国家治理现代化视域下我国政府治理转型研究

胡建华,赖越

（江西理工大学文法学院，江西 赣州 341000）

政府治理是指对社会事务进行协调以及向社会提供公共服务的过程，所涉及的对象包括政府自身、社会、市场以及公民等。相较以往传统的政府管理模式，政府治理更主张倾向于政府下放权力，给予其他社会组织更多的自治权，形成多个治理主体协同合作的新政府治理模式。国家治理体系和治理能力现代化要求我国政府治理优化转型，政府要改善自身的管理，认真反思优化内部组织架构，积极谋求机制制度的改进，着力提升其制定和执行公共政策的能力，推动行政活动向民主、法治、科学的方向发展。

一、政府治理转型的内在动力和现实需要

推动我国政府治理转型的要素众多，从我国政府治理模式的变革来看，变化中的政府治理在不同的阶段展现了不同的治理特征，政府治理必须与时俱进，用新理念、新理论、新方法追求政府治理转型。国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，更是为我国政府治理转型明确了要求和目标。

（一）我国政府治理模式的内在演变动力

建国以来，我国社会经历了从自然经济到计划经济再到社会主义市场经济的转变，同时，政府治理模式也在此历史性巨变中不断变革。建国初，政府属于“全能型政府”，为加速工业化摆脱经济滞后的窘境，政府承担了无限的责任，全面统管各方面职能。这种传统的“全能型政府”治理模式是当时历史条件下巩固新生政权、适应计划经济体制运行的需要，其“计划”和“管制”特征明显，政府机关紧攥管理社会公共事务的大权，公众极少参与社会事务的管理。

改革开放以后，我国以经济建设为中心，集中精力发展经济，经济体制改革方面是由计划经济转向社会主义市场经济，政治体制改革方面则是努力迈向民主和法治。作为政治体制改革的重要组成部分，我国的行政体制改革不断向前迈进，逐渐形成了“管理型政府”治理模式，人民当家作主、参与政府决策的权利得到切实保障，能在适当范围内参与社会公共事务。“管理型政府”紧跟国家发展战略，强调政府对市场的主导作用，以发展社会经济为行政的主要内容，强调政府的宏观调控和对社会公共事务的管理。与“全能型政府”相比，“管理型政府”在执政理念、政府职能以及运作方式等方面都有极大的改变，政府职能逐渐收缩，法治理念不断深入，民众参与展现曙光，依法治国、依法行政的思想指导着行政活动的全过程。

21世纪后，“管理型政府”由于其固有的弊端产生了诸多社会矛盾与冲突，重塑角色、转变结构、优化职能的政府治理转型已经时不我待，积极构建“服务型政府”已经成为大势所趋。全球化浪潮席卷了世界的各个角落，让世界各国普遍面临“软弱无能的国家或失败国家”的治理难题。我国正处于社会转型关键期，政府治理同样面临着社会利益多元化、社会矛盾尖锐、政府权力过于集中以及合法性危机等治理问题，因此，建设“法治政府”也是政府治理转型的重要目标。

（二）我国国家治理现代化的迫切需要

国家治理现代化包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个方面，是新时期党和国家部署实施的“第五个现代化”，是一项系统而复杂的工程，必将引领我国各个领域和各项事业改革和发展的新方向。

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系的核心在党和政府，现代化的关键在于党和政府治理的现代化。政府方面的治理是国家治理中的主要内容，国家治理的总体方向更多的是依赖于政府这个主要的治理主体来引导和贯彻[1]。在治理体系中担当重要职责的政府具有社会、公民个体等其他治理主体不可取代的有利条件，它能够凭借自身的权威和强制力，采取行政、法律、经济等手段履行社会管理的职能，维护民众的利益诉求。

国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。要发挥党和政府在国家治理体系中的核心和主体作用，那么其本身治理能力的提升就显得非常重要，需要实现其治理能力的现代化。政府的治理作用不仅体现在培育市场机制和增强社会自治能力方面，而且也表现在政府自身治理水平和治理能力的提升方面，对于其他治理主体乃至整个国家治理能力和水平的提升同样具有巨大的引导和推动作用。因此，政府治理能力的现代化也迫切需要我国政府治理努力优化转型。

可见，推动政府治理优化转型是我国实现国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要，国家治理现代化，迫切需要政府治理的现代化。

二、当前我国政府治理面临的现实问题

当前，我国政府治理中还存在“管理型政府”的积弊，政府全能至上、政府利益固化和政府无限责任等问题严重危害政府的运行，使其偏离公共利益的总方向，致使政府部分职能缺失不到位，进而发生国家层面的治理危机。

