检察机关提起公益诉讼实证研究

摘要：为进一步加强对国家利益和社会公共利益的保护，党的十八届四中全会明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”为进一步明确工作职能，2015年7月，全国人大正式授权最高检在全国部分地区开展公益诉讼试点工作。任务下达后，全国各地检察机关按照高检院的统一部署，积极探索、勇于实践，试点工作不断取得成效。笔者以湖北省宜昌市夷陵区人民检察院办理的一起行政公益诉讼案件为例，通过实践探索总结成效和经验，找准问题与不足，以期助益于公益诉讼制度的构建和发展。

关键词：检察机关；公益诉讼；问题研究

中图分类号：D925.1；D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）35-0081-02

作者简介：冯毅（1970-），男，汉族，湖北宜昌人，本科，湖北省宜昌市夷陵区人民检察院，党组书记、检察长，法律专业。

一、基层检察机关提起行政公益诉讼的实践探索

（一）基本案情

宜昌市夷陵区人民检察院通过两法衔接平台发现，2010年8月，宜昌市夷陵区雷某某采石场未经林业机关批准，擅自改变林地用途，在夷陵区龙泉镇雷家畈村四组榨房河水库边上越界占用林地总面积9474.4平方米。2014年7月29日，夷陵区林业局针对该采石场超越审批范围占用林地的行为作出行政处罚，对其处以94744元罚款和限2014年12月30日前恢复原状。2014年8月12日，雷某某采石场缴纳了全部罚款，但是一直未将被占林地恢复原状。经查，雷某某采石场越界开采占用的林地属于夷陵区县级公益林。

（二）具体作法

2016年6月22日，宜昌市夷陵区人民检察院向宜昌市夷陵区林业局发出检察建议：1、严格执法，按照法定程序全面执行对雷某某采石场的行政处罚决定；2、采取有效措施督促雷某某采石场恢复被占用林地的原状。但截止2016年9月22日，检察机关调查到夷陵区林业局仍未依法正确履行监管职责，雷某某采石场越界开采的林地仍处于山体被挖空，岩层裸露、土壤不存，林地已被根本性破坏的状态。2016年12月6日，夷陵区人民检察院向夷陵区人民法院提起行政公益诉讼。

（三）典型意义及特点

夷陵区检察院诉夷陵区林业局行政公益诉讼一案，虽仅为改革试点中的普通一例，但其工作取得的阶段性成效不仅是检察工作强化监督力度、积极探索的结果，更是充分体现了检察机关作为国家的法律监督机关在促进依法行政、推进法制建设中发挥的积极作用。

1.案件焦点集中在生态环境领域

目前，我国经济在高速发展取得令世人瞩目成就的同时，也给生态环境领域带来了相当大的影响，加强环境保护刻不容缓。夷陵区检察院诉该区林业局的行政公益诉讼一案，正是遵循《试点方案》中所强调的“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”的基本要求，围绕行政相对人擅自改变林地用途而林业局作为行政单位怠于行使职权的问题展开。

2.严格履行诉前程序

《试点方案》设置了诉前程序，规定了检察机关应当依法履行诉前程序。夷陵区检察院在提起行政公益诉讼之前，先行向林业局提出了检察建议，建议其依法全面执行行政处罚决定、督促行政相对人恢复被占用林地等。但该区林业局作出回复后仍未彻底履行监管职责，导致社会公共利益仍然处于受侵害状态。该院遂向法院提起行政公益诉讼。

3.积极向地方党委、政府、人大汇报，争取理解和支持

行政公益诉讼案件相对于一般的诉讼案件而言，政策性、专业性、敏感性更强，不仅需要法院的大力支持，还需要地方人大及党委政府的充分理解与支持，这就要求检察机关在“强沟通、达共识”方面狠下功夫，积极向地方党委、政府汇报办案情况，得到了地方党委政府主要领导的理解和支持。

4.积极与法院及被诉行政单位沟通协调

夷陵区检察院在办理行政公益诉讼案件的同时加强与区法院的沟通协调，通过反复的交流，两院在案件的起诉、管辖、受理、等程序及证据采信、法律适用等问题上达成共识。同时，积极与区林业局、森林公安分局开展座谈会，并对于行政执法中的问题进行交流，获得了行政机关的理解和认识，最终达成一致意见。在严格遵守行政诉讼法的前提下，积极进行庭前证据交换的探索和尝试，有效地提高了诉讼效率，节约了司法成本。

二、检察机关提起公益诉讼在实践探索中面临的困难及问题

当前，全国各地公益诉讼试点工作成绩斐然，引起社会各界的高度关注。但实践中与中央的改革要求和人民的司法需求相比還有不小的差距，存在不少困难和问题。

（一）发现案件线索的途径有限导致公益诉讼案件线索少

公益诉讼案件线索少，发现问题难，首先体现在发现线索的渠道较少。检察机关除了通过民行干警自行调查挖掘、摸排线索，便只能通过单位内各部门之间的联系和协调，将可能提起公益诉讼的案件线索移送，由民行干警梳理、筛选出符合起诉条件的线索；对外主要通过“两法”衔接等平台发现案件线索，检察机关对于行政执法领域案件的监督缺乏全面的信息来源，缺乏有效、可操作性的监督制约机制，从而使得检察机关无法真正介入监督、发现线索。

