回应性政治视域下地方行政改革的特点与深化路径——以浙江“最多跑一次”改革为例

应小丽， 王 恒

(浙江师范大学 法政学院，浙江 金华 321004)*

地方治理是国家治理体系与治理能力现代化的基石，有效回应社会需求是其题中之义，直接映射地方治理的水平和绩效。在逻辑意义上，需求侧为自变量，供给侧为因变量，作为因变量的供给侧必然要随着自变量需求侧的发展而发展。易言之，伴随需求侧的转型与升级，供给侧也要相应地改变。作为供给侧改革的重要组成部分，地方行政改革如何通过完善地方治理体系与治理能力，有效回应社会需求，降低制度性交易成本，激活发展新动能，实现需求侧与供给侧的协同发力，成为时下亟待思考与解决的现实课题。纵观目前对“最多跑一次”改革的研究，主要停留在经验与政策解读层面，本文以回应性政治为视角，以浙江省“最多跑一次”改革为案例，力图在回应性政治与地方行政改革之间建立起勾连，提炼地方行政改革之经验，并探究其深化路径。

一、作为治理的回应性政治

将“回应性政治”作为主题，在“中国知网”检索发现，2013年以前未发现任何文献，2013年仅有一篇以此为主题的文章，2014年和2015年研究停滞，到了2016年才有两篇明确以“回应性政治”为研究视角或研究对象的文章。虽然目前国内直接对“回应性政治”的研究还十分匮乏，但基于回应与政治这两个要素关于“回应性政治”的讨论却从未停止过，尤其在凸显互动性特征的现代政治环境下，“回应性政治”始终是政治研究绕不开的重点，国内研究者们也多集中于政府回应性和治理回应性两个方向展开。

从政府回应性层面而言，国内学者的探讨主要关注价值理念与行为过程，认为政府回应既体现了责任政府等行政价值理念，同时又是一种公民与政府之间在需求与供给上的政治互动过程。早在2000年，何祖坤就提出政府回应是政府能力的体现，是政府在公共管理中能够有效反应并及时回复公众所期待需求的过程。[1]基于政治系统论的角度，李严昌认为政府回应实质上体现的是一种双向互动行为，是政府与公民之间的互动过程，是政府不断响应并答复公民诉求的政治互动过程。[2]又如从经济学供给与需求的角度，张欧阳不仅将政府回应视为影响政府公信力强弱的重要因素，同样也看作是政府公信力这一“产品”最为直接的来源，是相对于人民诉求即“需求侧”而言的“供给侧”，是政府的政治权力与人民群众的公民权利间的沟通渠道，体现了责任政府的理念。[3]再如陈国权教授等学者将政府回应性与责任政府联系在一起，认为政府的责任性和回应性既紧密联系又相互影响，政府回应性不仅是责任政府的一个重要属性，也是责任政府实现其公共服务目标的传导机制。[4]

从治理回应性层面而言，多数研究者认同回应性不仅是治理的基本属性，而且强化回应性特征更是推动并实现有效治理的保障或途径。从治理的角度出发，俞可平教授将回应性视为善治的基本要素之一，强调在政府与公民的互动合作中，公共管理人员与管理机构能够及时反应并负责满足公民的需求，而回应性的大小更与善治程度的高低密切相关。[5]又如王家峰等将政党—政府组织作为纽带，运用制度分析法，从我国国家治理的现实情况出发优化治理绩效，强调国家治理在复杂条件下的有效性，即能够充分并有效地回应社会需求的能力。[6]

综上，本文跳出民主治理的社会中心论范式，将回应性政治的“社会需求—政府供给”视为运作过程，即国家或政府对社会或公民的需求作出及时、有效与精准的回应，并最终“在社会有需求、政府有回应的国家与社会互动过程中推动政治发展”。[7]考察其背后的逻辑，大致具有以下几方面的特征：