（一）垄断公共事务，影响社会自主性

建国后我国形成了高度集中的社会管理体制，政府总揽管理社会事务的权力，利用强制的行政指令控制着一切社会资源，在政府高度集中的调控下社会的自主性与创造活力被极大地扼杀。改革开放以后，国家开始逐步向社会分权、放权，逐渐破除政府本位思维，行政机构不再单方面地独揽大权，而是借鉴西方的劳务外包等方式给予社会更多的自主权，鼓励和引导市场经济的多方力量一同参与到国家治理的网络中，形成共享信息和资源的协作伙伴关系。虽然社会的自主性与独立性在日益增强，但目前我国仍旧是“大政府、小社会”的格局，政府仍是权力中心，易使公务人员囿于掌握的资源与部门利益，固守政府本位思维，对一些涉及企业生产经营、社会组织发展及个人资质资格以及本该由社会力量和非政府组织承担的事项和权力迟迟不愿下放[2]。政府这种垄断社会公共事务治理的资源，大包大揽控制一些本该由社会组织承担的社会事务的行为，会导致社会组织不能充分发挥独立自主性，严重弱化其社会自我管理职能和自治能力。

（二）僭越市场机制，影响资源配置效率

在政府全能至上的思维下，政府会放大自身在资源配置中的作用，过度干预微观经济，使市场的自主性难以有效发挥。党的十八届三中全会明确指出，市场在资源配置中起决定性作用。市场才是决定资源配置的基础性力量，一切资源和要素都要在市场机制和体系中流通配置，自由、竞争、平等、法治等原则指导着经济个体从事经济活动，这一过程理应不受国家行政权力的全面干预和支配[3]。改革开放之后，虽然进行了经济体制改革，逐步确立了社会主义市场经济体制，但我国不少地方政府仍沿袭旧有的经济管制的工作方式和思维习惯，喜欢用行政命令手段干预经济活动，致使“地方保护主义”“政府本位主义”大行其道，甚至有的政府部门和官员滥用权力，强行干预市场主体的活动，利用职权攫取私利，造成政企不分、政资不分，降低了市场配置资源的效率，背离了社会公平正义的原则。

（三）偏离公共利益，引发官民矛盾

政府在社会管理职能发挥的过程中所制定的所有公共政策，都应该以追求公共利益为目标，政府承载并主导着公众利益诉求表达并实现对公众利益的整合。在日常生活中，我国的各级地方政府及其机构与公众交集最多，政府不仅应该是人民利益的代表者和维护者，反映百姓的呼声和满足公众的诉求是一切行政行为的宗旨，政府还应该有职责利用职权合理调配社会资源，扩大民主范围，做到权为民所用，真正增进和保障民众的合法权利。但实际上，由于相关的监督制约机制的不健全或缺失，政府自身的利益需求以及隐藏其中的官员个体寻租行为却时有发生，并影响着政策利益的实现，这种轻视甚至偏离公共利益的倾向，容易导致一些地方官民冲突加剧，增加社会个体性的极端行为，有时也引发群体性危机事件，使政府逐渐失信于民，一步一步走入“塔西陀陷阱”。

（四）面临治理危机，政府合法性受挑战

“塔西陀陷阱”现象的出现，说明一些地方政府及其官员偏离公共利益、滥用职权谋私利、搞权钱交易等腐败行为撕裂了政治社会与市民社会的契约关系，损害了民众的公共利益，会严重挑战政治社会的合法性基础，使政府陷入治理困境。政府的一切行政决策都应是社会民众意志的集中体现，理当以满足公民一致的诉求为宗旨。然而，受人的自私本性及监督制约力度不够等因素的影响，这些都会使政府主导反而演变为执行公共权力的部门官员发生非集体性权力行为。如果公共权力不再用于做维护民众利益需求的保护伞，而是成为少数人攫取私利、满足个人需要的工具，这必然会带来一系列滥用职权、以权谋私等有悖公共利益的问题。从近些年国家查处的腐败案件来看，贪腐者通常公权私用，利益熏心，利用手中的权力为自己谋取私利。虽然近几年国家对这些贪腐者“老虎苍蝇一起打”，但反腐败是一项长期工作，必须坚持，如不能从根本上有效遏制腐败，必然会严重侵蚀我国政府的合法性基础，使政府乃至国家失去应有的理性而陷入治理危机。