（二）民行检察干警专业知识薄弱

一直以来检察机关民行部门干警大多是采用书面审理的工作方式，案多人少的矛盾也较为突出，公益诉讼这一新型诉讼的出现，使原有的民行干警一改从前的思维模式、办案方式，短期内还不能够在知识储备、业务发挥上迅速适应和达到试点工作的新标准。另外，办理公益诉讼案件涉及违法行为的调查核实、损害后果评估鉴定、因果关系判定等系列问题，专业性较强、举证要求较高，检察机关在这方面专业条件和力量相对薄弱。同时，检察机关提起公益诉讼面临着所需的评估费、鉴定费等诉讼成本的资金来源问题，财力投入不足也在很大程度上制约了线索摸排、调查取证等工作的开展。

（三）案件敏感度高，与行政机关沟通协调难度较大

对于行政机关而言，检察机关对其提起公益诉讼带来的“压力山大”，大都存在抵触情绪。一些行政单位对于检察机关办理行政公益诉讼案件存在误解，认同感不足、甚至反应过度。基于此，检察机关在与被诉行政单位的沟通协调上较之其他案件类型具有更大难度。同时也对检察干警在办案中的协调能力、沟通技巧等方面提出更高要求。

（四）诉讼程序不明确，重要程序性事项亟需规范

从层报审批到决定提起，再到法院立案、派员出庭、确定举证责任，到目前为止都没有既定框架，大到一直存在争议的举证责任分配问题，小到法院向检察机关发送的文书类型，是传票、出庭通知书还是其他形式都没有统一的操作规范，亟需明确。目前试点工作已经开展了一段时间，部分程序性事项可能需要更长时间的经验累积才能加以明确，但有一些程序在总结之前的试点经验的基础上已经可以规范，边实践边总结比试点结束后再总结更有利于提高诉讼效率。

（五）诉讼成效未知，确保诉讼目的实现难度较大

检察机关提起公益诉讼，判决胜诉只是实现了其维护公共利益目标的第一步，接下来还有很长的路要走。只有判决得以有效执行，解除了社会公共利益持续受侵害的状态，诉讼的最终目标才能实现。而采取何种方式、以何种程序监督公益诉讼判决的执行，是事关检察公益诉讼目的能否完全实现的重要问题。目前，在公益诉讼判决的具体执行上尚缺规范。

三、基层检察院提起行政公益诉讼的探索思路

（一）拓宽线索来源渠道和种类

除了目前检察机关内部各部门之间相互协调的机制，以及本案成功从“两法衔接平台”获取到线索之外，还可以借鉴以下几种方法：第一，自上而下，层层推进。目前各省委省政府对公益诉讼试点工作的开展非常重视，如果能落实到相关文件上则能极大地推动下级行政机关以至企业对检察机关履行职责的配合，能大大减少获取案源和调查取证时面临的阻力。第二，平行协作，各司其职。除了两法衔接平台，福建省检察院还建立了行政检察与行政执法监督衔接平台、行政检察与预防职务犯罪协作配合平台等载体，拓宽线索来源渠道。第三，内部协调，全员助力。将公益诉讼案件线索发现和移送工作纳入员额检察官权责清单，作为绩效考核的加分项目，将公益诉讼案件必须“在履行职责中发现”的规定落实到实际工作中。

（二）提高民行检察干警执法能力建设

增强办理公益诉讼案件的力量配备，着重从机构组织、人员配备等方面为推进公益诉讼工作提供坚强有力的保障。检察机关内部可以专题研讨、集中培训、案件实训等方式提升干警的诉讼能力和证据收集能力；可以招录环保法学、行政法学类的专业人才，提升办案能力和水平。同时可根据工作需要聘请专家学者和专业技术人员组成团队，帮助检察机关解决在行政公益诉讼案件中遇到的专业技术性难题，保证办案质量和效果。

（三）统一和规范程序性事项

1.人民法院在受理公益诉讼案件后，可以发布公告，使社会公众周知公益诉讼的启动与发生，并在公告中载明参加公益诉讼的权利主体和时间，逾期则不得参加公益诉讼；与此同时，人民法院对于已知的对本案也同样享有公益诉权的适格主体应当发出通知，通知其参加诉讼。

2.关于检察官出庭公益诉讼的通知方式，笔者认为在探索期间可以适用出庭通知书的形式，在公益诉讼的基本框架搭建起来之后再研究是否有措辞更精准的文书可以替代。

3.关于证明责任的分配问题。笔者认为可以继续适用现行的行政诉讼法中关于举证责任的規定，由行政机关对其自身行为的合法性承担举证责任，而检察机关应当对损害环境公共利益的基本事实提供初步的证据和简单的因果关系证明。检察机关只是在刑事案件中享有强制对方配合取证的侦查权，而对民事和行政案件的调查权只来自内部文件，对外没有强制力。因此从诉讼公正以及法律稳定性的角度考虑，依然应由被告负担主要的证明责任。

（四）跟进监督，确保法律和社会效果

检察机关收到公益诉讼的法院判决后，应立足监督职能，跟进判决的执行情况，不定期对行政机关的落实情况进行调查，对行政相对人进行回访，对被损害区域进行复查，确保判决执行到位。办理一案，带动一片，通过案件的警示意义促进辖区内的其他行政单位强化监管责任，规范监管行为，切实提高依法行政、严格执法的水平。

[参考文献]

[1]姚娅.检察机关提起公益诉讼的实证研究[J].法制博览，2014（21）.

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