就主体而言，回应性政治既包括国家或政府，同时也离不开企业、社会或公民。事实上，随着民主政治的逐步发展和公民权利意识的不断提高，现代政治既注重政府切实加强对公民权利的维护与公民利益的实现，同时也十分注重在政府回应社会需求的过程中政府权威能够得到社会的认可。也就是说，回应性政治既不是单方面地将政府视为惟一主体的独角戏，同时也不是单纯地将公民视作惟一中心的“无政府主义”，而是恰恰需要政府与公民都相互承认彼此的主体地位，这就意味着政府要一改过去被迫消极回应公民诉求的做法，转而重视公民的需求，以达到民众所期待的回应预期。相应地，公民也要改变以往被动地等待、期望、接受政府回应的做法，要提高自身的主动参与性，以尽可能地对政治系统保持持续输入的状态，帮助政府行为实现自我矫正，使政府回应更契合自身诉求，同时避免政治系统脱离控制。

就特征而言，回应性政治强调需求与供给的互动迭代过程。从现实来看，复杂多元的社会需求与期望的满足，既需要治理过程的民主化，将民众的意见和需求通过相应的渠道和机制表达出来，也需要超越民主治理的社会中心论范式，认真对待政府及其管员的能动性或自主性问题。[8]在这个意义上，回应性政治是国家满足社会需求或者是政府回应公民诉求的互动性政治，也是为避免政府与公民的互动“缺位”而在“诉求—回应—反馈—再回应”过程中达成妥协、平衡和整合的结果。[9]这一过程，不仅包括政府积极整合并及时有效地回应社会需求的过程，也包括公民对政府的回应理念、方式、效果等诸多方面进行及时反馈与评价的过程，更包括政府根据公民的反馈进行再回应的过程。

就目标而言，回应性政治旨在以治理的有效性推动良政善治。伴随需求侧的复杂而重大变化，如果对民主治理的思考只局限于对公共行政组织的责任或控制等消极的一面，而忽视公共行政组织回应的能动性与有效性，那么民主政治的合法性将是危险的，这就意味着以治理有效性来增强政治合法性成为回应性政治视域下民主治理的现实选择与实践逻辑。利益分化、需求多样与重构成为了当下需求侧的结构性特点，势必要求国家抑或政府从回应理念、体系、机制和手段等层面的完善，来保证回应的及时性、个性化与精准性，有序推动政治向现代化的良性方向发展。在此意义上，治理现代化进程孕育着回应性政治的形成，而回应性政治又反过来成为治理现代化的根本动力。

二、回应性政治视域下的“最多跑一次”改革

“在民主的规范认知下，国家治理的核心问题就是国家组织如何在自主性制度的调节下有效地回应公民的需求。”[6]作为推进国家治理体系和治理能力现代化的能动回应，“最多跑一次”改革是指群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。[10]基于产业转型升级和社会需求侧等省情变化，2016年12月，浙江省委省政府在“四单一网”改革与实践的基础上，乘势而上，率先提出“最多跑一次”改革的重大部署，从供给侧层面撬动和深化“放管服”改革的各项工作。从发生与发展来看，“最多跑一次”改革蕴含了回应性政治特质，体现了地方行政改革中国家的能动性。