三、国家治理现代化视域下我国政府治理转型的实现路径

党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，作为新时期全面深化改革的总体目标。党的十八届四中全会进一步提出了全面推进“依宪治国”“依法治国”、努力达至“善治”的治国方略和目标模式。党的十九大报告明确指出，要建设法治政府和人民满意的服务型政府。政府治理作为国家治理全局中的关键领域，要跟随国家治理现代化的总趋势，着力转职能、调结构、变方式，以“法治型”和“服务型”为改革目标，同时打造有限政府，“法治政府”“服务型政府”和“有限政府”成为对政府治理现代化更为准确和恰当的定位。

（一）突破传统政府管理思维，培养现代政府治理理念

在全面深化改革的时代背景下，政府应该及时更新旧有的管理思维，重新定位自身的角色和职能，培养现代政府治理理念，认识到良好的治理取决于为社会提供公共服务的质量与处理社会问题效率的高低。

1．树立宪法和法律至上的理念

政府治理必须限定在一个规范的框架下运行，这个基本的规范框架就是宪法和法律，法的权威必须高于个人的权威，由法律支配权力是法治的根本。政府治理必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，政府治理主体的行为必须符合宪法和法律，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。

2．政府要谨记作为治理者的责任，强化责任意识

政府不仅要制定、执行国家政策，更要以绩效结果为导向，着眼于为社会、为公众提供优越的生产生活环境，提供优质的公共产品和服务[4]。来源于基层民众委托并承认的资源和权力只是为民众谋取利益、增进福利的手段和工具，政府治理主体要彻底破除官本位背离集体利益的错误思维。

3．深刻理解政府与社会、市场和公民之间的关系，秉持服务精神

新型治理必须处理好政府与社会、市场、公民之间的关系，协调四者间的关系，促进良性发展，最终实现“法治政府”“有限政府”和“服务型政府”的目标。管理社会公共事务和处理社会问题仅依赖于市场或是政府的权威是不够的，有力高效的手段是政府、社会、市场和公民建立起信任的伙伴关系，通过四者的相辅相成促进社会持续发展。因此，寻求政府治理转型的路径可以顺应转型潮流，着眼于多中心的网络治理格局，确立科学的治理理念，通过简政放权、积极引导和鼓励参与等方式调整政府与社会、市场、公民的关系，从而释放社会的活力与创造力，形成健全完善的新型政府治理格局。

（二）提高行政立法质量，依法行政，建设“法治政府”

良法是善治的前提和基础，没有良好的法律法规，就没有完善的法治治理。正确对待政府与社会、市场、公民之间的关系，关键是将公共事务的治理置于理性法律的框架范围之内，依法行政，建设“法治政府”。

1．控制和制约公权力的行使

政府治理的权力本质上是公权力的行使，我国仍然是一个公权力占主导的国家，无论是经济、文化、社会还是生态建设的开展，党和政府都起主导性作用。第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，我国正式设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委的主要作用就是依靠法律和制度来规范和监督行政权力等公权力的行使，这是非常有必要的。虽然我国社会改革进入攻坚期，治理难度加大，迫切需要强有力的公共产品或公共服务提供者，但必须践行法治政府的原则，以法律法规为行动准则，控制和制约公权力的扩张。

2．充分尊重和保障人权

尊重和保障人民权利是依法治国的本质，是国家性质（一切权力属于人民）、党的执政理念（执政为民）的具体体现。一方面，要求公权力的行使要以为人民服务为目标主动作为，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，积极为公民的平等权和经济、社会、文化及其他权利的实现提供条件。另一方面，要求公权力的行使不能越位、错位，强调政府依据公开透明的原则来行使权力，国家机关不能违法侵害公民基本权利和自由[5]。

3．优化行政立法体制和机制

立法体现的是社会公众集体意志，对待立法的态度也是判断一个国家合法性强弱的重要标志。我国现行的行政立法体制主要是部门立法体制，这种立法体制有其现实必要性，但也有较大弊端，如部门本位主义、逃避部门的责任、固化部门的权力等，甚至造成追求部门利益，这种行政立法体制机制不优化改革，会进一步固化甚至合法化部门利益，阻碍行政立法质量的提高。解决部门立法体制带来的部门利益问题，需要改革立法体制和机制，引入其他方主体共同参与立法，更多地发挥人大和第三方在立法当中的作用。

（三）厘清政府权责边界，简政放权，倡导“有限政府”

国家治理的现代化不能仅靠党和政府等“政治社会”的力量，还需要依靠社会、市场、公民等“公民社会”的共同努力；加快社会组织发展，引导社会公众积极参与，推进治理主体从“一元”向“多元”转变，形成治理合力[6]；同时要强化多中心的“合作治理”新理念，积极制定完善相关法律及政策，确保社会主体享有平等公正的治理地位，以促成它们更大范围地参与社会事务的治理。在与各方治理主体构建的多中心治理网络当中，尽管政府担当着至关重要的职责，但并不意味着其权力具有特殊性，各个主体在参与社会事务的过程中的权力和地位是公正而平等的，政社各自职能角色不同，应建立优势互补的分工机制[7]。

