖城市群区域生态补偿机制的构建模式

3.1 共建共享的环鄱阳湖城市群区域生态补偿管理组织机制建设

3.1.1 区域生态补偿综合平台建设。目前，要想实现共建共享的环鄱阳湖城市群区域生态补偿，首先要做的就是强化组织领导。从城市群的生态环境整体性出发，建立综合管理平台。同时，协调好综合管理平台和地方及利益主体之间的关系，并结合不同城市的实际情况，将权力适当下放。所以，可以将区域生态环境管理权限由综合管理平台总负责，并成立专门的生态补偿管理机构，统筹规划并负责整个环鄱阳湖城市群的区域共建共享生态补偿工作，下设南昌、九江、上饶、景德镇和鹰潭等10个二级区负责本区域共建共享的生态补偿工作，并受省委、省政府生态补偿管理机构垂直领导，接受上级领导机构的监督。各地级市政府配合区域内二级区生态补偿管理机构的工作，同时根据生态经济（经济质量、产业结构）、生态环境（资源能源利用与节约、生态建设与环境保护）、生态人居（环境质量、生态安全）等生态补偿的基本依据完成区域内的生态补偿工作。

3.1.2 社会公众参与补充管理。区域生态补偿因涉及的区域范围广、牵扯的利益主体多，是一项错综复杂的系统工程。为了使环鄱阳湖城市群区域生态补偿符合利益相关方的需求，提高生态补偿效果，建立公众参与机制，可以使决策更加科学、民主，特别是对于跨区域的生态补偿。同时，公民是解决生态环境问题的最直接的利益相关者和落实者，建立社会公众参与机制，就生态补偿相关问题广泛征求居民和企业特别是具体的受偿者的意见，不仅可以提高公民生态保护意识，还可以使其自觉保护生态环境。建立公众参与环鄱阳湖城市群区域生态补偿的保障机制必须涵盖实体和程序2个方面。在实体方面，应建立政府、市场、公众（包括企业）三方参与管理的区域民主协商运行模式，充分发挥公众的监督权和参与权；在程序方面，要及时通过各种传播媒介向社会公众公布相关法规政策、污染状况等信息，充分听取社会各界的意见，保障公众的知情权、异议权、申诉权等相关权利，使补偿决策更加民主和科学，确保生态补偿工作的效果。

3.1.3 建立环鄱阳湖城市群区域生态补偿协同组织。共建共享的区域生态补偿工作中最关键、最重要的问题是搞好跨区域的生态补偿工作，而跨区域生态补偿工作的核心是如何处理好利益协调问题。环鄱阳湖城市群涉及江西省10个地级市，区域面积9.23万km2，被划分为10个二级区，生态补偿工作辐射面积大、类型多、情况更为复杂。建立环鄱阳湖城市群区域生态补偿协同组织配合区域生态补偿管理组织，可以更好地解决跨区域的生态利益协调问题。协同组织成员可以是区域内各城市选派的代表和部分在该领域的专家学者，由区域生态补偿管理机构制定跨区域的补偿政策和补偿计划后，组织成员应结合各地实际情况共同协商出具体的实施办法，各城市的代表负责本区域沟通和具体解释工作；在生态补偿工作实施过程中，对组织所有权进行全程监督，保留质疑权和申诉权，确保生态补偿工作能够健康有序进行，真正实现环鄱阳湖城市群区域生态补偿工作的决策共谋、利益共享、风险共担，完成生态环境的利益协调工作。

3.2 共建共享的环鄱阳湖城市群区域生态补偿规则耦合机制建设

3.2.1 科学规划利益分配。鄱阳湖生态城市群将规划形成“一核、一脊、两翼、两区”的城镇空间格局，整个流域都是重要的水源涵养和生态功能区。要实现利益共享，合理分配整个鄱阳湖生态资源利用所带来的利益，是实行共建共享下生态补偿的一个重要目标。然而，在每个城市，自身发展和生态保护会产生正外部性利益冲突，这种利益冲突会造成不公平性。这就需要在利益相关者之间寻求一个平衡点，以保障各利益相关者的利益。那么究竟如何分配利益呢，首先要有环鄱阳湖城市群生态补偿管理机构这一利益分配主体管理着生态补偿资金，肩负着从各方利益出发做好利益分配工作的重任。其次，生态补偿资金来源包括中央政府财政支持、生态税费征收、生态补偿彩票、生态资源破坏罚款、社会捐助和地方政府财政转移支付，这就需要制定科学的利益分配规则，来指导环鄱阳湖城市群生态补偿管理机构和二级区生态补偿机构的生态补偿实施工作［3］。