从价值取向来看，“最多跑一次”改革体现了人本取向与社会本位的统一。政务服务不仅包括物品属性的硬服务，也包括价值理念层次的软服务，需要一种超越事本取向的人文情怀与使命担当。从实践来看，“最多跑一次”改革无不体现着利企便民、用户思维的人本取向，弥补了技术治理见物不见人的弊端，使广大人民群众在共享政务服务改革成果上有了更多人本意义上的获得感。“社会本位”型回应是对政府的本质要求，也是治理现代化的重要表征和趋势。区别于信息传递的单向性、被动性与权宜性的“政府本位”型回应，“社会本位”型回应的内涵特征在于：一是需求导向。作为政治系统回应性的源泉与根本动因，社会需求既是回应的出发点，也是回应的最终目标；二是动态性与开放性。包括政治不同层级间的沟通与协调，政治系统内外部间的输入与输出构成相互交换与不断循环的过程；三是社会评判成为衡量回应力及其有效性的核心指标，也是政府矫正自我，改善回应力的重要尺度。为了更有效地回应社会需求，“最多跑一次”改革建构了一整套践行以民为本的人本取向和社会本位价值取向相统一的回应机制，致力于实现政府与社会互动的结构稳定与动态均衡。例如，在台州市，从群众办事的角度，围绕“一件事”，整合设置了投资项目、商事登记(证照办理)、社会事务、资格资质、房屋交易和不动产登记、公安事务、医保社保及其他综合事务等综合窗口，实现“前台综合受理、后台分类审批，统一窗口出件”模式，极大提高了办事效率。又如创新审批受理方式，对基本条件具备、主要申报材料(主件)齐全且符合法定条件，但次要申报材料(副件)有欠缺的行政审批事项，在申请人作出相应承诺后，予以容缺受理，极大地增强了群众的受尊重感与获得感。

从公共政策议程设置来看，“最多跑一次改革”体现了政府“输出—能动”型回应。“民主政府的回应性最终就是体现在其为解决社会问题而制定的公共政策上，表现为公共政策与公民偏好之间的一致性或者满足公民需求的程度。”[8]众所周知，只有能够得到决策者关注的需求才有可能成功转化为公共政策输出。区别于社会中心论范式中的“输入—被动”型回应，“最多跑一次”改革彰显了国家的主动性与能动性，体现了行政组织和决策者对社会需求的敏感性。首先，是对落实中央政府“放管服”改革部署的积极回应。正如浙江省省委书记车俊在2018年1月2日所言：浙江要再创体制机制新优势、实现高质量发展……加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，努力在推进治理体系和治理能力现代化上走前列，为全国面上改革提供浙江素材、作出浙江贡献。[11]其次，是需求导向的地方行政改革型输出。基于经济基础与上层建筑的辩证关系，适应经济转型升级和社会需求升级的需要，浙江省“从群众的视角思考政府改革，用群众的语言设定改革目标，以群众的感受确立改革标准，努力打造‘审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强’的省份”。[12]最后，要强化决策者的关注与敏感性。不得不承认，决策者能否对社会需求保持敏感并采取措施是回应性政治的题中之义。就浙江的“最多跑一次”改革来说，该理念最早由时任浙江省省长车俊在2016年底举行的省委经济工作会议上提出。他指出要加大全面深化改革力度，深入推行“互联网+政务服务”，以“最多跑一次”改革倒逼政府简政放权、优化服务。[13]

从策略层面来看，体现了“政道”与“治道”的统一。在回应性政治分析语境中，“政道”与“治道”是相伴而生，相得益彰的。从“政道”层面而言，回应性政治强调秩序、规范和程序理性。“最多跑一次”改革的发生与发展均体现了“法字”当头、规则至上、标准统一的秩序逻辑，为有效生产国家治理的合法性资源、提升社会认同和社会支持、增强国家权威提供了支点。纵观浙江省各级政府公布的“最多跑一次”事项流程来看，“法律法规明确规定程序的，按法定程序编制流程图；没有明确规定的，按照便民原则编制。公开的运行流程图内容应包括权力名称编号、实施依据、办事流程、责任单位、监督电话等，确保每项权力按照规定的权限和程序行使”。[10]根据浙江省省统计局民调中心最新调查数据显示，给予满意和比较满意评价的比例达86.9%，90.6%，受访者普遍认为，“到政府办事比以前更方便”。[12]

