新时代高校院系民主集中制建设的基本经验、主要问题与路径创新

朱海嘉

(西南政法大学党内法规研究中心，重庆 401120)

新时代坚持高校院系民主集中制是高校党的建设一项重要内容。完善民主集中制建设对高校党建工作的顺利开展以及新形势下落实全面从严治党的责任，加强与规范党内政治生活都有重要的帮助。进入新时代，高校院系层面的民主集中制建设已积累了一定的经验，但部分高校院系贯彻执行学校决策部署与决定本级重大事项的过程中，在有效发挥决策与执行功能方面亦存在一定的偏差与不足，院系党组织建设、党政联席会议制度的功能与实践机制趋于弱化，民主集中制建设亟待加强。为了使高校党建工作固本强基，应以《中国共产党党章》《新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等党内法规为基本遵循，剖析院系层面民主集中制建设中的问题，在此基础上寻求相应路径十分必要。因此，探讨高校院系民主集中制建设的主要问题与路径分析便有了现实意义。

一、新时代高校院系层级民主集中制建设的基本经验

高校院系是人才培养、科学研究、社会服务的第一线，是介于高校党委、行政与教研室、党支部之间的组织层级，具有承上启下、上传下达的功能。近年来，随着我国高校管理体制改革的推进，院系办学自主权不断扩大，职能更为完善，旨在“更好地实现校系之间的大学科门类层面的行政职能，有利于集权和分权的结合，缩小管理跨度，分散校级领导的办学压力，调动基层办学的积极性，从而提高大学的管理绩效。 ”［1］（P257）

新形势下，适应现代大学制度建设所需，高校院系党的基层组织充分发挥战斗堡垒作用，围绕民主集中制建设积累了相应的经验。一是制度建设方面，积极贯彻落实《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010年修订），健全与完善党政联席会议制度、并作为院系管理决策的基本形式，按照民主集中制原则研究决定院系重大事项，“在保证党组织发挥政治核心作用的前提下，形成了党政分工协作、共同负责的工作机制，进一步提高了院系班子的领导能力、执行能力和合作能力。 ”［2］（P7）二是制度决策方面，院系为高校最重要管理单元，亦按照民主集中制原则，在教学、科研、学科建设、师资培养、资产使用、社会服务、学生管理、党的建设和思想工作等领域坚持科学化、民主化、程序化决策，行使一定的政治管理权、行政管理权、学术管理权。同时，在制度执行与监督方面坚持高校党委领导下的校长负责制，建立院系重大事项向校党委报告制度，贯彻与落实学校的各项部署，“接受学校的领导和监督。”［3］（P78）三是意识形态教育方面，以坚持高校院系党政联席会议制度建设为抓手，保证党的教育方针在院系层级的落实。坚定不移地巩固马克思主义在高校的指导地位，坚持社会主义办学方向，落实意识形态工作责任制，党政齐抓共管，牢固树立阵地意识，将院系党建工作与业务工作有机结合起来，彰显党建促业务发展的优势。

习近平总书记深刻指出：“我们的高校是党领导下的高校，是中国特色社会主义高校。要加强高校党的基层组织建设，创新体制机制，改进工作方式，提高党的基层组织做思想政治工作能力。”［4］（P377，379）因此，规范与完善高校院系党内制度体系建设，以及实现院系层级的决策、执行及监督等职能的充分发挥不仅是提高其管理绩效的重要表征，而且对于加强基层党的组织建设、保证正确办学方向，完善院系管理体制机制有着至关重要的作用，也关系到学校改革发展整体运行的成效与各项方针政策在师生群体的贯彻与落实。在此进程中，高校院系民主集中制建设的经验亦趋于丰富与完善。

二、当前制约高校院系民主集中制建设的因素构成

客观而言，一个时期以来管党治党出现了失之以宽、失之以松、失之以软等突出问题，致使部分高校院系在贯彻执行学校决策部署及决定本级重大事项时，在发挥有效决策、执行、监督等民主集中制功能方面存在偏差与不足，党内政治生活不规范、不严肃、不认真的问题较为普遍，也衍生出下列种种问题。

