论建设工程监理的法律地位与安全责任

摘要：我国就建设工程监理所具有的职能以及承担的法律责任至今仍没有一个清晰明确的定位，导致监理工作的范围扩大，监理责任不明晰，对监理事业的发展不利。明确监理的地位及其安全责任，将有助于我国建设工程监理事业健康持续地发展。

关键词：监理；法律地位；责任

中图分类号：D922.297文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）35-0033-02

作者简介：许冰梅，女，汉族，湖南岳阳人，硕士研究生，湖南理工学院，讲师，研究方向：法学理论。

建设工程监理制度在国际上有着悠久的历史，但在我国却是从1988年才开始试点，直至1997年才在《中华人民共和国建筑法》中明确指出：“国家推行建筑工程监理制度”，监理制度由此正式确立，国家层次的建筑监理机制开始在全国范围内全面推行。

在建设工程监理制度的实施过程中，工程监理行业取得了一定的成绩，也暴露出一些问题。一方面，通过实施建设工程监理制度，取得了比较显著的社会和经济效益；另一方面，就监理制度本身来看，监理的法律地位如何界定不清，监理责任如何承担，这些问题尚未明确，这些都是迫在眉睫的问题。

一、建设工程监理的法律地位

（一）对建设工程监理法律地位的争议

怎样就建设工程中监理地位进行法律层次的界定，一直以来都是一个存在争议的话题，主要观点有三种“中立第三方”说、“代理人”说及“折中”说。

第一种观点“中立第三方”说认为建设工程监理是第三方，其独立于业主和承包商之外，处于绝对公正、中立的地位。当业主与承包商发生矛盾时，建设工程监理要能够契合实际，公正、独立、自主地进行调解，并且在需要仲裁时，承担公正举证的责任。[1]但是建设工程监理又是业主所雇，理当维护业主的权益，站在业主的立场处理问题，要其作为中立的第三方，恐怕业主难以接受，承包商也难以相信。

第二种观点“代理人”说则认为建设工程监理是“代理人”的地位，业主则是“被代理人”。业主通过委托书的形式把建筑工程中的相关监理事项授权给建筑工程监理来执行，而后者要能够依照授权行使权限内的职责对工程质量等问题进行监督，行为的法律后果由业主承担，他们之间是代理与被代理的关系。[2]

第三种观点“折中”说一方面认可“代理说”，认为业主与建设工程监理之间是代理与被代理的关系，但另一方面又认为当业主与施工方出现了纠纷时，建设工程监理要能够理性客观地从中立的角度来进行调解，一旦需要仲裁时，监理还要公正举证，不能偏袒藏私，这实际上是要建设工程监理相扮演矛盾的双面人角色。[3]

（二）对建设工程监理法律地位的法律规定

对建设工程监理的法律地位如何认定，现行法律法规中已有一些相关规定，如《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）中第1.1.2.4条指出：监理人是根据合同约定，由业主依照我国相关法律规定指定能够进行工程监督管理工作的法人或者其他组织来担任。根据此项条款的规定，可以将监理人理解为发包人的代理人，受发包人的委托而代理其行使工程监督管理的职权。

《建设工程监理规范》（GB/T 50319-2013）。该规范第2.0.2及2.0.3中明确指明，工程监理单位是建设单位依照实际的工程建造规范以及在建造勘察过程中的实际问题进行的分析，综合考虑之后按照合同要求进行委托的。主要执行在实际的建设操作阶段中对项目品质、施工进度以及成本的管控进行综合性的监理工作，同时还要能够与相关机构展开紧密的配合，切实完成监理合同中的监理职责。根据该条款的规定，工程监理单位与建设单位之间是一种委托授权的关系。

（三）重新认识建设工程监理的法律地位

首先，业主与建设工程监理之间是一种委托关系，形成这一关系是要建立在两者之间所签署的委托监理合同之上的。但监理与承包商之间并无直接的合同法律关系，监理人只是受业主委托进行工程监督管理的人，而非施工合同中的任何一方当事人，其之所以能够开展一系列的相关监理活动，是由于业主已经与承包商签订了施工合同，因此就业主而言是有权利对承包商开展施工阶段监督，以保障自己的权益，但业主出于专业知识与技能的限制，对工程中的诸多实际操作及技术指标不够了解，因此只能委托有相应资质及能力的监理单位代为进行监督管理，因此，业主可以与具有相关监理资质的组织之间签订授权委托书，委托该类组织代替自己完成对整个工程的监理。同时依照合同中存在的相对性原则，当事人双方都应遵守合同中规定的权利与义务，所以对于监理机构来说，只能按照合同中规定的业主所授权的权限范围内展开相关的监理活动。

其次，根據《民法通则》第六十三条的规定：被代理人应为代理人所产生的代理行为应承担相应的法律责任，这一规定是针对第三人而言的，第三人可以根据该条规定要求被代理人承担法律责任，然而这一点并不表明代理人就不需要承担相应的法律责任，其责任的划定要由两者之间所签订的合同中具体责任的划分来进行划定。在监理过程中，工程监理如果作为业主的代理人，那么承包商就是第三人，如果工程监理行为不当，违反了业主与承包商之间签订的合同，做出错误的活动，导致承包商产生利益受损的，后者只能向业主提出赔偿的要求，由业主依照相关的合同规定向相应的监理代理机构进行追责并提出合理赔偿的要求。就责任划分的形式来看，监理和业主之间存在的关系是代理与被代理的关系，代理权限的产生主要来源于两者之间签订的合同规定。因此，只有明确建设工程监理的法律地位，才可以使得项目建造过程里各方能够严格依照法律规定以及合同标准来高效稳定展开。