从“治道”层面而言，回应性政治强调平等协商、多元协作与反思理性。作为一项系统工程，“最多跑一次”改革是政府、市场与社会合力下的共同行动，是激发社会发展活力、创新活力与撬动政府自我优化的支点。具体地说：一是多渠道倾听企业与社会诉求。在推进“最多跑一次”改革中，通过线下、网端、移动端的政民互动渠道广泛征集民众的意见和建议，通过人大、政协、社会各界和政府自身，尤其是“一把手”的现场体验，使民众对政务服务的诉求得到了及时梳理、提炼和回应。二是通过制度供给多形式积极回应企业和社会诉求。“最多跑一次”改革不仅是政府对民众以往关于政府部门一些领域办事效率低下、办事环节繁冗诟病的积极回应，更是政府对过去自身政务服务理念、服务流程与服务质量的深刻反思与改进的具体行动。较为典型的是创造性地形成“一窗办理，集成服务”的政务服务特色，从根本上更新了政府服务的方式，并经由纵向上倒逼政府自身职能改革，推动了政府由“全能型”向“服务型”和“有为型”政府的实质性转变，在增强政府与社会之间的互动与互信过程中切实加强了政府自身的回应力建设。三是自我矫正的反思精神贯穿政府管理过程。实践表明，多元主体上下联动下的各种反馈型输入、上级政府的动员与推动以及政府间边竞争边学习的回应逻辑，不仅为探索学习型与创新型组织的成长打开了大门，而且有助于为优质政务服务供给不断注入新动能，助推政府治理从量变到质变，从局部突破到整体优化，进而推动各领域的改革。

从目标来看，体现了良政善治的追求。良政善治的本质特征在于以优良的治理体系与治理能力实现公共利益的最大化。在此过程中，如果说良政是实现善治的前提，那么有效回应则是良政的基础与保障。这种回应的有效性依赖于它能否优化治理技术、价值、组织构造、制度变革和机制等供给侧方面的地方特色改革，以应对经济转型与社会需求转型中面临的各种复杂问题，从而有效平衡地方治理过程中面临的供需冲突。“最多跑一次”改革，首先在于它超越了头痛医头、脚痛医脚的技术治理思维，而且在立足技术治理的基础上赋予了战略治理的特质，“试图通过对组织内外环境变量、组织长期目标以及组织角色与环境的匹配的关注，来提高组织实现其使命的内在能力”。[14]“最多跑一次”改革表面上是致力于政务服务和机关效能建设以降低制度性交易成本，进而解决棘手的经济与社会转型中的实际问题，但实质上是以此为支点，旨在全面撬动经济体制改革、公共服务体制改革和权力运行机制改革，最大限度地释放市场的决定性，发挥政府的积极作用，激活社会活力，在提升人民群众真实的获得感过程中推动治理体系与治理能力现代化，最终促进良政善治目标的有效实现。

三、回应性政治视域中地方行政改革的深化路径

区别于“刺激—反应”式的被动范式，“最多跑一次”改革不仅看到了国家的自主性与能动性，更看到了国家的自我反思与自我优化能力。结合回应性政治，针对“最多跑一次”改革实践，地方行政改革需要进一步强化技术回应、制度回应、协同回应和持续回应，推动地方治理走向智慧化、理性化、整体性和合作治理。

(一)强化技术回应，凸显智慧化治理

现代信息技术的蓬勃发展，改变了以往政府回应社会需求的传统方式，诸如电子问政、“互联网+政务服务”等大量新形式不断涌现。新的载体拓宽了政府与社会互动的渠道，成效明显。事实表明，现代信息技术的运用将成为优化政府回应的有效途径，而技术化手段的应用程度也将成为影响甚至决定一个地方治理水平高低的关键因素之一。当下，伴随信息化爆发式的普及以及地方治理的日益复杂化，地方行政改革急需强化技术化手段，在回应民众日益增长的现实需求与推动政府自身改革之间探寻有效结合点，推进智慧化治理。在数字时代背景下，以“最多跑一次”改革为突破口的地方行政改革，一要积极整合信息优势，优化并创新线上前台设计。二要合理设置线下前台，优化并改造行政服务中心办事窗口。着眼于政务服务标准的优化，在公开化、有序化的基础上更要加强政务服务流程、环节、操作的技术化，始终将技术作为降低制度性交易成本的有力抓手，通过线上前台与线下前台的系统优化，实现“数据多跑路，群众少跑腿甚至不跑腿”，不断克服政府间与部门间的“信息孤岛”障碍，不断推进信息技术与地方治理结合的继续深化，不断推动政府间与部门间信息的高度整合和数据的高效共享，不断强调更为智慧化的回应和精准化的服务。

