浅析城市土地招、拍、挂制度改革与发展

文/周宇 大连建筑设计研究所有限公司 辽宁大连 116001

1、中国土地市场招、拍、挂制度建立及发展背景

1949年建国以来在很长一段时间内，我国的土地使用制度是无偿行政划拨制度，这种土地制产生了诸多弊端，如土地资源配置不合理、利用效益低、浪费严重，产权关系混乱等问题。改革开放后为了克服上述弊端，我国对土地使用制度进行了改革，建立起土地有偿，有限期，可依法进行土地交易的有偿使用制度。为此，国土资源部于2002年颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。2004年，国土资源部颁布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31号以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。

招、拍、挂制度最初起源于欧美，后来在我国的香港广泛推广使用。我国目前地产业的经营性土地招、拍、挂的形式，正是以香港的土地拍卖规则而参照制定的。经营性土地使用权招标拍卖作为经营城市土地、规范土地市场秩序的重中之重，其理论上可以从源头上防治土地批租领域腐败的重要举措，也是提高经营城市土地水平，改善投资环境的根本性措施，比协议出让有着明显优势，让土地以更公平、合理的价格出让，减少人为干扰因素，杜绝腐败产生。

2、中国土地市场招、拍、挂制度优缺点

土地招、拍、挂牌制度开启了一个土地供应公开交易的新时代，该制度的优点是：

1)招、拍、挂制度很好的体现了土地使用权交易过程中公开、公正、公平的原则，杜绝腐败的产生；2)土地实行公开招标拍卖挂牌，激活了土地使用市场，有利于房地产分离，提高土地开发效率；3)公开招、拍、挂意味着房地产开发商机会均等，只要有足够的经济实力和开发溢价能力，就能中标，综合实力较强的开发商将逐渐取代实力小的开发商，房地产品牌集中度将进一步上升；4)公开招、拍、挂，能够更加合理的体现土地使用价值，有利于土地集约利用，政府通过对土地使用权拍卖获得的资金用于财政支出；5)政商环境简化，利于企业跨地域扩张。单纯一价式的土地获取方式，导致企业异地扩张成本大大降低，各地土地市场都出现新进入者，企业在全国范围快速做大做强成为可能；6)为城市发展积累了巨额建设资本。

招、拍、挂制度就是政府一次性收取几十年的土地收益（住宅70年、商业40年、工业50年），这十几年，我国城市化进程快速提升，城市经济飞速发展，城市建设突飞猛进，城市居民生活质量的不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，也为今后产业转型打好了基础，招、拍、挂制度实行功不可没。

任何一项制度的建立都需要从实践中来检验，招、拍、挂制度实行十几年来也是我国社会、经济以及城市建设大发展的十几年，招、拍、挂制度通过价高者得也进一步变相推高了房价，与中央提出“房子是用来住的，不是用来炒的”方向有所背离。

(1)评价标准过于单一。单纯以价格因素作为中标唯一标准导致部分稀缺地块溢价率屡创新高，面粉贵过面包的现象已经成为常态，推高了地上不动产价格暴涨，住宅已经偏离居住属性。

(2)地王频现。政府受土地财政影响，优先推出质优，体量大的土地，导致一宗土地总价可达人民币上百亿，受市场去化、融资成本、政策等因素，导致已出让土地闲置率较高，反而造成了土地浪费。

(3)高强度开发侵占公共利益。由于土地资源的稀缺和唯一属性，地方政府在土地出让时为了高效利用土地都会在规划允许的范畴内尽可能提高地块开发强度，高容积率地块也会带来综合地价的提升，增加政府收益，土地过高的强度开发在空间上必然会侵占城市和公共资源，一旦建成后将无法弥补。

(4)土地一级整理成本增加，导致土地成本上升。政府的土地供应无非从存量和增量两方面提供，增量土地补充了土地市场中城市原有存量土地供应的不足，保证了经济发展和城市化所需的土地供给，同时，由于现行的土地征收制度以农民集体土地原有用途的经济价值作为补偿基准，巨大的极差地租一方面降低了城市发展的成本，增加了地方政府土地财政收入来源的保障，由于农民集体作为增量土地的供应方处于弱势地位，无法对土地征收讨价还价，导致了政府对失地农民利益的侵害。存量土地由于动迁成本的加大和被动迁人维权法律意识的提高，极大的增加的动迁成本和难度，城中时常可见拆一半留一半的乱象。