一是发扬民主不够。当前，部分高校院系不同程度地存在着党建弱化、虚化、淡化的现象，制约了决策能力与执行力的充分发挥。究其根源，作为学术共同体的高校院系,部分行政负责人或教授、学术委员会负责人具有高学历教育背景、专业知识丰富，以多年积淀的学术威望把持了学院工作的“话语权”，衍生出近亲繁殖、三代同堂的格局，营造出圈子文化、码头文化等不良氛围，大搞拉帮结派，形成不良“学阀”之风。且往往“会利用手中权力‘正正规规’地搞团团伙伙，全要搞成他自己的领地，到处插手人事安排，关照自己小圈子里的人”［4］（P152），严重污染了政治生态和学术生态，也严重影响高校改革事业的发展。部分高校院系领导班子缺乏党内政治生活的锻造和艰苦复杂环境的考验，在理想信念上缺乏精神之钙，理想信念模糊动摇，一味追求经济利益，价值观出现了偏差。由此，高校院系权力决策机制——党政联席会议制度也趋向变味，出现了下列现象：在联席会上，部分行政负责人以学术权威的姿态聚焦学术、人事、行政等涉及切身利益、带有显性事务的讨论与决议，而刻意回避党建工作、思想政治工作、宣传统战工作、学生工作等务虚议题的讨论与决议。“即使是通过党政联席会议决定事项，也通常由于制度的不完善和党务同志的妥协和被边缘化，”［5］（P8）权力过分集中了在行政一把手和少数掌握人财物的班子成员手中。同时有部分院系的学术权力组织如教授委员会或学术委员会的负责人倚恃 “个性较强”及“威望较高”，凌驾于院系党政联席会议制度之上，不经集体领导而擅自决策学术事务甚至抵制党政联席会议作出的相关决策，在“工作中搞独断专行、搞‘一言堂’。 ”［4］（P183）议事决策机制的不健全导致党委集体领导制度趋于虚化、弱化。党委（总支）权威性不足、影响力不够，其担负执行力、落实主体责任未充分履行，师生思想政治工作乏力、基层支部战斗力削弱、党的选举制度与党内监督机制形同虚设等问题突出。长此以往，高校部分教师、学生群体中产生对学阀“个人崇拜”的现象，漠视、轻视思想政治教育。尤其是“当下，国际国内形势深刻变化，不同文化相互交融，多元社会思潮相互冲击，一些知识分子出现信仰迷失、信念模糊、责任缺失的状况。”［6］（P28）部分高校马克思主义理论的指导地位被弱化，意识形态工作领导权的削弱及话语权的失声趋势是愈演愈烈。

二是正确集中不够。主要表现在部分高校院系领导班子组织涣散、纪律松弛，党委（总支）不能充分发挥其政治核心作用。院系党政联席会议对重大问题的决策意见难以统一，班子成员各自为政，虽有具体分工但不愿承担具体责任，遇事推诿。“党政一把手对共同负责制认识不清、理解不深或是意识较弱，执行不力。 ”［7］（P73）一些重大议题往往是议而不决、决而不行、行而不实。另外，决策与执行力集中不够、组织涣散等问题也集中表现在部分院系在接到学校的决定后，认为该项工作难以开展或将损害本单位利益时，部分班子成员不及时汇报，自主决定暂缓执行或自主决定不执行；或表面上执行，实际上采取各种方式软抵制。再则，决策与执行力集中不够也表现于：部分院系党政主要负责人放弃党性原则，奉行好人主义，善于八面玲陇，习惯于做守成的“太平官”；在大是大非面前不敢担责，热衷于“和稀泥”、做“一团和气”的“好好先生”。这些都违背了民主集中制原则。从机构设置看，部分高校院系的跨学科设置造成学科、文化的隔阂，兴起学科保护主义，形成不受约束的“领地”的问题也影响了院系级层面执行力的成效。综上可知，院系领导班子无权威性，决策与执行制度的不严、不实等种种情形使得在实际工作中出现“有令不行、有禁不止”、“上有政策、下有对策”等违背民主集中制的错误情形，亦严重影响了党的基层组织建设与日常工作运行的成效。