(二)规范制度回应，凸显理性化治理

“小智治事，大智治制”。治理技术现代化和治理制度现代化是国家治理现代化的一体两翼。用制度现代化保证技术现代化的成效，这是国家治理现代化的不二选择，否则会抵消治理技术现代化的成效。据调查，“最多跑一次”改革中许多事项的口径并不严谨，没有规范性文件或法律制度加以限定。不可否认，有些地方行政改革的启动源自于领导对区域性治理的敏感性而进行顶层推进，然而一旦改革进入深化阶段，制度现代化建设就成为不可回避的问题。“最多跑一次”改革作为地方治理实践重要的制度创新，一是从纵向上而言，上下级政府间要加快规范化与标准化建设。各地各级各部门要在事项名称、办事流程等方面做到上下标准一致，并按照省级指导目录做好比对规范，在比对规范中进一步优化办事流程，精简办事材料，而对于不能实现“最多跑一次”的事项也要建立负面清单，推进回应流程的制度化；二是在横向上，政府部门之间要加强协调与联动，从制度层面强化治理实践的实效性。

(三)完善协同回应，凸显整体性治理

制度的建立只是为政府回应社会需求提供了初步的保障，要使制度能够真正发挥规则理性的作用，关键还在于从制度之治走向规则之治，更加注重政府间和部门间的协同，更加注重对制度资源的整合，减少政务服务内耗，增强政务服务系统对于多元需求的敏感度与回应性，降低民意与服务系统的对接成本，有效地吸纳民意来保证地方行政改革更符合多元主体的需求和诉求。地方行政改革是一项针对区域性发展特质和社会需求进行的系统性改革。之所以一些地方行政改革成为“盆景式”改革，不可持续，其中一个重要的原因就是改革推进过程中不同层级政府、不同职能部门以及不同治理主体间的信息无法共享、整合能力式微、协同作战缺乏。得益于浙江省省委省政府的整体推动和改革的深入，各级政府、各职能部门的联动与协作得到了加强与深化。但也不得不承认，“基于职能”的业务组织方式带来的业务分割、部门林立，极大地增加了制度性交易成本和协同成本，已经无法有效地满足多元主体对政务服务的需求。在这种情况下，着力打破信息孤岛，实现数据共享和深化跨区域联办、市县互动、联动式办理等多维度立体式的内外协同回应与整合机制，通过完善“基于流程”的业务组织方式，回归到业务本身来实现“业务流程再造”，推动整体性治理，进而提高政务服务效率和回应能力，势必成为地方行政改革的题中之义。

(四)强化转换回应机制，凸显合作治理

在回应性政治视域下，国家治理体系与治理能力的现代化过程实质是重构政府、市场与社会基于功能而非行政取向型伙伴关系的过程，并在相互耦合中形成共生共在与相互增强的合作治理关系。如上所述，在这场政府自我革命与治道变革进程中，作为地方特色改革的主导者，各级政府特别重视输入型诉求作为改进与评价地方治理是否有效的重要衡量标准，呈现“输出—能动型”回应逻辑。但值得注意的是，作为一个开放的政治系统，各级政府自身力求完善从发布型回应走向需求型回应机制的同时，也要积极完善与其他主体之间反馈与再回应的转换回应机制，增强各级政府对社会需求的感知与解决能力，既避免“参与爆炸”现象的发生，又能输出更加精准化的回应，为回应的可持续性提供保障，推动地方治理走向合作治理。