二、工程建设中的安全监理责任

从2014年新《建设工程监理规范》开始实施，监理工作的地位与责任呈现新的面貌。在此之前，监理工作的地位与责任不够明确，所以社会上有些人认为监理工作是万能的，所有建设范围内的事情监理都要管，出了事都要承担责任，这样一来，就把监理工作的范围和责任无限扩大了，尤其是在安全生产管理方面的责任，可以说只要出事就是监理的事，这与监理的地位是不对等的。现在，新规范把监理的服务范围缩小和细化了，明确监理的工作范围就是对为施工阶段的工程提供服务。与此相对应，监理的责任也相应地限定了范围。

（一）现行法律法规对监理安全责任的规定

《中华人民共和国建筑法》第三十二条表明，监理机构要能够切实依照相关法规、建筑行业标准、建造规划统筹性文件以及建筑建造合同规定来对整个项目的施工标准、成本管理以及施工质量展开实时有效的监督。参照《建筑法》的规定，建设工程监理工作内容主要是对质量、进度、投资进行控制，即“三控”，在其职责中并无有关工程的安全生产管理方面的内容。

《建设工程监理规范》是界定监理应不应该承担工程安全管理责任的重要依据之一，其中规定了建设监理单位的工作内容与职责，即受业主委托在建设工程勘察、设计、保修等阶段提供的相关服务。但在该规范中也并未提及监理单位有安全生产管理方面的内容。

《中华人民共和国安全生产法》第六章法律责任中，对25种应该给予法律责任追究的行为进行了详细的规定[4]，其中也没有规定监理单位有安全生产责任。

现在对监理机构进行法律追责的主要是依照《建设工程安全生产管理条例》来进行，该条例中对相关组织进行监理活动中的职责进行了明确，要求其能够在建造中有效察觉问题所在，且第一时间与承包商进行沟通，协同做好应对举措，甚至情形较为严重的还要能够马上要求停止施工并立即上报相关部门。此外还明确表明监理机构所具有的监理责任。

然而，很明显该条例与《建筑法》及《安全生产法》相比，法律层级更低，出台时间更久，根据立法精神，上位法与下位法冲突时应遵循上位法优先的原则，因此，安全监理责任应优先适用效力等级更高的《建筑法》与《安全生产法》。并且，在《建筑法》中也明确规定了“施工现场安全由建筑施工企业负责”，而不是由业主或监理单位负责，这也符合“谁生产，谁负责”的安全基本原则。

而关于刑事责任，跟监理责任有关的刑法中的两个罪名分别是“工程重大安全事故罪”与“重大责任事故罪”。“工程重大安全事故罪”的构成需是监理机构出现明显违背相关法律规定，导致出现严重安全责任事故的，才会对直接责任人进行刑事处罚。但在实际生活中，却极少引用这一条对监理人员进行定罪量刑，原因很简单，该罪名的构成要件中客观方面要求是“违反国家规定，降低工程质量标准”，主观方面要是故意。一般情况下，监理单位故意违反国家规定降低工程质量标准可能性不大，因此难以构成此罪。

而“重大责任事故罪”则是在实际生活中对监理人员定罪量刑常用到的一条罪名。这是根据《刑法》第一百三十四条的规定，如果在实际的施工中有明显违反相关法律规定的，并造成严重人员伤亡事故或者引发其他严重后果的要承担相应的法律责任。该条中提到的“施工”中是针对“施工单位”来讲的，而监理单位并非是生产、作业的主体，因此将该罪名用于监理单位明显是张冠李戴，并不合适。

（二）科学界定监理单位应承担的安全责任

正因為建设工程监理工作是工程安全中的一个重要环节，所以即使当前我国现行的法律法规对监理机构在进行安全监理活动时的规定不够明确细致，然而怎样对监理单位应承担的安全责任进行科学合理地界定仍是非常必要的。

1.监理单位应承担“乱作为”而导致的安全责任

所谓“乱作为”是指出于明知不可为而为之，例如监理机构为了谋取私利，和承包商相互勾结，造成建设施工单位承担巨大的经济损失；或者工程监理单位为获取非法利益与建设单位或者施工单位一起相互串通、弄虚作假，降低工程质量等行为。总之，乱作为就是监理单位在监理过程中出于自身目的，故意降低工程质量造成的安全事故的行为，这种行为是明显违背监理工作职责的不当行为，监理单位理所当然应承担相应的责任。

2.监理单位应承担“不作为”而导致的安全责任

所谓“不作为”是指明知应有所为而不为。安全管理属于质量控制的范畴，监理单位有义务对工程实体的质量进行检验。“不作为”的情形包括工程监理单位不履行合同义务，对委托监理合同中约定的事项不按要求履行，如应检查的项目不检查，应监督的事项不监督，发现安全隐患不及时向施工单位下达书面整改或工程暂停意见，不及时报告有关建设及主管部门等行为，如果，监理单位没有尽到自己的义务，导致建造机构出现利益受损，应适当对其进行赔偿。

若监理单位已切实履行了其自身的义务，而工程出现质量问题，导致安全事故，监理单位无需承担责任。而如果监理单位在监理过程中，未对工程实体质量进行检验，或检验错误，或发现问题未及时提出意见或报告主管部门，发生了安全事故，则监理应承担不作为责任。

[参考文献]

[1]沈玮.浅谈工程监理在建设工程项目中的法律地位[J].建筑，2015.4.

[2]黄立.建设工程监理的法律地位探究[J].江苏教育学院学报（社会科学），2012.5.

[3]李敬升，龚敬.对2013版施工合同的解读四监理人在新版施工合同中的法律地位综述[J].招标与投标，2014.1.

[4]王晓觅，梅钰.追究“监理安全责任”存在的问题和解决办法[J].建设监理，2015.7.