三、新时代进一步加强高校院系民主集中制建设的路径分析

党的十九大报告指出：“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。坚持民主集中制，严肃党内政治生活，严格执行新形势下党内政治生活若干准则。 ”［8］（P61-62）尊崇党章，落实民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的民主集中制度是党内民主建设的重要保障，是提升高校院系层级决策与执行力度、加强高校基层组织党的建设、完善高校内部治理的一条根本路径与基本遵循。

一是善设议题、充分讨论、发扬民主。高校院系基层党组织建设的好坏直接决定着决策与执行力度的强弱，也决定各项工作成效。中国共产党作为执政党，反映了最广大人民群众的根本利益，其执政功能在于“对政权权力机关的决策建议、监督调节、思想导向等，利用各种支持资源，充分发挥其政治治理的最高权威作用。”［9］（P62）而高校院系层级的党组织是“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动学校改革发展的坚强战斗堡垒。”［12］《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010年修订）第十一条明确规定：“加强院系党政联席会议制度建设是高校基层组织党建工作的重要抓手，讨论和决定本单位重要事项，按照民主集中制的原则集体研究决定。”［10］高校院系层级党的组织建设与领导体制应遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的基本原则，健全完善院系党代表大会制度和委员会制度，建立健全党内民主制度。完善党政联席会议的议事决策制度，构建共同决策、分工合作、权责明晰的良性机制。其主要任务是“研究工作、商讨决策、交流情况、统一思想。协调关系、各负其责。 ”［11］（P109）

“民主集中制是根本原则、基本规范、具体制度构成的一个制度体系。”［11］（P111）充分发扬民主是坚持民主集中制原则的基本前提，也适用于民主环境、民主氛围的营造。具体就高校院系党政联席会议的运行机制来讲，在议题设置方面，院系党政负责人应规范联席会议议事原则与议事范围，坚持定期召开联席会议，由党委（党总支）书记或行政负责人召集主持；每期会议可紧密围绕党建工作、宣传文化阵地建设、人才培养、学科建设、教学管理、科学研究、财务保障、社会服务以及贯彻落实学校决定的具体举措等重要问题进行讨论，充分酝酿，并按主要、次要的原则“建立科学的议题界定机制”［12］（P43），共同研究决定。 需要指出的是，议题决策程序要更为突出院系层级党组织对党建工作的主导作用；就“有关干部任用、党员队伍建设等工作，由党组织会议研究决定。对重大事项的把关作用充分发挥，涉及办学方向、教师队伍建设、师生员工切身利益等重大事项，党组织先研究再提交党政联席会议决定。”［13］

党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式。 ”［8］（P38）党的十四届四中全会上通过的 《关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出：“民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥”。［14］（P959）根据党中央文件的指引与规范，在党政联席会议议题的讨论方面应突出班子成员集体决策的参与面和参与度，强调院系党政主要领导对提交会议讨论前的重大事项须充分沟通、酝酿，达成基本一致后方可上会；“而会上必须充分讨论取得多数成员的基本一致方可决策；”［3］（P158）对于意见不一致的议题应暂缓上会，待班子成员之间进一步交换意见并达成共识后再提交到党政联席会议上进行讨论。需要注意的是，议题决策程序应避免“反复在班子中讨论，优柔寡断或决而无断，导致延误时机，产生无形损失的问题”，［15］（P354）要着力提高议事决策效率。