(5)配套不完善，导致后期成本增加。政府对土地招、拍、挂原本是对土地从“生”地变“熟”地以后进行公开二级市场交易，在实际操作过程中政府为了加快土地的推出，往往在没有变为“熟”地就进行交易，有些土地地上未形成净地，有些土地权属有争议，有些土地地下存在污染未处理，有些周边或者新开发地块配套不完善等情况。这些情况的存在给中标方在进行开发建设过程中带来极大的阻力，有些已挂牌的宗地在几年后仍旧无法开发建设，其中不乏有中标方退地的情况发生，不但给政府财政带来不必要的损失，也给政府信誉带来负面影响。

(6)滋生腐败现象。由于政府处于土地整理和土地供应的绝对垄断地位，造成政府土地储备部门权利过大，加之监管措施不完善，造成土地储备部门人员腐败现象严重，甚至发生窝案。

针对上述问题，国家也出台了一系列政策措施，包括限购、限价（限制地价、限制房价）、限售、提高租赁用房比例等措置，这些政策措施虽然在一定程度上抑制了部分城市房价过快上扬，但是没有从根本上解决供需矛盾问题。

3、解决土地招、拍、挂产生的问题应从以下几方面入手

(1)多主体供给、多渠道保障。长远来看，打破政府国有土地在住房市场一家垄断的局面、租购并举的住房制度将逐步形成。多主体主要包括传统的开发商开发建设、企业自建住房和地方政府实施保障，多渠道则主要由商品房、不同对象按不同比例参与的共有产权房、公有租赁房和社会租赁房构成。我国已经开始研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

(2)用好现有招、拍、挂制度。招、拍、挂制度是指家土地资源出让、买卖的招标、拍卖、挂牌制度的简称，具体是指国家在土地出让或者买卖程序中的“招标”“拍卖”“挂牌”交易的政策或规定。该方式作为我国经营性用地出让的指定方式，对规范土地市场、提高政府的对城市土地的管理水平、促进房地产市场的有序发展等方面都有着重要意义。各级政府土地主管部门要改变重挂牌轻招标和拍卖的土地出让方式，用足用好现有的政策。

(3)以市场为导向，把握供地节奏。根据房地产开发周期以及城市土地存量数据科学供地，政府在出让土地时应把握好节奏、时序和价格以及各类用地的比例，用市场的手段减少土地溢价，平抑房价，促进房地产业的健康和可持续发展。

(4)进一步完善政策，去除价格为主的中标方式。美国的招拍挂制度价格因素只是中标各项因素之一，由于我们国家现阶段正处于城市化快速发展时期，土地供应在短时间内改变不了稀缺性，因此，不同于其他产品，土地的价格和价值会一直增长，这造成融资成本低的开发企业不顾市场因素高价拿地，变相造成土地闲置。因此，要改变价格作为单一中标因素，引入其他机制综合评价中标方，在一些特质地块上可尝试有条件申请或者定向制定招标文件，让最适合的“人”做他最适合的事情。

(5)土地供应要依法依规严格执行。近年来，一些地方经常发生土地出让时政府部门承诺的“五通一平”“七通一平”等配套设施建设不能按时跟上，尤其是城市新区和城乡结合部，造成企业投入大量的资金后，项目无法及时销售或者滞销，既影响企业资金周转，也新增了库存量，甚至影响购房群众的利益，也会造成政府方面的损失，建议相关部门今后在供应土地时提前做好规划，以免造成各方面的隐患和增加一些不稳定因素。

(6)转变思想意识，增加信息透明度。按照城市规划要求对土地进行整理并出让本是政府事务，由于长期官本位思想，土地整理和出让信息政府和企业不通畅，政府土地部门应该转变思想，按照市场规律对优质土地进行公开推介，做好地块包装和为企业服务工作，根据企业需求和市场行情适时推出土地。另一方面，政府土地部门应该利用本身信息和资源优势帮助企业盘活不良资产，提高土地利用效率。

(7)加强事后监管，政府不缺位。由于土地挂牌是一次性行为，政府在出让土地后主导地块开发便成了开发商的责任，企业为了各自的利益往往会优先开发建设效益高的业态，导致为小区配套的商业、中、小学和幼儿园等用房开发建设滞后，业主在入住后各项配套不能同步竣工，给老百姓生活带来影响。

结语:

习近平总书记在十九大报告中提出：坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。招、拍、挂制度的引入并实施就像打开一扇窗户，在呼吸到新鲜空气的同时也不可避免的进入一些灰尘，我们不能因为存在的问题而否定他积极的作用。目前，招、拍、挂制度是我国土地二级市场最主要、最公平的制度。抑制土地价格的过快上涨不但是招、拍、挂制度一项改革就能解决的问题，急功近利和保守求稳都不是解决问题的办法，发展中的问题还要在发展中解决。