盘活土地资产 推进乡村振兴

文｜张成平

鄱阳农村宅基地管理试点综述

习近平总书记指出“改革是乡村振兴的重要法宝”。从农村宅基地制度改革（以下简称“宅改”）全国33个试点县（市、区）的做法和鄱阳去年以来农村宅基地管理（以下简称“宅管”）4个试点村的探索来看，加强农村宅基地管理，深化农村宅基地制度改革，盘活土地资产，得以产生乡村振兴的活力和内生动力，是实施乡村振兴战略的重要举措。

进展与初效

鄱阳县农村宅基地管理选定4个自然村（芦田乡芦田村委会董家源村、乐丰镇桐山村委会廉家村、三庙前乡东朗村委会架山村、油墩街镇湖滨村委会墩上村）试点，结合新农村村点建设，借鉴全国“宅改”试点县余江的做法，推动本地“宅管”。总体看来，进展健康，初见成效。

摸清底细，掌握资源信息。4个村点共有430农户、1910人口、515栋房屋，其中“一户一宅”349户、占66%，“一户多宅”（两宅以上）81户、占34%。由于建房时间跨度大，户均宅基地多有超过现行法定面积：地处湖滨的墩上村户均占地185m2，丘陵村落架山村300m2、廉家村328m2、董家源村510m2。试点村及时向村民公示了农户宅基地面积及空心房、闲置宅基地等资源利用情况。这为腾退宅基地和收取超占面积有偿使用费，摸清了底细；为房地一体确权登记发证，搜集了资料信息；为节约集约用地、保障户有所居、地尽其用，盘活了资源资产。

改革前行，挑战传统观念。因为中国几千年的家产传承制度，农民把宅基地混同房产认为是“祖业”，退宅基、拆旧房、破围墙，不断挑战着传统观念。目前，已退出宅基地60宗、面积11475m2，破除围墙万余亩，董家源村超300m2的宅基收取有偿使用费每年5元/m2，已收5万元。村民现在明白了一个道理：“土地公有制不变，宅基地集体所有”，思想认识有了一个新的飞跃。

综合施策，推动整体发展。“宅管”试点村，同时又是新农村建设村点，多规合一，综合施策，其效果不仅体现在宅基地制度本身，而且对乡村振兴诸多方面大有裨益。以廉家村为例。该村距今有600多年的历史， 207户人家、947个人口、244栋住房，一户一宅170户（含多户一宅），一户多宅37户，房屋多为砖木结构的徽派民宅。现已退出宅基地37宗、6715.5m2，破除围墙24户、565m，拆除附属房、猪圈、牛棚35处，1684.9m2；开发整理一块荒坡规划新增宅基地32宗和12套老年公寓，探索了保障“户有所居”的新路径。该村新增宅基地择位竞价费和闲置宅地盘活利用收入，补充了集体经济。不仅如此，还启动了城乡建设用地“增减挂”项目、整体搬迁复垦为耕390亩，户均新增耕地1.89亩、分得红利3000元，村民有了获得感；农户以土地入股种植艾草、发展中药材产业；村内池塘引进水源扩充水面种植莲子、打造“莲心园”，亦产亦景；提高村民生活品位的基础设施有安排、有行动、有起色。这里有“宅管”带动，也有政策驱动，对乡村整体发展起到了促进作用。

问题与对策

我们在调研中坚持以问题为导向。试点中反映普遍的问题，集中表现在群众思想难发动、“宅管”资金难筹集、政策跟进难理顺、自治队伍难组建和范围拓展难推进等方面。“宅管”只有直面难点重点问题，才能向纵深探索发展。

深入宣传发动，规划引领。加强宅基地管理中，群众有抵触、干部有畏难，思想观念的转变必然有个过程。面对具体问题与困难，务必以改革为目标，因人施教、因事施策、因地制宜，尤要规划引领。目前，农村宅基地纠纷在农村各类矛盾纠纷中居第二位，无序建房、无序管理是农村矛盾纠纷的万恶之源。省政府提出创新村庄规划编制、严格执行农村建房标准、严肃乡村规划许可制度，力争2017年底全省乡村许可证发放率100%。鄱阳县相继下发了关于加强乡村规划，规范农村村民建房管理的实施意见。遗憾的是，至今多地没有付诸行动。有的乡村“违章建筑还在建”！建议基层党委政府加大人力投入、配合相关行政部门尽快编审村庄建设规划。乡村规划许可制度落地，就牵住了农村宅基地管理的“牛鼻子”，加强宅基地管理就成功了一半。因此，深入宣传发动面要广、力度要大，要把干部群众的思想行动凝聚到“规划引领”的共识上来。

加强政策研究，依法推进。在试点中，有许多所谓“政策碰撞”问题难以厘清，我们必须在实践中加强政策的理解、理顺和探究，以利从地方“宅管”探索、进入国家层面“宅改”，才能依法推进。

“一户一宅”。“户”是“宅”的前置条件。4个试点村，“一户多宅”未退出的21户多为老居宅的原户主老年人居住。试点村从伦理上“老年人赡养须与子女共同居住”，界定老宅为“一户多宅”必须退出；公安执行《户口登记条例》系子女成年、经济独立、另居分户后，父母原户头没有注销的规定。目前，只有廉家村新建老年公寓免费提供老年人居住养老，缓解了这个难题。从现行政策理解，户的认定原则上以公安部门户籍登记为准。若村集体作出“父母随一个成年子女生活，共同享用一块宅基地”的规定，应当作为该村村民新增宅基地的分户标准。