3.2.2 实施奖惩分明的长效激励机制。“以防为主，补偿为辅”应当是做好环鄱阳湖城市群生态保护和建设工作的关键，管理部门不仅仅是从根源上监控预警生态环境的破坏行为，而要做好预防工作，最实际和最具长效性的方法就是以经济手段来监控管理共建共享的环鄱阳湖城市群生态环境。首先要把好预防关，对广大群众进行宣传教育，鼓励群众积极检举破坏生态环境的行为，特别是对高污染企业进行长效的监督检查机制，做好生态环境变化的预警工作。其次要把好激励关，通过贴息贷款、税收优惠等手段，在政策上引导、鼓励企业做好防污治污和环保工作，如设定污水排放指标，对低于标准排放者进行奖励。最后要把好责任关，企业要对污染和破坏生态环境的行为承担相应责任，并加大责任承担力度，使企业和个人不敢抱有侥幸心理来偷偷排放超标污染物。

3.2.3 增强市场机制在生态补偿机制中的作用。从当前我国的生态补偿实践来看，政府在生态补偿机制的建设中起到了推动政策实施和资金支持的重要作用，是完善生态补偿机制运行的主导力量，而市场只是起着补充和辅助作用。从市场需求的角度来分析共享共建的环鄱阳湖城市群生态保护和补偿成本之间的关系，可以提升生态补偿的效果。为保证生态补偿工作的效率和长效性，政府应在重要生态功能区和跨区际生态补偿工作中居于主导地位，但是在利益相关者分配机制中可以适时引入市场机制。为发挥市场机制的作用，一是构建通过市场谈判实现利益均衡的交易平台，二是增加基于市场交易的生态补偿方式，三是营造生态补偿市场所缺乏的配套政策环境。

3.3 共建共享的环鄱阳湖城市群区域生态补偿纠纷解决机制建设

3.3.1 尽快出台区域生态补偿专项立法。经过多年的发展，我国环境保护法律体系已相当完善，但在区域生态保护方面尤其是在区域生态补偿这一新型管理模式法律法规还存在着缺位现象。因《生态补偿条例》没有出台，使我国生态补偿机制还存在补偿范围不明确、补偿模式比较单一、资金来源缺乏、补偿标准不科学及政策法规体系建设滞后等问题。针对因环境保护特别是生态补偿所产生的纠纷，无论是通过调节还是诉讼，都不能找到相应的法律法规进行合理的解释，得不到解决。所以，必须加快生态补偿专项立法，不仅能规范生态资源的利用，从根本上对纠纷的产生起到预警作用，而且能为纠纷的解决提供法律依据。立法应明确生态补偿和受偿的主体，科学设定补偿标准和方式，构建公开、透明、科学、合理的补偿程序，完善配套的生态补偿诉讼程序［4］。

3.3.2 加强社会组织参与协调。“囚徒困境”显示，主体之间在某一问题进行谈判时都会从自身利益考虑，最后达成的协议可能并不是最经济、最理想的结果。因此，生态补偿合作的主体也符合这个论点，会在长期的利益交换过程中形成一种相互妥协的方案。但这个方案的达成可能要花费很长时间，在这个过程中生态环境可能已经遭受不可逆转的损害。这就需要社会组织来协调不同利益主体之间的矛盾。

这里的社会组织，是指独立于政府和私人两个主体之外的组织机构，在政府、市场之间起中介作用，并且是自愿或自治式运作的。所以，对于环鄱阳湖城市群区域来说，设立这种不受政府和私人影响、具有专业技能的民间独立性组织，有利于实现区域利益共享和优化。社会组织通过搭建环鄱阳湖城市群区域生态补偿协商平台，可以使相对不平等的利益主体有一个对话渠道，从而解决各方之间的矛盾并形成共识。

3.3.3 疏通合法利益表达的障碍。建立了共建共享的环鄱阳湖城市群区域生态补偿纠纷机制之后，有必要对合法利益表达的障碍进行梳理，并建设诉讼平台，这样民众可以通过合法途径表达自己的意愿。目前，我国还没有专门的环境诉讼程序法，由于生态环境公益诉讼的诉讼主体、管辖、诉讼程序都有别于传统诉讼法的规定，现行的刑事、民事、行政三大诉讼机制无法单独适用于此类案件。所以，建议在审判机构中应专门设立管辖生态环境公益诉讼的审判庭，将环鄱阳湖生态环境特别是补偿纠纷纳入其受案范围，并要配套专业的审判队伍和适用规则等，并在执行程序上做出特别规定，确保审判结果的执行。

4 结语

区域生态补偿的研究是一个涉及面广、意义深远的现实课题，在我国处于起步阶段，为探索建立生态补偿机制，一些地方政府积极开展工作，研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，缺乏自上而下的统一区域生态补偿制度的指引，基本上都是各自为政、各行其是。本文从共享共建的视角，以环鄱阳湖城市群为例，宏观上对共享共建下的生态补偿的特征、必要性进行了分析，并提出了构建环鄱阳湖城市群区域生态补偿机制模式的建议。但是，对于该课题的研究还有很多，如相关法律支撑、补偿方法、补偿标准等。因此，在今后的研究中，将深化共建共享的区域生态补偿的理论研究、生态补偿标准的确立、更好地帮助补偿区域和受偿区域实现共赢和利益最大化等作为重点研究对象，从而实现区域生态补偿的可持续健康发展。