当代中国社会治理的原则和措施，“既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。 ”［9］（P21）据此言之，新时代高校院系党政联席会议的制度安排适应了其内部治理体系规范化的需求。在党政联席会议上，班子成员既要严格遵循制度规则，又应把握沟通、对话、协商等基本原则，注重协调性，在利益诉求上找到最大公约数，画出最大同心圆。会上，每位班子成员应“互通情报”，充分发扬民主精神，民主参与，平等发表意见；在表决议题的环节中，每位班子成员应按照一人一票的原则民主决策、共同决策。对于“所讨论的问题，在作出决定前必须进行充分的讨论，严禁 ‘一言堂’，力戒形式主义；对重大问题的决定实行表决制，按照少数服从多数的原则，必须经应到会人员的半数以上通过方为有效。 ”［3］（P159）

毛泽东同志指出：“党委会的工作方法中，不懂得和不了解的东西要问下级，不要轻易表示赞成或反对。 ”［16］（P1441）政治学原理亦指出：“在政策动议阶段，来自‘下层’的组织和团体，通过利益表达的渠道，形成某种共识。 ”［17］（P220）为此，党政联席会议就重大事项决策前后，应做到教职工意见 （建议）全覆盖，做到集思广益、汇聚各方智慧，满足利益诉求，保障教职工的知情权、参与权；在民主监督方面做到重大决策过程的公开透明，保证教职工的监督权；从规范党内政治生活的层面上讲，应发扬党内民主、行使党员的民主权利，“畅通党员教师参与讨论党内事务的途径、拓宽党员教师表达意见的渠道，营造党内民主讨论问题、充分表达意见的环境和氛围”，［18］（P46）从而有效避免院系党政班子的决策失误与风险。正如习近平总书记所指出的：“坚持和发展党内民主，特别是通过多种方式、多种渠道扩大了民主，有力推进了科学决策、民主决策、依法决策。”［4］（P189）综上所述，在党政联席会议议题设置的程序上要实现民主化、制度化、规范化，保证决策科学、决策水平和决策效率，保障议事决策的具体落实。

二是科学决策、严格执行、善于正确集中。“党的集体领导原则是民主集中制原则在党的领导制度中的体现，是地方党委实行正确领导的可靠保证。”［19］（P136）高校院系的重大事项在具体决策中也要坚持集体领导原则，对于涉及师生员工切身利益的重大问题的议决事项要严格程序规范。在党政联席会议召开前，党政负责人可对议题充分酝酿，交换意见；在会上，由党委（总支）书记或行政负责人召集并主持会议进行充分讨论。按民主集中制的原则，党政一把手没有单独的决定权，任何决议都应按少数服从多数的原则决定，一旦做出决策，每个领导班子成员必须坚决执行与服从。遇到议题决策出现分歧的情况时，应及时向上级分管校领导请示，暂缓表决。需要指出的是：“‘集中指导下的民主’的集中是以多数人的认识和意见进一步 ‘指导’即约束和规范少数人的不正常的‘民主行为。’”［20］（P9）换言之，“集中”体现于：在实施重大决策的过程中应凝聚班子成员充分酝酿、沟通与协商，增进共识，促进团结；在汇集党内意志、智慧的过程中做到正确地集中。

