教育公平视角下流动人口随迁子女就学困境的制度分析

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(1.重庆海联职业技术学院；2.西南政法大学)

一、引言

近些年来，我国城镇化进程不断加快，流动人口随迁子女公平接受教育问题日益成为社会关注的重点。随着有关政策的颁布，我国在流动人口工随迁子女教育改革上有了一定的成绩。据国家发改委公布的有关数据显示，截至2016年2月，我国流动人口随迁子女义务教育就学比例已达到 90%。但是，就目前的情况来看，仍旧存在一系列的问题：流动人口随迁子女就读学校硬件设施和环境远不如城市子女就读的学校；流动人口随迁子女入学门槛与当地家庭子女相比较高，入学之路艰难，需要办理很多复杂的手续；流动人口随迁子女的学习成绩以及后续教育率较当地家庭子女低，等等。如何保障流动人口子女的受教育权，进一步实现教育公平，已成为目前亟待解决的问题。本文紧紧围绕教育制度的视角，分析了在流动人口随迁子女教育制度方面的问题，并针对这些问题提出了建设性策略。

二、流动人口子女随迁教育制度分析

流动人口随迁子女教育公平问题为何一直有待解决，这与我国教育制度的演进和发展有着密切的关系，分析我国流动人口子女教育制度的历史进程及路径，探究教育制度发展更深层次的内在逻辑，是解决流动人口子女教育公平问题的必经之路。

(一)制度实施的历史路径

针对流动人口随迁子女的教育问题，党和国家相继出台了很多政策和措施。20世纪80年代，我国出现了历史上首批“民工潮”，为了解决“民工潮”给城市带来的交通和治安问题，国家制定并实施了“严格控制农民工盲目外出”的政策。20世纪90年代，我国流动人口持续增加，并以新生代群体为主，其流动频率也大大减少，很多人成为了流入城市的常住人口，此时，其随迁子女的教育便成了社会和家庭所面临的巨大问题。在这种情况下，政府采取了“有限接纳”的政策，即流动人口子女可以在常住地申请借读。进入21世纪，我国城市化进程不断加快，流动人口的数量也急剧增长，很多新的问题也随之出现。在“以人为本”的教育理念下，传统的制度框架已经不能适应现实社会的需要，这种情势下，国家适时采取“两为主”的教育政策，以解决流动人口子女就学困难的问题。2006年，《义务教育法》重新修订，其中明确规定，当地政府应为流动人口随迁子女“提供平等接受义务教育的条件”，然而，上学难、上学贵的问题依然没有彻底解决。2012年，教育部发布《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，该意见为流动人口随迁子女接受后续教育提供了制度保障。2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》，提出“保障随迁子女平等享有受教育权利”。此后，有关流动人口随迁子女的教育政策陆续出台，该群体的教育问题在一定程度上得到了解决。但是，随着人们对教育公平的日益重视，对于流动人口随迁子女的公平教育权利有了更深层次的追求。

(二)制度演进的内在逻辑——“内卷化”

“内卷化”指的是长期处在一定的层面，没有任何的变化和改观。流动人口随迁子女教育制度的发展具有明显的“内卷化”特点，而这种内卷则是一种维持不发达状态下的内卷。主要体现在有关流动人口子女教育制度改革一直以来都是小修小补，并没有实质性的突破。例如，指导性意见操作性不强，并没有取得满意的实际效果；教育改革措施知识围绕教育机会平等，而真正有利于实现教育公平的教育条件、教育过程以及教育结果的平等却没有实际保障；没有严格的问责机制。新的社会形势下，这些“内卷”的问题显得更为突出。

(三)制度贯彻的隐性冲突

地方政府在制定贯彻上与中央存在一定的隐性冲突，就中央和地方政府的关系而言，二者实际上是一种“委托—代理”关系。中央和地方政府在公共利益取向上是基本一致的，即推动教育改革，实现教育公平。作为教育改革的宏观操控者，中央政府要求地方政府必须深入贯彻执行改革新政策，但地方政府作为贯彻和实施中央教育改革政策代理人的同时，也是地方利益的代表，最大限度地维护地方利益的诉求必然驱动着地方在贯彻制度时做出不同的行为选择，这就造成地方政府一方面与中央保持步调一致、呈现积极合作的态势，一方面竭力通过各种方式实现本地区利益的最大化。由于地方政府对当地状况有深入了解，在与中央政府的冲突中占据绝对优势，这就导致政策要求与实际贯彻之间存在一条巨大的鸿沟。

三、结论与思考

(一)“去内卷化”，加大关键性制度创新力度

目前，分析流动人口随迁子女教育制度内卷化的实质和原因，是制度改革和创新的关键。户籍制度一直以来都是流动人随迁口子女无法真正享受公平教育的主要根源，因此，进行城乡户籍制度改革，是帮助流动人口随迁子女公平就学的当务之急。政府作为国家制度宏观调控的主体，必须对现行户籍制度进行创新、改变目前城乡户口之间的转换难、迁移难的现状，使政府职能真正从“管制”转变为“服务”，进而走出“内卷化”的困境。户籍制度改革需要不断推进，只有这样才能真正为流动人口随迁子女的公平教育提供制度保障。

(二)“趋向耦合”，推动整体性制度构建进度

在流动人口随迁子女教育制度改革中，中央政府与地方政府存在一定的冲突，起冲突原因即国家公共政策与地方制度的非耦合性。在国家层面，党和政府一直以来都高度关注流动人口随迁子女的公平教育问题，并在政策制定、执行、评估、监控等各个环节都有相应的指导意见，以便更好地维护我国流动人口的利益，保障其随迁子女的受教育权利。然而，地方政府在落实国家政策方面却不尽人意，国家宏观政策流于形式。近年来，由于流动人口的急剧增长，中央政府与地方政府在流动人口随迁子女教育问题上的政策冲突更是日益加剧。由于地方政府的不合作导致在制度系统中存在“制度漏洞”现象，流动人口随迁子女教育依旧呈现无序发展的状态，动态监测机制更无从落实。因此，在不断完善国家公共政策的同时，必须加大国家公共政策和地方制度的耦合性，切实加强中央与地方政府间、流入地政府与流出地政府间的沟通和协调，完善监控和问责制度，避免制度冲突，以各级政府间的良性互动来构建制度的整体性安排，促进流动人口随迁子女教育制度的有效实施。

最后，我们在强调国家和地方政府制度制订的同时，也要关注非正式制度的作用。流动人口随迁子女教育制度改革涉及到很多相关利益者，例如，地方政府、地方学校、家长及其子女等，均衡多方利益相关者的利益分配至关重要，为此，也要切实加强社会保障制度的建立，构建合理的利益分配格局。