1．深化简政放权，厘清政府权责边界

促使政府更好地关注做好“自己”的工作，依法履行职责的前提条件是厘清政府权责边界。在尊重客观的经济发展规律的同时，既反对放任市场也注重避免强力干预，在政府与社会、市场、公民间构建持续良好的联系，明晰政府的角色和职责，用法律和制度将其规范化和制度化，使政府行为边界具有明确性和固定性。因为政府资源的有限性决定了政府不可能管理社会各方面的事务，网络时代的舆论也对地方治理提出了新挑战[8]，政府在履行社会管理职能过程中要时刻清晰地界定自身的职责范围，在确保发展总体方向正确的前提下充分尊重社会和市场的独立性，给予其充分的自主权，尽可能地促使各方力量的活力竞相迸发。

2．建立双向反馈机制

要建立政府与社会、政府与市场及政府与公民之间的双向反馈机制，政府的治理或服务需要回应社会、市场的需求，需要加强以公民为导向的政府服务功能建设。政府治理可以通过社会调查等形式，加强政社、政市以及政民互动，通过传统的或者网络云平台，提供更多的传统式或情景式服务，提升为社会、为市场以及为民众服务的精准度和行政效率，同时建立政府对于公众诉求和建议的反馈机制。

3．完善监督方式

政府要不断在实践中完善监察委的监督和检查功能，同时要完善社会、市场以及公民参与监督的方式，利用网络云平台开展社会调查，将政府治理中的行政行为的合理性、合法性放在公众的视野下进行，让民众监管政府治理行为，形成社会共管的格局。政府要建立统一的执法信息平台，减少直至消除程序违法现象；促进执法标准化建设，以案卷评查、裁量基准等制度为抓手，提高执法标准化程度，全面建立裁量基准制度[9]。

（四）强化公共服务职能，坚持人民满意原则，构建“服务型政府”

服务型政府的建设以提供便民高效的公共服务为出发点，力求最大化地实现整个社会的共同利益。政府进行治理的目的是为了提供更优质的服务，政府的其他职能也为达到这一目的而服务。这就要求政府通过转变职能、调整结构等路径将更便民以及优质的服务提供给公民社会。我国一直致力于服务型政府建设，取得了巨大的成效，未来政府治理转型仍然需加强这个环节的建设，促进政府治理走向现代服务型治理。

1．增强政府公共物品的有效供给

公共物品的提供责任主要在政府，政府要承担起这个责任，但这并不意味着政府在提供公共物品时大包大揽。政府可以通过创新公共物品提供的方式和途径，如合同外包、PPP模式等，来吸引社会力量和社会资本参与到公共物品的提供中，缓解政府的压力。

2．推进国家信息公开制度的执行和深化

我国《政府信息公开条例》中规定了很多政府治理过程中应该主动公开的信息，但现实中一些应当主动公开的信息仍然存在落实不到位的现象。职能部门信息公开工作普遍落后，地方政府和职能部门存在着有选择性地公开信息的行为。建设服务型政府，重点工作之一就是要推进政府职能部门信息公开工作，进一步明确各职能部门信息公开责任人，增强政府治理过程中政府主动公开信息的广度和深度。

3．强化政府的公共服务职能，优化政府工作流程

现实中，“门难进”“脸难看”的现象一直存在，这就需要政府在转变角色的进程中，重视优化工作流程，从自身寻求突破，既解决自身工作量的增加，又能很好地按流程为社会、市场和公民办好事，提供优质的公共服务。政府可以建立工作流程评价机制，在评价结果基础上，提出可优化改进的方案，制定更加科学合理、方便高效的工作流程[10]。

4．建设服务型政府还应与法治政府的建设结合起来

法治政府的建设将为服务型政府提供必要的前提与保障，只有将政府的运行放在法律框架内严格立法执法，才能保障政府在制度化和规范下良好运行。另外，现代治理理论都不约而同地主张政府要拓宽公民参政渠道，鼓励和引导社会群体投身于社会公共事务的治理中，实践也证明科学合理的政策以及其高效的执行都有赖于基层民主的有效发挥。扩大公民有序参政的根本在于立法的加强和政策规章的制定，公民参政程序的优化和渠道的拓宽，从而为民主治理创造良好的环境；同时采取激励措施增强公民的参与意识，引导其提高相应的政治素养，真正实现基层民主，这也是人民满意原则的体现。