就决策、执行主体在责任履行方面，应贯彻民主集中制，实行集体领导与个人分工负责的有机结合，即院系层级的党政“在职责上是分工合作、互相配合的关系。”［3］（P157）一方面，充分发挥院系党委 （总支）的政治核心作用，“党委书记要善于当‘班长’，书记、副书记注意向自己的‘一班人’作宣传工作和组织工作。 ”［16］（P1440）党委（总支）对重大问题进行讨论和作出决定，负责本单位党的建设和思想政治工作，同时保证行政负责人充分行使自己的职权，不包揽与干预行政具体事务，充分尊重与支持行政负责人在财务、人事、教学、科研、社会服务等具体事务的执行权、指挥权。另一方面，学院党委（总支）应确保党和国家的方针、政策以及学校作出的各项决定不折不扣得到贯彻落实，确保执行上级决定不走样、力度不减弱；牢牢把握同级决策的方向性、科学性。决策的执行方案确定后，应做到分工明确、各行其职，责任到人，一抓到底。“不得违背集体决定自作主张、自行其是。坚决反对和纠正当面不说、背后乱说，会上不说、会后乱说，当面一套、背后一套等错误言行。 ”［21］“对党政共同负责实施情况，领导班子要及时加强总结。党政共同管理负责制的执行情况，是领导班子成员述职及党内民主生活会的重要内容。 ”［22］（P97）新时代，要严格党的组织生活，明确组织生活的问题意识与解决机制，坚持“两学一做”和“三会一课”的长效机制。要严肃党内政治生活，扎扎实实地开展党员民主评议与党内民主生活会。要建立与完善重大事项报告制度，通过反馈、总结、评议、考评等环节保证决策、执行、监督的力度与成效。要坚持集体领导制，院系党委（总支）按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用，增强政治领导本领；尊崇党章，严格执行新形势下党内政治生活若干准则，通过建章立制形成正确的“集中”，切实做到“决策一个声音，执行一个步调，促进工作有序开展。”［23］（P133）

三是理顺高校内部管理体制、优化干部队伍结构、合理配置权力资源，发挥协同效应。习近平总书记在指导河北省委常委领导班子专题民主生活会时指出:“贯彻民主集中制，要从干部和机制两方面努力。对每个领导干部，都要加强民主集中制的教育培训，使大家熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。”为此，就高校运行机制而言，要做好顶层设计，理顺校级与院系层级之间的管理体制。新时代，坚持和完善高校党委领导下的校长负责制，是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要体现。明确“高校党委对学校工作实行全面领导，承担管党治党、办学治校主体责任，把方向、管大局、作决策、保落实。 ”［4］（P379）高校党委着力“承担起制定规划、宏观决策、筹措经费、协调资源、考核评估、监督检查、服务保障等各项职能”,［23］（P133）注重目标管理，落实“放管服”，实现事权重心下移。当前，院系与校级职能部门的体制改革是以扁平化、合作化、精细化的方向发展来提升其管理绩效与服务水平，目标是“努力破解行政模式主导下高校治理主体结构碎片化的困境，打破‘碎片化’模式下的组织壁垒和自我封闭的状态。 ”［24］（P44-45）充分发挥院系与学校职能部门合作对接的协同效应。校级及相关职能部门（部、处）与院系之间应严格按照党章第十条规定的 “党的上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督的原则”来谋划各项工作。习近平总书记指出：“全面从严治党首先要尊崇党章。党章总纲明确提出‘坚持党要管党、从严治党’是党的建设的根本方针。 ”［4］（P163）高校党委对院系改革发展中的各项决策要保落实、促运转，见实效、强监督。新时代，政治建设是党的根本性建设。院系领导干部要严守政治纪律和政治规矩，尊崇党章第三十九条规定：“党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”。要让制度、纪律成为带电的“高压线”。校级层面应“明确专门的工作机构作为学院党政联席会议制度实施的日常监管部门，及时掌握院系的工作开展情况并加以指导；把党政联席会议制度的执行情况作为党政领导班子年度考核的重要内容，充分调动党政领导班子落实党政联席会议制度的积极性和主动性。 ”［12］（P43）“决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许‘有令不行、有禁不止’”［25］（P21）等情形的发生，切实保证校级与院（系）之间的政令畅通，不断提升制度执行力。

