海南湿地资源保护法律制度之构建

摘要：湿地是海南极为重要的生态资源，但在湿地资源保护方面目前还存在诸多问题，为此必须不断完善湿地资源保护的法律制度，运用法律手段规范和促进海南湿地资源的保护和利用。

关键词：海南；湿地保护；法律制度

中图分类号：D922.68；D927文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）35-0075-02

作者简介：骆鑫（1982-），女，汉族，海南海口人，法学硕士，海南政法职业学院公安司法系，讲师，研究方向：民法。

一、海南湿地类型及特点

湿地，根据《湿地公约》定义，通常是指天然的或人工的，永久的或间歇性的沼泽地、泥炭地、水域地带，带有静止或流动、淡水或半咸水及咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的海域。

海南地处热带地区，地形复杂多样，湿地数量、类型丰富，湿地类型涵盖了滨海湿地、人工湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地5大类24种，尤其是近海及海岸湿地、红树林湿地、珊瑚礁海岸濕地，不仅类型齐全而且面积大、分布广。

二、海南湿地保护现状

湿地与海洋、森林被列为地球三大生态系统，除了具有丰富的动植物资源外，湿地在保持水源、降解污染、蓄洪防旱、保护生物多样性以及美化环境方面具有极为重要的意义。海南省于1980年建立了第一个湿地类型自然保护区即东寨港省级自然保护区，随后，陆续建立了各种类型的湿地自然保护区28个，保护区面积达到16万多公顷，通过建立湿地自然保护区等手段，强化了全省的湿地及湿地野生动植物的保护。《海南省自然保护区管理条例》、《海南省红树林保护规定》、《海南省森林和野生动物类型自然保护管理办法》、《海南省海洋环境保护规定》、《海南省人民代表大会常务委员会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的规定》等一系列涉及生态环保的地方性法规和规定相继出台，做为国家生态保护立法的有效补充，从制度上为海南省湿地保护奠定了基础。海南的湿地保护在取得巨大成就的同时，也存在不容忽视的问题，尤其是伴随着海南建设国际旅游岛的进程，湿地保护面临着来自于经济发展需要的巨大压力，围海造地、港口建设、临海产业、围垦造塘、旅游房地产开发等活动的大规模增加，再加上人们对湿地功能、价值认识不足，环境污染等原因，使得大量湿地面临退化和丧失的威胁。

三、海南湿地保护存在的问题

（一）湿地保护相关法律法规不完善

我国现行法中没有专门的湿地保护法，虽然我国现行的法律法规中有有关湿地保护的内容，但多数都是针对湿地保护的单一元素设置，并不以湿地保护为中心，而是将之分割为土地、水、野生动物等单项加以保护和管理，缺乏对湿地作为一个综合生态系统进行完整性、系统性的保护，使得对湿地生态系统的保护缺乏协调性和操作性。国家缺乏统一立法，也使得地方立法缺乏统一指导。海南省作为湿地大省，目前还没有关于湿地保护管理的专门地方法规，湿地保护实际处于无法可依的局面。

（二）湿地管理领域的“湿地”内涵与外延不清

湿地有水、土地、生物等多种生态因子构成的生态系统，具有整体性相关性的特征，由于我国目前的环境资源立法中，对湿地要素进行分类界定和保护，并没有将湿地作为一个生态系统来进行系统保护，因此我国目前尚无法律法规对“湿地”概念作出法律界定，湿地也因此缺乏明确的法律地位。湿地法律地位的缺失，必然造成湿地保护范围不清，力度不够。如在自然湿地中占有很大比重的沼泽湿地往往被做为荒滩、荒地等未利用土地被进行随意开发，人们也往往忽视湿地作为一个完整的生态系统所拥有的巨大生态和社会效益，而仅仅对湿地的某一单一要素进行保护。

海南湿地类型众多，分布广泛，长期缺乏对湿地的明确定义和湿地划界，也必将加速海南湿地的消亡速度。

（三）湿地保护行政管理体制混乱

由于现行的环境资源立法对湿要素进行分类界定和保护，采取的是按照资源类型进行部门分类管理的体制，湿地保护涉及到环保、土地、渔政、边防、海洋绿化及保护区管理机构等多个部门。这些管理部门通常肩负着开发和保护双重职责，两项相互矛盾的职能交叉，容易导致管理部门在湿地保护中更重开发而轻保护，从而在湿地保护中管理缺位。同时，湿地管理保护部门之间存在着部分的权限交叉，加之目前环境保护立法部门立法非常普遍，在当前的环境资源立法对各部门间的合作与职责划分尚无具体、明确的规定的情况下，不同部门常常从本部门或本行业利益出发，各行其是，争相授予本行业主管部门符合本行业利益的管理职权，在湿地保护互相争利或相互推诿的情形不可避免。对各部门出现的多头管理、交叉管理的现象，尽管国务院将湿地保护工作主要交由国家林业部门“统一协调”，但对其与其他管理机关在湿地管理上是什么关系，当发生争议时应如何处理并未进行明确的具体规定，导致实践中难以进行有效“协调”。另外，海南大量的滨海湿地、珊瑚礁湿地按现有规定应归海洋部门管理，林业部门根本无法插手。即便是建立了湿地自然保护区，由于自然保护区的管理机构在现有立法下没有足够的权利对保护区内的一切行为进行统一管理，自然保护区管理机构在实践工作中必须接受保护区管理机构的监督与约束，实际上保护区管理机构实际上依然只能代表所属管理部门行使职权。