“面积法定”。农户建房用地面积法定，不得超过江西省规定上限标准。村集体在规范宅基地管理中，根据当地实际确定的规定标准之内的本村宅基地面积标准，应当作为本农民集体成员新增宅基地审批标准和确权登记标准，当地政府应予支持、积极引导，培养和锻炼村民自主管理能力，根据不同历史时期的用地政策，探索超占面积有偿、无偿退出和宅基地有偿使用机制。

“建新拆旧”。国家管理政出多门，在宣传与运行中不能顾此失彼。比如“宅基地管理要求一户一宅‘建新拆旧’”、“宅基地管理则要求‘拆除围墙’”等说法不确切，现行国家政策是为确保住房安全实施危旧房改造。当然，若属违章建筑或有碍通道提升拓宽的建筑物，《规划法》规定必须拆除。倘若闲置破败的“空心房”及企业改制留下的破旧院落、宿舍、厂房，应尽快“拆旧建新”或“复耕复绿”。“建新拆旧”中和秀美乡村建设，要注意中国传统村落和古宅保护，要注重历史文物的发掘与抢救。有的老宅院切忌“一刀切”、“一扫光”，要尽可能“修旧如旧”作为乡村旅游民宿，或留作“农民书屋”、村落自治管理用房等公益居屋，彰显中国建筑文化自信和留住乡愁。

“小范围试点”。地方政府加强宅基地管理同国家宅基地制度改革目标一致，但不能概念混同。国家“宅改”试点，全国人大常委会授权“允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款”，是“小范围试点，封闭运行，风险可控”，原定33个试点县（市、区）、三年时间，现已拓展到33个地区、延长一年。我县宅管选择4个自然村试点，与国家“小范围试点”是吻合的。为了总结经验、循序渐进，建议“宅管”试点范围拓展到4个村委会、相应延长时间。有的地方却急于提出“全面铺开”，这无论在力量上、资金上，还是“于法有据”上，颇感操之过急。国家“宅改”试点结束，将会“立、改、废”有关法律条文，宅基地制度改革才有法可依，依法全面推进。

加强基层治理，乡贤治村。我县秀美乡村建设“千里千村”工程实施以来，村庄整洁、秀美靓丽、生态宜居、“旧貌换新颜”，亮点纷呈。但村民喜中掺忧：“现在是搞试点，经常有领导来检查、还带钱来，一阵风过去了，怕会又变成老样子”。董家源村理事会成员翁崇才说：“我村‘试点’前无一块延用宅基地，没有一点集体资产，也没有一分钱集体收入。眼下‘试点’没搞完，有的村民吵着要‘借’回有偿使用费，怕难顶住！”这些堪忧的话语，不时还在我脑中转悠。基层是社会治理的基础，村落治理在整个国家治理体系中占有重要的位置。当下，自然村组建的村民理事会是村落治理组织，在组建过程中存在“人难找”和“拉夫凑数”的问题。村民理事会本应是 “宅管”的实施主体，可往往还是国土干部与乡村干部打头阵。廉家村把老干部、老党员、老教师和居住本村的“两委”干部吸纳到理事会，18位成员明确分工、落实责任、共同担当，制定了村庄规划，规范了村规民约；墩上村注重村民自主，动员乡贤捐款两百万元兴办公益事业。各村应从中得到启示：要动员乡贤参与乡村建设和治理，培养懂农村爱农民爱农业的村民自治队伍，激发村落自治活力，强化乡村治理能力，增进农民对改革的信任，才能继续深化农村宅基地制度改革，推进乡村振兴。

加快确权登记，服务改革。《物权法》明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度。”国家出台了《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》，有序启动了农村宅基地和集体建设用地及地上建筑物和构筑物等定着物、房地一体不动产确权登记发证。赋予农民更多产权、完善 产权保护制度、健全自然资源资产制度，都涉及不动产登记这一基础工作。不动产登记为集体经营性建设用地入市改革和宅基地制度改革提供产权依据。

目前，全县已完成不动产统一登记机构整合，成立了不动产登记局（中心、站），启动了房地一体的权籍调查，但确权登记行动缓慢，“宅管”4个村点也无一农户发证。据悉，登记迟缓并非一县一市“尤其是农村土地制度改革试点地区，土地确权登记发证迟缓，直接影响了试点工作的顺利进行。”不动产登记本身具有信息采集范围广、工作量大等特点，加之登记机构人员编制不足、技术条件不充分，在一定程度上影响了确权登记推行。为此，国土资源部会同有关部委多次下达加快不动产登记的《通知》和《指导意见》，并正面回答了确权登记中有关问题、特别是政策性问题“依法确权，尊重历史，公平合理，服务改革”，明文要求简化登记流程、压缩办理时限、提高登记效率、确保办证质量、统一时间节点“2018年底之前完成”。厘清人与地的关系，始终是农村改革的核心。全面开展不动产登记发证是大势所趋，加强农村宅基地管理势在必行，只要各级党委政府加强领导，培养一支政策熟练、操作规范的作业队伍，构建共同责任机制，鄱阳定会加快不动产登记步伐，充分发挥其有效支撑农村土地制度改革的作用。(作者系鄱阳县老科技工作者协会会长，原正县职干部。）