高校院系干部是贯彻民主集中制的关键。要优化院系领导班子结构、强化班子整体功能、提升班子成员整体素养。新时代，高校院系党政班子建设应坚持“人岗相适”原则，实行轮岗交流，严格执行任期制度。领导班子成员的选拨任用“必须坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤、坚持理想信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部标准。”［21］在院系领导结构的优化方面，实行党政“交叉任职”模式，形成条块分割、齐抓共管的格局是较为可行的路径与方向。院系党委（总支）书记的选配可按照既擅长党务又精通业务的原则进行考察、任命，书记具体主持党委（总支）全面工作，亦可兼任常务副院长（副系主任），协助院长分管教学、科研等业务工作。而院长（系主任）的选配须政治立场坚定，具有中共党员身份的院长应兼任党委（总支）副书记来协助书记分管党建工作。党政主要负责人实行双向进入、交叉任职，突出“双主体”作用，切实履行“一岗双责”，以利于党政负责人对“各种角色的理解与认同，也有助于相互角色的转换，便于工作的有效开展”。［26］（P150）就院系领导班子的责任履行而言，班子成员应勇挑重担、积极进取、埋头苦干、敢于担当，树立大局观，“主动将自己分管工作纳入全局工作来考虑，主动将自己分管领域的重大问题提交班子集体讨论”，［27］（P60）而非视为自己的私人领地；在困难与挑战前面，能“坚持原则、认真负责，面对大是大非敢于亮剑，面对矛盾敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任，面对歪风邪气敢于斗争。 ”［28］（P30）倡导班子成员之间清清爽爽的同志关系，相互尊重、相互支持，“坚持党性基础上的团结，大事讲原则、小事讲风格，勤沟通，多补台，一把尺子待人、一个标准行事。”［25］（P21）在党风廉政建设方面，班子成员应坚持深化运用监督执纪“四种形态”，落实党风廉政建设责任制，严明纪律规矩。综上所述，要以优化班子结构与提升班子成员素养为抓手，不断提升党政联席会议制度执行力，形成党政之间的有效合力，提升管理绩效。

再则，要合理配置院系权力资源，正确处理好学术权力与政治权力的关系。把握学术权力与政治权力之间的平衡是完善高校（院系）内部治理体系的题中之义。“教授治校的本质在于大学权力的制衡。 ”［26］（P150）当前，“加强院（系）领导体制建设，最根本的是实现政治资源、行政资源和学术资源的优化配置与协调运行，保证我国高校办学的社会主义性质，推动院（系）各项工作的科学发展。 ”［3］（P211-212）新形势下，应积极探索“如何通过教授参与高校管理工作来加强和改善党的领导，使党的政治路线得以更好地贯彻落实，同时通过民主的形式使高校管理工作更加有效和科学。”［3］（P211-212）进一步健全和完善教授委员会、学术委员会等议事决策机制，加强党的方针政策在学术议事决策中的贯彻与落实，牢牢掌握意识形态领导权，把握学术议题中的政治原则、政治立场、政治方向。科学定位学术权力的内涵，亦可通过民主参与党政联席会议中对教师学术成果评价、职称评定、科研课题、学生学业水平评定等学术议题的讨论与表决等形式来充分体现，使得学术委员会、教授委员会的权、责、利更为明晰,更加统一。总之，“学术权力是大学实现人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新职能的重要保证，而行政权力的作用则是协调大学内部各方面的关系，使之成为一个不可分割的有机整体。前者以后者为基础和前提，后者以前者的有效运行提供制度保障和权力制衡，二者相互依存、相互协调、相互促进。”［23］（P133）

坚持与完善院系民主集中制建设是新形势下加强和规范高校基层组织党内政治生活的重要保障。具体来讲，在制度建设层面上，要尊崇党章，遵循 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010年修订）等党内法规，充分发挥院系党组织会议与党政联席会议制度在决策、执行、监督等方面的职能，夯实民主集中制的制度之基。在思想建设层面上，应高度重视高校思想政治建设，加强院系领导干部理想信念教育，树立正确价值观。在机制建设层面上，应理顺高校内部管理体制，不断提升院系制度执行力；充分发挥“人”的能动性与积极性、不断优化干部队伍结构与提升班子成员素养；完善院系内部治理体系、合理配置学术与政治权力资源，发挥协同效应。一言蔽之，高校院系坚持与完善民主集中制建设，是新时代实现制度治党与思想建党紧密结合、同向发力的有力抓手，是不断加强基层党建工作的路径方向，亦是落实全面从严治党的具体体现。