（四）社会群体湿地环境保护意识不高

尽管坚持可持续发展战略已经成为社会共识，但在湿地保护的实践中，无论是政府、企业还是民众对湿地保护的意识普遍较低。第一，就政府而言，一些地方出于对经济指标和政绩的考虑，不惜以牺牲环境为代价换取眼前利益的现象时有发生，尤其是当前海南经济发展整体水平不高，目前又正处于开发的高潮，尤其是海南的滨海湿地，地处海南的黄金海岸线，风景优美、沙滩洁净，旅游房产项目多选择于此，但同时海湾恰恰是沿海生物多样性最丰富的区域，对湿地是进行保护还是开发的矛盾时时凸显。根据海南省第二次湿地资源调查显示，海南东部沿海湿地较第一次湿地资源调查相比，几乎有超过20%的样点消失，有80%以上的湿地生物多样性明显下降。①第二，由于缺乏明确的法律规定和有效的监管，企业出于经济效益考虑，经济活动往往具有短期行为，忽视环境保护，将湿地资源作为荒滩荒地，随意排干填埋，在生产过程中随意倾倒垃圾、污水现象屡禁不止。第三，海南的湿地类型繁多，分布广泛，湿地附近遍布村庄、企业、养殖场，由于民众整体受教育程度低，湿地保护知识匮乏，环保意识弱，湿地资源被附近居民随意利用，一些湿地沦为废水、废渣的承泄区。

四、关于海南湿地保护法律制度构建的建议

（一）加快湿地地方立法进程

在湿地保护全国立法近期难以实现的情况下，海南省应当加快湿地保护地方立法进程，尽快制定《海南省湿地条例》。为了有效保护湿地资源，首先必须明确湿地的定义，为何为湿地清晰划界，从而明确湿地保护的范围。尤其应当结合海南湿地类型与特点，界定“湿地”法律定义，列举湿地的主要类型。同时在制度设计中应当从海南自身湿地现状、特点入手，依据湿地生态系统的自然特点，从湿地作为一个整体、开放的生态系统出发进行制度设计和安排。妥善解决制约湿地保護的体制机制，为湿地的保护和合理利用提供法律依据。

（二）确立生态优先的原则

虽然目前生态立省已成为全省共识，但在房地产经济占有全省经济较大比例的情况下，来自于经济发展的追求对湿地保护产生了巨大挑战，湿地生态环境保护的内在动力往往不足。为有效解决经济开发利用与生态保护之间的矛盾，有必要在湿地保护立法中将“生态保护优先”作为基本原则。

（三）建立湿地资源名录

建立完善的湿地资源调查制度，摸清湿地资源总量，建立湿地资源名录，将湿地资源纳入全省土地保护和利用规划，制定长期、统一的湿地保护与管理规划，在科学进行环境影响评价的前提下，按照湿地类型明确规定利用方向和利用形式，通过严格的用途管制，协调湿地保护与土地利用开发之间的关系。建立湿地资源名录的同时，应建立配套的湿地动态监测制度，就湿地面积、分布、野生动植物资源、周边状况及利用保护情况进行动态监测，及时掌握湿地资源的动态变化情况，从而为湿地规划和各项制度的设置和实施提供准确完备的参考资料。

（四）湿地利用许可制度

鉴于湿地资源保护面临的严峻挑战，在湿地保护立法中除应对湿地进行用途管制外，还应制定严格的“湿地红线”管理办法，在此基础上建立湿地利用许可制度和湿地有偿使用制度。应结合湿地的承载能力，由政府统一规划湿地利用区域、利用规模与利用措施，对湿地的使用权实行严格的审批，并将湿地保护和治理纳入政府责任制考核，促进科学合理利用湿地并有效制止破坏湿地的行为。

（五）建立公众参与制度

湿地资源保护离不开公众的广泛参与，尤其是湿地周边的当地群众，湿地资源与其息息相关，应当探索多种途径进行湿地保护宣传，提高公众的湿地保护意识，为湿地保护工作创造良好的社会氛围。在加强湿地保护宣传的同时，应着力完善公众参与环境决策制度，畅通环境信访、环境诉讼等法律途径，重视构建相应的违法行为处理监督机制，鼓励并创造有利条件使公众参与到湿地保护中去。

（六）建立生态补偿制度

为有效保护湿地，政府或者其他单位、个人依法征用或者占用湿地时，必须对因其征用或占用行为造成的湿地功能损害进行弥补，缴纳补偿湿地环境损害的费用。建立生态补偿制度，一方面能够有效杜绝盲目开发湿地的行为，另一方面也可以使因政府实施湿地开发建设、规划等湿地保护行为而受到损害的单位和个人从政府获得利益补偿，有助于民众对湿地保护的认同，也有助于实现湿地保护资金来源制度化、规范化和市场化，破解湿地环境保护中，环保资金来源途径单一、资金短缺的瓶颈。促进湿地保护形成政府、企业和社会共治的局面。

[注释]

①http：//travel.sohu.com/20120627/n346660081.shtml.

[参考文献]

[1]任洪涛.论海南湿地资源管理的法律治理之道[J].新东方，2016（2）.

[2]梅宏.湿地保护诉求中的<环境保护法>修订与适用[J].华东政法大学学报，2014（3）.

[3]刘晓莉.中国湿地保护立法评判[J].求是学刊，2011（3）.